臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第175號
105年4月18日辯論終結原 告 陳清典輔 佐 人 陳孝慈被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 鄭惠維訴訟代理人 劉興祥訴訟代理人 蔡雁尹上列當事人間醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年5月8日府訴二字第10409063900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣2,530元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係「聖醫中醫診所」負責醫師，經民眾於民國103年8月1日檢舉，原告有擅立名目收取病患翁榮銅預約治療費用新台幣（下同）6,000元之行為，經被告處分機關調查，原告所為預收醫療費用、屬擅立收費項目收費，核已違反醫療法第22條第2項規定「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」，爰依同法第103條、第108條、第115條規定及被告機關處理違反醫療法事件統一裁罰基準，於104年1月22日以北市衛醫護字第10430640702號裁處書，處原告5萬元罰鍰、並命其於104年2月28日前將超收醫療費用部分退還病人。原告不服，提起訴願，復經駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）整骨係屬於一對一（醫師每時段僅針對一位患者）的專屬治療，一旦排定後，就不可能再排定其他人，以確保預約者的權益及品質，每位之治療時間需半小時至1小時。所以一旦患者取消，導致治療時間空缺，便造成院所之損失，也造成其他患者的損失，其他患者無法預約該時段接受治療。業界中醫師之薪資待遇，每診（3-4小時）平均為4,000元。故原告才會主張預約整骨時間的翁君預收訂金且立同意書，確保雙方之權益。被告處分之理由，基於醫療法第22條第2項，衛署函釋94年5月10日第0000000000號「醫療機構不得擅立名目收費，有關…預約治療…」，原告以為該函釋之內容，實在與醫療法第22條第2項差之千里，且函釋內容之規範，已嚴重牴觸憲法之自由、平等權益。各行各業均受契約保障，依據「契約自由原則」個人可依據其自由意思，決定是否締結契約。只要契約內容不違反法律強制規定、公共秩序或善良風俗，國家即應承認當事人訂定之契約為有效的約定。
（二）被告是根據函釋的內容來套用在醫療法上對原告做處分，但是函釋的內容與原告實際的狀況有差異，函釋（99年10月6日衛署醫字第0990211896號函）的內容講的是包含指定醫師費、預約治療費或檢查排程費、提前看診費、磨粉費、住院取消手續費、轉床費等等均屬擅立名目，但原告的行為不包含在這裡。醫療法第22條第2項之條文內容並不包含「預約治療費」，若硬將本函釋套用於醫療法第22條第2項，是否有張冠李戴之嫌？原告對患者所收的部分是單純的治療費，沒有加收手續費，並沒有因為他預約就加收他的預約費用，且原告都有把收費方式及收費標準告示在掛號的櫃台處，患者都可以很清楚的看到。原告只有收掛號費、診察費、治療費，沒有加收手續費，此函釋的內容是針對想要預先預約這項治療，而額外加收的預約費，方屬於擅立名目，但是原告不是這樣的狀況，該函釋所含費用確實不包含在診療費內。不能因為醫療業者是公益性質就不給與任何保障。例如患者來開藥，但是原告當場沒辦法調好給他，像是水煎藥，兩日後再來拿，如果說這樣原告不能預先收費，怎麼給藥？理論上原告會跟他收一部分的訂金，等他來領藥時再給他付清，但是依被告意思預收費用不可以，這樣要怎麼辦？本件是因為病患不滿意，兩天後打電話來說他後悔了，要全額退費，第一次來時他是用健保看診。原告會退給他，但是因為他是要全額退費，當時他是打電話到櫃台，直接說他不做了，要原告全額退費，櫃台就回他，原告沒有全額退費，所以他就去檢舉。原告認為如果這樣只會退給他500元的手續費。原告認為被告確實有將99年函釋放大適用，因為以原告的行為來說，真的不是函釋內容的行為，因為原告不是「預收治療費」而是「預約治療」，函釋上的所有項目都是治療費以外的額外收費，都不是治療費，這也是該函示可以套用在醫療法第22條的原因，因為如果是單純的治療費就沒有擅立名目的問題等語翁君多次檢舉，造成擾民又浪費資源，被告罔顧醫療人員權益，訂立不平等不合理之函示內規，醫師尊嚴蕩然無存，不應再縱容消費者意識抬頭過度膨脹之情事，希望能為醫療業者爭取該有的平等待遇、基本保障等語。
（三）訴之聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯則以：
（一）醫療法之立法目的在保障醫療品質及病人權益、增進國民健康，為提升醫療品質及保障民眾就醫權利，衛生主管機關就醫療機構有從嚴加以監督管理之必要，國民生命健康之法益才能獲得周全保護，先予敘明。原告主張一旦患者取消，導致治療時間空缺，便造成院所之損失，惟醫療機構營業損失應自行承擔，而非轉嫁至患者，另查該名患者於治療前即告知取消約診，原告確有時間安排其他患者接受治療，原告之主張係冀邀免責之詞。
（二）原告表示醫療法第22條第2項之條文內容並不包含「預約治療費」，若硬將衛署函釋第0000000000號套用於醫療法第22條第2項，是否有張冠李戴之嫌。按醫療法第22條第2項規定，醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費；復按衛生福利部99年10月6日衛署醫字第0990211896號函釋內容「該項費用應予列為醫療機構不得向病人收取之項目。日後如有醫療機構向病人收取該項之費用，一律視為擅立名目收取費用。將依違反醫療法第22條第2項規定，依同法第103條規定予以重罰。」。又民法第71條：「法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。」，原告所簽署之契約已違反醫療法之強制規定，應屬無效契約。又查衛生福利部104年2月25日衛部醫字第1041661402號函釋「時段保留費」亦屬擅立名目之收費，爰醫療機構應依其實際提供之醫療服務內容收取費用，再查原告於103年12月9日至被告機關表示略以：「…整骨預收費用…自願付費預先約定看診時段…」，依原告所述，確已有預收醫療費用之行為。被告機關認定原告所為已違反醫療法第22條第2項規定，依醫療法第103條規定處以原告5萬元罰鍰，另依醫療法第108條規定將超收部分退還病人之處分，並無不合等語，資為抗辯。
（三）答辯聲明：求為判決駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有被告之1999市民熱線陳情案件紀錄表、臺北市政府衛生局103年12月9日調查紀錄表、裁處書、衛福部104年1月23日衛部醫字第1041660696號函、104年2月25日衛部醫字第1041661402號、99年10月6日衛署醫字第0990211896號函、原處分、訴願決定、自費整骨同意契約等件在卷可稽，其事實堪予認定。
是本件之爭執在於：原告是否有醫療法第22條所稱「擅立收費項目、預收醫療費用」之情事？被告依照醫療法第22條第1項規定，依同法第103條第1項第1款、第108條、第115條規定裁處原告5萬元罰鍰，並限期返還醫療費用，於法有無違誤？以下分別敘明之。
五、得心證之理由：
（一）本案所適用之法條函示：
1.醫療法第22條第2項規定：「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」
2.醫療法第103條第1項規定：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反第22條第2項。」
3.醫療法第108條規定：「醫療機構有下列情事之一者，處新臺幣5萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，處1個月以上1年以下停業處分或廢止其開業執照：
七、超收醫療費用或擅立收費項目收費經查屬實，而未依限將超收部分退還病人。」
4.醫療法第115條規定：「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。」
5.衛生福利部99年10月6日衛署醫字第0990211896號函釋內容略以：「醫療機構不得擅立名目收費，有關轉床費…提前看診費、檢查排程費、預約治療或檢查費…均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用…如有擅立名目向病人收費之情事，將依違反醫療法第22條第2項規定，依同法第103條規定予以重罰。」（被告答辯狀附卷第28頁）
6.衛生福利部104年1月23日衛部醫字第1041660696號函釋內容略以：「醫療法第108條第8款所稱『未依限將超收部分退還病人』之依據，係醫療機構違反醫療法第22條第2項規定，依同法第103條規定論處，仍未改善或改正所為之後續處置。」（被告答辯狀附卷第24頁）
7.衛生福利部104年2月25日衛部醫字第1041661402號函釋內容略以：「二、醫療機構不得擅立名目收費，有關轉床費…檢查排程費、預約治療或檢查費、掛號加號費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用。醫療機構應依所實際提供之服務內容收取費用，並據實開立收據，…醫療機構以網路提供門診預約並預收費用方式，應屬不可。四、醫療機構收取『時段保留費』，請 貴局依上開規定本於權責審認辦理。」（被告答辯狀附卷第26頁）
8.臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第0000000000號公告略以：『六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之（十）醫療法中有關本府權限事項。』。」。
9.依據臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準第3點第9項：「醫療機構違反收費標準，超額或擅立收費項目收費，第一次處罰鍰新臺幣5萬元至15萬元，第二次處罰鍰新臺幣10萬元至20萬元，第三次以上處罰鍰新臺幣15萬元至25萬元。」。
（二）經查：原告於103年3月8日治療病患翁榮銅，當天病患翁君於診所櫃臺簽立「自費整骨同意書」，並繳交療程訂金6,000元，業據證人翁榮銅到庭證述屬實，並為原告所不爭執。而經證人翁君同意後，本院當庭勘驗當日於原告診所櫃臺上方監視器所錄攝之錄影帶，其現場狀況顯示，服務於櫃臺原告之受雇人及護士，確實有告知證人：「要推拿六次，如果一次繳清後，才能幫證人排時間。」，證人表示時間要在星期六，隨即拿出6,000元繳費後，護士表示會把時間表排出來等情節，有本院勘驗筆錄可稽（見本院第115頁言詞辯論筆錄），又原告之受雇人已將六次治療時間寫明在預約單上並交付證人（本院卷第50頁），且觀諸該「自費整骨同意書」之內容：「1.本同意書一經甲方（即病患）簽名後視同契約成立，恕無法因甲方單方便因素退費。」、「2.預約時間後，甲方如需更改時間，請於預定時間3天前告知，為免造成乙方作業上困擾，更改時間以一次為限。」、「5.本治療一律經由甲方（即病患）全額付費後，才可預約治療時間。」（見本院卷第101頁）。足見原告與翁榮銅約定「預繳全部費用」後，方可預約治療時間、且約定病患不可單方要求退費、若未於3天前更改時間或遲到，則需賠償原告診療費500元，亦即原告與病患間已事先預定連續6次之整骨治療時間，且需全額付費後才可預約時間，惟查：醫療行為並非一般消費行為可比擬，故醫療法第22條要求醫療機構不得違反收費標準、且不得超額或擅立收費項目，其立法意旨即在避免病患於資訊不對等之情事下，非基於其自由意願接受醫療診治，前揭衛福部99年10月、104年1月及2月等三函釋，均在揭示此一原則，亦即「有醫療行為、方有付費」、「有診治行為，才可收費」、「可以預約治療，不可以預繳預收費用」，如此方得以使人民瞭解並出自本意而依據醫師專業，尋求正確且合宜的醫療服務，避免病患權益受損。此與憲法保障之契約自由原則，並無抵觸，而係考量醫療之公益本質所致。原告復主張：醫療業者是公益之性質，但不能沒有保障，自費項目都要付出成本，不能無限制擴張病患的權益，犧牲醫療品質以及醫事人員的權益云云。經查：現今醫病關係逐年改變，醫師專業之公益性質，有時確實與病患之自主權產生緊張之制衡關係。然醫療非屬營利事業，有別於一般商品，其收費或診療方式，因與國民健康有重大關係，故法令規定醫療業者不得以不正當方法招攬病人就醫、或者另立醫療費用項目收取費用，尤其是預收費用、付費預約診療等等，是否確實造成病患權益受限或限制醫療需求之情形，基於公共利益之維護，自應受較嚴格之規範。再按醫療法之規範係促進醫療事業之健全發展，合理分配醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康之目的而言，限制收費項目以及若違反則處罰鍰係達成目的之侵犯最小手段，此種規範符合目的達成之有效性；醫療收費項目有別於一般消費者契約自由行為，而為保障一般大眾權益避免因收費項目之誤導而被迫強制就醫，所涉及者係重大公益目的維護國民健康，所以對於收費項目內容自可為合理之限制，並未違反衡平法則（參照行政程序法第7條以及司法院釋字第577號解釋）。前揭函令亦在闡釋醫療法第22條所稱「不能違反收費標準、不得超額治療或擅立收費項目」之本旨，並無超出條文意旨範圍。本件原告稱醫療法並無禁止預收費用，該函釋不是適用本案，且如此違反契約自由原則云云，所陳不足據採，被告機關依首揭規定論處，並無違誤。
（三）原告又主張：本案於103年發生，系爭104年2月之函釋不能規範本案，且原告診所只有收掛號費、診察費、治療費、沒有加收手續費（本院卷第37頁背面言詞辯論筆錄原告輔佐人陳述、第100頁收費方式表）云云，然查：衛福部104年2月24日之函釋，係重申99年10月6日函釋之意旨，並將所謂「擅立名目收費」予以列示：「有關轉床費、磨粉費、住院取消手續費、加長診療費、提前看診費、檢查排程費、預約治療費或檢查費、掛號加號費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用。」（見被告答辯狀附卷第28頁），並對於「時段保留費」是否為醫療費用釋疑。原告主張本案發生於000年、無法適用前揭函釋，似有誤解，自無理由。且原告診所揭示之收費方式（本院卷第100頁），無論名稱為何，其本質既為掛號診察所生之費用，與實際施行醫療行為有相當對價關係，即屬所謂「醫療費用」。其中「醫生整脊」之項目，雖標示療程6次，治療費8,000元，然而本案原告受處分之事實，並非原告標示之治療費用項目等等違反醫療法規定，而係其預收治療費、且需全額收取後方能預定治療時間，使病患無法依據自主意思，衡量治療情況及個人需求，俾以決定是否繼續接受醫療。又前揭同意書所載，若病患因故無法按照預約時間來診療，需補付500元之醫師診察費，則當日既無醫療行為、何以會產生費用？且本件病患翁君於治療前確實即告知取消約診，亦為原告所不否認之事實，原告所為，顯然違反醫療法規定不得擅立收費項目、且禁止收取「預約治療費」，是綜合觀察原告與病患所簽立之自費整脊同意書內容及收費情形，原告確實已違反醫療法第22條第2項之規定，被告據以處分，並無違誤。
（四）原告末主張：原處分及訴願決定援引之104年2月25日衛署醫字第1041661402號函，並非醫療法第22條第2項所規定之範圍，本件原告行為不該當云云，按，司法院釋字第443號所揭示之層級化法律保留原則，若屬於相對法律保留下，在法律有授權之情況仍得以限制人民之自由等基本權利。而在細節性以及技術性的事項，因為不涉及人民權利之侵犯，故無需有法律保留原則之適用。經查行政院衛生署本於中央主管機關職權，為執行醫療法之必要，就醫療法第22條第2項規定「不得擅立收費項目。」另為99年及104年之函釋說明：「擅立收費名目：有關轉床費、磨粉費、住院取消手續費、加長診療費、提前看診費、檢查排程費、預約治療費或檢查費、掛號加號費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用。」，究其內容並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，僅為細節性或技術性之規定，並未逾越母法（醫療法）之限度及目的，無違法律保留原則，自得予以援用。原告之預收治療費用行為經被告機關審認違反醫療法第22條規定，即為憲法第23條所稱之法律，非以行政命令之方式予以裁處，是以，原告所陳不足據採，被告機關依首揭規定論處，並無違誤。
（五）末查，管制醫療收費項目以及禁止預收治療費，雖均有可能侵害人民契約自由，且因醫療行為之屬性，故加以管制亦可能侵害該工作權，是立法機關在立法限制醫療機構不得違反收費標準、擅立收費項目等行為時，行政機關在執行該等限制並訂立相關實施辦法時，更應謹慎為之。況醫療行為之提供、醫療服務內容之說明及契約訂立等等，實易與一般預約治療醫療有界限模糊之情形。行政機關在認定時，必須依據前揭函釋之具體化特定，對於醫療院所而言，亦難免有未完全正確操作法律界限之情事，稍一不慎，即可能觸法。況於現今社會，醫療服務型態多樣化，與其舖天蓋地加以限制，不如適度允許衡酌開放，再加以明文規範，此部分應由主管機關加以深思，始能取得「政府避免醫療院所預收費用而影響民眾權益」、「醫療院所適度藉由保障醫療資源，使醫療業務價格透明化、業務施作流程公開化」、「民眾方便獲得醫療」之三贏局面。
六、綜上，原告之行為違反醫療法第22條第2項規定，被告依照同法第103條第項第1款、第108條、第115條及被告處理違反醫療法事件統一裁罰基準規定裁處罰鍰5萬元，且裁處之額度未低於各該規定之罰鍰最低額，並無違誤，從而，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、本件第一審裁判費為2,000元、證人日費為500元、交通費為30元，依後附計算書確定如主文第2項所示之金額，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 5 月 31 日
書記官 巫孟儒訴訟費用計算書項 目 金 額（新臺幣） 備 註第一審裁判費 2,000元第一審證人日旅費 530元合 計 2,530元