臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第116號原 告 凱格蘭廣告實業有限公司代 表 人 李志鵬訴訟代理人 謝其演律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 李慧芝
龔品芳上列當事人間健康食品管理法事件，原告不服臺北市政府民國104年3月16日府訴二字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）13萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：原告刊播之「極品綠寶藻精王滋補飲」（下稱：系爭健康食品）領有衛生福利部民國102年10月29 日衛部健食字第A00238號健康食品許可證（下稱：系爭健康食品許可證），其於103年8月11日凌晨2時24 分許在新台北有線電視股份有限公司第6 頻道民視台刊播系爭健康食品廣告，內容宣稱：「……想想你的未來，是身強體健，還是常跑醫院……一樣輪子，兩樣人生……（畫面切割成一騎腳踏車，另一為被推輪椅），是享受人生，還是老弱纏身，你可以決定自己的未來，延緩衰老要趁藻，綠寶藻精王，數千億個綠藻細胞精華，天天更新，生理機能，國家認證，純天然PCGF延緩衰老，怕老喝藻精王」等詞句；復於103年9月2 日聯合報第C3版刊登系爭健康食品廣告，內容記載：「……一樣輪子兩樣人生（畫面切割成一騎腳踏車，另一坐輪椅）…您是身強體健？還是常跑醫院？……更新生理機能……有助於危機變轉機…快速復元…」等詞句及實驗數據比較圖。經衛生福利部食品藥物管理署及衛生福利部中醫藥司查獲，移送被告。
被告認上開廣告內容與衛生福利部102年10月29 日衛部健食字第A00238號許可證核可系爭健康食品之保健功效敘述「延緩衰老功能。經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」內容不符，有虛偽、誇張及宣稱之保健效能超過許可範圍之情，違反健康食品管理法第14條第1 項規定，遂依同法第24條第1項規定，以103年11月24日北市衛食藥字第00000000000號裁處書處原告罰鍰13萬元（共2件，第1件處罰鍰10 萬元，每增加1件，加罰3萬元，合計13萬元，下稱：原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府104年3月16日府訴二字第00000000000 號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）系爭健康食品廣告並無易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果。原處分未認定系爭健康食品廣告有「易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果」。惟訴願決定卻追加認定該廣告「易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果」。訴願決定與原處分就此認定前後不一，足見廣告究有無「易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果」，非無疑問，認定標準亦不一致。
（二）系爭健康食品廣告無不符系爭健康食品許可證核可之保健功效宣稱內容，亦無虛偽不實或誇張之情：
1、系爭健康食品廣告內容「享受人生？還是老弱纏身？」此屬單純問句，與保健功效宣稱內容無關，亦無虛偽不實或誇張之情。
2、廣告內容「天天更新生理機能」、「綠寶藻精王…天天更新生理機能…有助於危機變轉機…快速復元…」，均無不符系爭健康食品許可證核可之保健功效宣稱內容之情事。依衛生福利部健康食品公開資料庫中搜尋所得之系爭健康食品「健康食品查驗登記許可資料摘要」所示：許可摘要第12點「申請緣由」：「本公司所培養的綠藻，是一種淡水的單細胞藻類，富含多種營養素如綠藻生長因子……等，並具有良好抗氧化活性。因此長久以來，綠藻便被視為一種保健食品，目前主要市場包括日本、歐美…等地區。台灣綠藻工業股份有限公司創立於1964年，是全球第一家綠藻專業製造商。近50多年來，本公司在綠藻專業領域默默耕耘，除了與國內多所知名大學、研究單位進行合作，致力於研究開發高科技、高效能、多元化的保健食品，並先後榮獲食品GMP…等品質與食品安全之驗證。且於 2007年，以產品『綠寶綠藻片』獲得衛生署健康食品『調節免疫功能』認證（衛署健食字A00101號）。有鑑於台灣已邁入聯合國所定義的高齡化國家（65歲以上老人佔全國總人口的7%以上）…本公司遂致力於本產品『極品綠寶藻精王滋補飲』的開發。此產品含多酚成分具自由基清除與抗氧化的活性，而達延緩老化之保健功效。『極品綠寶藻精王滋補飲』完全以綠藻經水萃取而成，未含任何食品添加物與防腐劑，為完全天然的純素產品，通合國人長期安心食用」；許可摘要第14點「保健功效評估報告摘要」：「實驗結果顯示：『極品綠寶藻精王滋補飲』給予1 倍劑量以上…，可提升老化促進小鼠肝臟抗氧化防禦系統之活性、降低腦部脂質過氧化作用、減少腦部B-類澱粉蛋白沈積、改善小鼠之學習記憶能力與老化現象以及延長小鼠之壽命…綜合以上，經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」。許可摘要第13點「安全性評估報告摘要（二）」：
「研究結果顯示，飲食中添加綠藻…且在50至55歲的受試者，試驗物質對於流行性感冒之免疫抗體有增加之趨勢」。綜上可見，系爭健康食品廣告內容無不符許可證核可之保健功效宣稱內容之情事，且廣告內容確屬事實，無虛偽不實或誇張之情。
3、參酌桃園地方法院102年度簡字第63 號、台中高等行政法院95年度簡字第153號、台中地方法院101年度簡字第57號、102年度簡字第64 號判決見解，足可說明系爭健康食品廣告內容無虛偽不實或誇張情事。
4、系爭健康食品廣告僅是敘述社會現狀，即「老化細分為功能上、行為上及外表上的變化」，所謂「隨著年齡造成的生理功能衰退，有兩種情形，一為純粹與年齡增長有關之功能衰退，另一為出現伴隨年齡增長之疾病，但兩者往往共同存在」，此為衛生福利部92年8月29 日發佈之「健康食品之延緩衰老功能評估方法」所載。系爭健康食品廣告並非陳述可能發生的危機。系爭健康食品廣告依被告准許的實驗結果，平實地陳述產品，具通常合理認知能力之消費者，能輕易區別廣告之訴求在延緩老化之保健效果，而不具醫療效能。被告僅憑單方主觀臆測，缺乏客觀依據，有違社會常情及經驗法則。
5、系爭健康食品廣告內容僅標示人體之自然衰老現象，產品具有延緩衰老之功效，與被告102年8月編印「藥物、化妝品及食品廣告相關法規暨案例彙編」核准用詞「209 標示虛弱體質、病中病後補身」相同，無違法情事。又系爭健康食品廣告標示何時使用產品，與被告核准之「208 這時候您需要來一顆藍莓錠…長期操作電腦、超時看電視、長時看書、看公文、看得很吃力」、「209 標示虛弱體質、病中病後補身」相同，無違法情事。再參以被告核准之「幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春美麗。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。本草綱目記載梅子氣味咁酸，可生津解渴（未涉及醫藥效能）」、「213體本對策」、「216可以天天帶給你好精神、好氣色」「217 您維持骨骼健康的好夥伴」等相同，無違法情事。
（三）系爭健康食品廣告非以負面狀況陳述可能發生的危機（生病、住院、坐輪椅、吃藥），再介紹產品特性：
1、系爭健康食品廣告未提及「生病」及「吃藥」。退步言，縱認該廣告提及「生病」、「吃藥」，依衛生福利部「健康食品之延緩衰老功能評估方法」，老化是生理衰退，包括純粹與年齡增長有關之功能衰退，及出現伴隨年齡增長之疾病；且兩種常常並存。換言之，老化本身會引起功能衰退及疾病，是客觀事實，不是危機，更非負面狀況，廣告內容描述客觀社會現況，應非違法。
2、我國近年國民平均壽命為79.12歲，男性為75.96歲，女性為82.47 歲，此有內政部新聞稿可參，可見臺灣為高齡社會。依國內各大醫院所設老年醫學相關門診內容可知，因老化而行動不便、坐輪椅、住院、生病、吃藥，都是社會常見現況，非危機，也非負面狀況。例如，台大醫院專設「老人醫學部」，依其網頁所列老人之「參考病症」：「老年常見症候群（包括跌倒、譫妄、失智、憂鬱、尿失禁、營養不良、活動力減退等）、同時有多種慢性疾病、多重用藥諮詢、周全性老年評估、老人健檢異常項目之複查」。榮總「高齡醫學中心」網頁所列「高齡醫學中心病患收治要件」：「具有複雜且多重的健康照護問題、合併多重疾病或合併心理或社會方面的問題者」、「輕度急性疾病合併老年病症候群（如譫妄、失智、憂鬱、失禁、跌倒、多重用藥等）」、「有機會藉由積極的老年醫學評估、處理、治療及復健而恢復其日常生活功能的老年病患」等。依此網頁內容可知，醫院針對老人提供的醫療服務，如「跌倒」、「尿失禁」、「失智」、「營養不良」、「不良於行」、「功能喪失」、「活動力減退」、「譫妄」等。這都是社會常見現象，也是「衰老」的症狀，被告認為屬負面陳述，顯與社會實情脫節。
3、被告官方網頁或相關新聞報導，均顯示老化本身會引起功能衰退及疾病，係社會常見現況，非危機，也非負面狀況。例如，被告官方網頁記載：「若年輕時未學習抗老化，或是瞭解老化的狀況，一旦上年紀突然出現行動、思考的障礙時，就會手足無措。學習抗老化必須從年輕開始，到老年才不會畏懼，畢竟我們需要的是健康的長壽，而非植物性的延長壽命」，可見「行動、思考的障礙」、「植物性的延長壽命」都是老化的一部分。再如，被告官方網頁「健康臺北季刊」記載：「人體血氧不足，會影響身體中樞神經，肝、腎等功能，產生心臟及腦血管疾病肺部疾病、癌症、高血壓、糖尿病及老化各種疾病。」依被告網頁所示，身體機能退化實為「老化」的一部分，被告網頁甚至將「老化」列為一種疾病。被告主辦講座之演講人張天鈞指出：「老化雖然是自然的過程，但卻不是個令人欣喜的狀態，身體各部位機能開始出現各式各樣的問題，而且從頭到腳，都難以避免，例如頭髮開始稀疏、變白、眼睛老化的問題也不少，水晶體變混濁，產生白內障問題；還有因眼睛睫狀肌失去彈性，難以調節焦距而有老花眼…老人常見的肺部疾患則有肺氣腫、慢性阻塞性肺炎等；至於胰臟，在人老時功能也會變差，可能罹患糖尿病。因此能夠聰明抗老，才能活得健康」等語。是「身體各部位機能開始出現各式各樣的問題」確是老化的一部分。電視上也常見類似廣告內容，例如，桂格天地合補葡萄糖胺飲、桂格養氣人蔘等。
4、老化本身會引起功能衰退及疾病。惟被告拒絕承認老化本身會引起功能衰退及疾病，堅持要將「老化本身會引起功能衰退及疾病」從「老化」中割除，似乎暗示，只要將「老化本身會引起功能衰退及疾病」隱藏不提，人類就不會有「因老化而發生功能衰退及疾病」的情事。否則，原處分何以不准系爭健康食品廣告描述老化本身會引起功能衰退及疾病此一客觀事實。可見原處分忽略現實，不符實際。
5、被告核准之用詞，如：「幫助牙齒骨骼正常發育。幫助消化。幫助維持消化道機能。改變細菌叢生態。使排便順暢。調整體質。調節生理機能。滋補強身。增強體力。精神旺盛。養顏美容。幫助入睡。營養補給。健康維持。青春美麗。產前產後或病後之補養。促進新陳代謝。清涼解渴。生津止渴。促進食慾。開胃。退火。降火氣。使口氣芬芳。促進唾液分泌。潤喉。本草綱目記載梅子氣味咁酸，可生津解渴（未涉及醫藥效能）」、「216 可以天天帶給你好精神、好氣色」、「217 您維持骨骼健康的好夥伴」等，均涉及負面狀況。例如「幫助牙齒骨骼正常發育」，影涉的就是牙齒骨骼「不正常」發育等，以此類推。甚且，被告亦核准「208 這時候您需要來一顆藍莓錠…長期操作電腦、超時看電視、長時看書、看公文、看得很吃力」、「209 標示虛弱體質、病中病後補身」等，均為負面陳述。何以被告認定系爭健康食品廣告是以負面狀況陳述可能發生的危機，再介紹產品特性，即構成違章。被告顯自相矛盾。
（四）行政程序法第5 條規定：「行政行為之內容應明確。」第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、事實、理由及其法令依據」。原處分認定系爭健康食品廣告違反規定之理由僅有：「…如事實欄所述廣告文詞，與衛生福利部核定『極品綠寶藻精王滋補飲』…保健功效：『延緩衰老功能。經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化。』等內容不符，涉有虛偽、誇張，其宣稱之保健效能超過許可範圍，違反健康食品管理法第14條第1 項之規定」，未具體說明廣告內容究竟如何該當於構成要件，顯理由不備，違反行政程序法第
5 條及第96條第1項第2款規定，應予撤銷。況「虛偽不實」、「誇張」、「宣稱之保健效果超過許可範圍」等要件，文字意義彼此不同，原處分未逐一認定並具體說明廣告內容究竟如何該當於「虛偽不實」、「誇張」、「宣稱之保健效果超過許可範圍」等要件，僅概括、籠統地表示廣告內容已該當處罰要件，顯理由不備。末原處分未說明其認定系爭健康食品廣告構成違章所依據之具體認定標準，導致原告受原處分處罰後，仍無從知悉認定標準為何，原告日後再就系爭健康食品製作相關廣告時，該如何遵循，可見原處分內容不明確。
（五）行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」第165 條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」第167條第1項規定：「行政機關對相對人為行政指導時，應明示行政指導之目的、內容、及負責指導者等事項。」又衛生福利部國民健康署98年 4月28日國健教字第0000000000號函：「為貫徹立法意旨，該場所之半戶外開放空間部分，若住於多數人出入必經之處所，宜先依行政指導之方式要求業者改善，以免對不吸菸者造成二手菸害。」是退步言，縱認系爭檢康食品廣告業已違章。然被告無具體認定標準可供參考，又未事先就相關規定之適用為行政指導，原告無知悉具體認定標準之可能，欠缺違法意識，不應受罰等語。並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）查原告於電視及報紙刊播系爭健康食品廣告之事實，有衛生福利部食品藥物管理署103年9月10日、10月20日FDA 企字第0000000000、0000000000號函檢附廣告監控表、違規廣告電視截圖及報紙等影本，及103年11月18日11 時訪談原告代理人陳偉銘之調查紀錄表、衛生利福部審核通過之健康食品一覽表影本附卷可稽，是其違規事證，足堪認定，原處分自屬有據。
（二）查違規健康食品廣告之認定，應視個案傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等作綜合研判，合先敘明。原告辯稱：系爭健康食品廣告無違反相關法令之動機、廣告內容無易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果、無不符系爭健康食品許可證核可之保健功效宣稱內容、無虛偽不實或誇張情事、亦非以負面狀況陳述可能發生的危機（生病、住院、坐輪椅、吃藥），再介紹產品特性云云。惟所謂廣告，於行為人主觀上有藉傳播媒體將商品或服務之宣傳內容散佈予不特定人知悉之意思，客觀上廣告者有將欲廣告之宣傳內容傳播於不特定多數人使其知悉之行為，即足當之。系爭健康食品廣告刊播如事實概要欄所述之詞句，且足使消費者獲知產品相關訊息，自應認係原告為達宣傳產品，招徠消費者購買為目的之廣告。次按，前行政院衛生署食品藥物管理局（現衛生福利部食品藥物管理署）95年11月28日衛署食字0000000000號函釋略以：「廣告係以負面狀況陳述可能發生的危機，再介紹產品特性，易使消費者誤解該產品具有相關預防或改善效果，廣告整體表現已超出保健功效許可範圍，違反健康食品管理法第14條之規定。」及100年2月10日FDA消字第0000000000 號函釋：「健康食品之保健功效評估報告所包含之實驗數據，若未能於廣告中完整呈現實驗架構及結果，不宜斷章取義做為廣告宣傳內容，以避免誤導消費者。」查系爭健康食品廣告內容宣稱：「想想你的未來，是身強體健，還是常跑醫院…一樣輪子，兩樣人生……（畫面切割成一個在騎腳踏車，一個被推輪椅），是享受人生，還是老弱纏身，你可以決定自己的未來，延緩衰老要趁藻，綠寶藻精王，數千億個綠藻細胞精華，天天更新，生理機能，國家認證，純天然PCGF延緩衰老，怕老喝藻精王」、「一樣輪子兩樣人生（畫面切割成一個在騎腳踏車，一個坐輪椅）…您是身強體健？還是常跑醫院？…更新生理機能…有助於危機變轉機…快速復元…」等詞句及實驗數據比較圖，廣告係以負面狀況陳述可能發生的危機（生病、吊點滴、使用氧氣鼻導管、住院、坐輪椅、吃藥），再介紹產品特性，易使消費者誤解該產品具有預防或改善疾病之效果，廣告整體表現已超出保健功效許可範圍，易使消費者誤解該產品具有廣告內容所宣稱之效果，與衛生福利部核定系爭健康食品之保健功效宣稱內容不符，已有虛偽、誇張，違反健康食品管理法第14條第 1項之規定。繼之，系爭健康食品經衛生福利部核定之保健功效宣稱為「經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化。」然系爭健康食品廣告並未完整刊播「經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」等詞句，亦有虛偽、誇張之情事。否則原告即應依規定至衛生福利部辦理健康食品許可證核准內容之變更，始符法制。且健康食品之保健功效評估報告所包含之實驗數據，未於廣告中完整呈現實驗架構及結果，即斷章取義做為廣告宣傳內容，對不特定之多數人散發，即有誤導消費者而有虛偽、誇張之情形，此即健康食品管理法第14條第1 項規定之立法意旨。復依衛生福利部函釋，違規健康食品廣告之認定，應視個案傳達消費者訊息之整體表現觀之，系爭健康食品廣告客觀上已暗示或影射醫療效能，違反健康食品管理法甚明。
（三）原告辯稱：依衛生福利部公告，老化是生理衰退，包括純粹與年齡增長有關之功能衰退及出現伴隨年齡增長之疾病，該兩種常常並存，老化本身會引起功能衰退及疾病，是社會常見現況，非危機，也非負面狀況云云。然依前行政院衛生署（現衛生福利部）95年1月2日衛署食字第0000000000號函釋：「業者如引述政府出版品、政府網站、典籍或研究報導之內容，並與特定產品作連結，其引述之內容仍屬對特定產品作廣告。」系爭健康食品廣告刊播如事實概要欄所述詞句，並與特定產品連結，足使消費者獲知系爭健康食品相關訊息，應認屬原告為達宣傳此特定產品，以招徠消費者購買為目的之廣告。原告訴稱：老化本身會引起功能衰退及疾病云云。然隨著年齡的增長，人類會逐漸老化，當老化引起功能衰退及疾病時，應尋求專業的醫療診治，而不是刊播系爭健康食品廣告誤導消費者食用即不會發生功能衰退及疾病。原告再稱：老化非危機云云。然系爭健康食品廣告內容卻宣稱：有助於危機變轉機等語。既然老化是人體自然的過程，並非危機，原告卻仍以「有助於危機（生病、吊點滴、使用氧氣鼻導管、住院、坐輪椅、吃藥）變轉機」等負面狀況誤導消費者系爭健康食品具預防或改善疾病之效果。事實上，透過適當的運動、均衡的飲食、保持良好的衛生習慣、學習情緒管理等方式，人們仍可「健康的老化」，不必然伴隨疾病。原告再主張：欠缺違法意識，不應受罰云云。然行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」前行政院衛生署（現衛生福利部）94年12月16日衛署食字第0000000000號函釋：「食品衛生管理法對於食品違規廣告之罰則，係以違規行為人為處分對象…亦無訂定限期改善後未改善再處分等規定…」健康食品管理法對於健康食品違規廣告之罰則亦無警告、糾正等相關規範，原告刊播系爭健康食品廣告行為之事實，尚難以欠缺違法意識作為免責事由。
（四）原告代理人陳偉銘於103年11月18 日在被告之調查紀錄中表示「…屬性為健康食品…廣告是由本公司所刊登…責任歸屬為本公司，本公司願負擔所有法律責任…本公司無意違規，實是因不清楚相關規定所致…已將相關廣告下架，不再宣播…」等語，業已陳明系爭健康食品廣告法律責任原告全權負責，是以系爭健康食品廣告自應認屬原告之違規行為，則被告以原告為受處分對象，並無違誤。系爭健康食品廣告內容刊有品名、廠商名稱、電話、產品效能、產品照片、衛署健食字第A00238號等，藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為，依前行政院衛生署（現衛生福利部）函釋，違規食品廣告之認定，應視個案傳達消費者訊息之整體表現觀之，系爭健康食品廣告明顯誤導消費者陷於錯誤聯想，違反健康食品管理法甚明，廣告刊登責任不因事後撤除而免責等語，資為抗辯。並答辯聲明：
1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）健康食品管理法第2條第1項規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。」第
2 項規定：「本法所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者。」第4 條規定：「健康食品之保健功效，應以下列方式之一表達︰一、如攝取某項健康食品後，可補充人體缺乏之營養素時，宣稱該食品具有預防或改善與該營養素相關疾病之功效。二、敘述攝取某種健康食品後，其中特定營養素、特定成分或該食品對人體生理結構或生理機能之影響。三、提出科學證據，以支持該健康食品維持或影響人體生理結構或生理機能之說法。四、敘述攝取某種健康食品後的一般性好處。」本條之立法理由為：「一、明定有關健康食品之保健功效，必須以一定方式表達。二、所謂保健功效，係指一般性預防或防止特定疾病之功效。故本法允許健康食品在不涉療效之前提下，進行一般性保健功效之標示。」第5 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條第1 項規定：「健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。」第2 項規定：「健康食品之標示或廣告，不得涉及醫療效能之內容。」第24條第1 項規定：「健康食品業者違反第14條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50 萬元以下罰鍰。二、違反第2項規定者，處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。三、前2 款之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重大者，並應廢止其健康食品之許可證。四、經依前3款規定處罰，於1年內再次違反者，並應廢止其營業或工廠登記證照。」又行政程序法第15條第1 項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2 項規定，以94年2月24日府衛企字第00000000000號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第0000000000 號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項……。」將食品衛生管理法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權。
（二）前開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，復有衛生福利部食品藥物管理署103年9月10日FDA企字第000000000
0 號函檢附之電視疑似違規廣告監控表、系爭健康食品之電視廣告光碟及光碟擷取畫面、衛生福利部食品藥物管理署103年10月20日FDA企字第0000000000號函檢附之平面媒體廣告監視紀錄表、系爭健康食品之報紙廣告、被告調查紀錄表、衛生福利部審核通過之健康食品資料查詢、健康食品查驗登記許可資料摘要、公司及分公司基本資料查詢、媒體作業承攬合約、原處分及臺北市政府104年3月16日府訴二字第00000000000 號訴願決定書等附卷可考，堪認屬實。本件爭點為：系爭健康食品（電視及報紙）廣告有無虛偽不實、誇張之內容？廣告宣稱之保健效能是否已超過許可範圍？
（三）查原告在電視台刊播之系爭健康食品廣告，先以左右對照方式依序出現5組畫面：第1組畫面左側為腳踏車車輪，右側為輪椅車輪，下方字幕「一樣輪子，兩樣人生」及「想想你的未來」。第2 組畫面左側為男性老人在戶外騎乘腳踏車，右側為男性老人在醫院走廊上乘坐輪椅，為人推行，下方字幕「一樣輪子，兩樣人生」及「是身強體健，還是常跑醫院」。第3 組畫面左側為男性老人參與生日慶生活動，右側為男性老人躺臥在病床上，下方字幕「是享受人生，還是老弱纏身」。第4 組畫面左側呈現男性老人微笑狀，右側則是鼻子配戴氧氣導管之男性老人，下方字幕「是享受人生，還是老弱纏身」。第5 組畫面左側為一女性手持系爭健康食品給男性老人服用，右側為一女性在病床旁餵食病床上之男性老人，下方字幕「你可以決定自己的未來」。後續出現之畫面則包括「延緩衰老要趁藻」、「數千億個綠藻細胞精華」、「天天更新生理機能」、「國家認證」、「純天然PCGF延緩衰老」、「怕老喝藻精王」等字幕及系爭健康食品之名稱（極品綠寶藻精王）、許可證標章、字號、聯絡電話等，有系爭健康食品之電視廣告光碟及光碟擷取畫面在卷可參。又原告在報紙上刊播之系爭健康食品廣告，除有系爭健康食品之名稱、許可證標章、字號、聯絡電話、網址及產品外觀外，廣告上方以對照方式呈現，左側為腳踏車車輪，右側為輪椅車輪，抬頭標題「一樣輪子，兩樣人生」。廣告下方左側使用「您是身強體健？還是常跑醫院？」、「綠寶藻精王含有數千億個綠藻細胞精華，能天天更新生理機能，1天1瓶，有助於危機變轉機」、「延緩衰老、快速復元、尊貴滋補」等詞句。廣告下方右側則有實驗數據比較圖及「第1 家延緩衰老功效藻類健康食品」、「本產品經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」等詞句，此有系爭健康食品之報紙廣告附卷可考。
（四）被告援引前行政院衛生署食品藥物管理局（現改制為衛生福利部食品藥物管理署）95年11月28日衛署食字0000000000號函釋「廣告係以負面狀況陳述可能發生的危機，再介紹產品特性，易使消費者誤解該產品具有相關預防或改善效果，廣告整體表現已超出保健功效許可範圍，違反健康食品管理法第14條之規定。」及100年2月10日FDA 消字第0000000000號函釋「健康食品之保健功效評估報告所包含之實驗數據，若未能於廣告中完整呈現實驗架構及結果，不宜斷章取義做為廣告宣傳內容，以避免誤導消費者。」主張：系爭健康食品上開廣告內容，係以負面狀況陳述可能發生的危機，如使用氧氣鼻導管、住院、坐輪椅等，再介紹產品特性，易使消費者誤解該產品具有相關預防或改善效果，有虛偽、誇張之情，且廣告整體表現已超出保健功效許可範圍，另廣告中未完整呈現實驗架構及結果，斷章取義將誤導消費者，整體觀之，系爭健康食品廣告已暗示、影射具醫療效能云云。惟按，依健康食品管理法第 2條第2項及第4條規定與立法理由，查驗登記合格之健康食品本得在許可登記範圍內標示或廣告其具有之保健功效，包括增進健康、減少疾病危害風險、一般性預防及防止特定疾病等效能。是以，前行政院衛生署食品藥物管理局95年11月28日衛署食字0000000000號函所稱「易使消費者誤解該產品具有相關預防或改善效果，廣告整體表現已超出保健功效許可範圍」，仍應依具體個案之廣告整體呈現，以為判斷，尚非任何涉及疾病症狀、生理機能喪失、功能衰退等畫面或詞句之呈現，或強調產品預防、防止、避免疾病危害風險，即當然認為有虛偽、誇張之情，或有宣傳醫療功效之意，或已超出保健功效許可範圍。否則健康食品即與一般食品（食品衛生管理法）無從區別。又衛生福利部依健康食品管理法第3條第2項授權訂定之「健康食品之延緩衰老保健功效評估方法」（104年7月9 日部授食字第0000000000號公告修正）規定：「…老化現象是一種普遍性…進行性…累積性…及傷害性…之內外因素所引發之生理衰退。…隨著年齡造成的生理功能衰退，有兩種情形，一為純粹與年齡增長有關之功能衰退…另一為出現伴隨年齡增長之疾病…但兩者往往共同存在。」因此，老化通常伴隨疾病及生理功能衰退，除有學理上之依據外，亦符合一般民眾之認知。系爭健康食品（電視及報紙）廣告以對照方式呈現健康老人與不健康老人可能之生活形態，並無強調疾病之意，亦未提及任何疾病名稱（如糖尿病、高血壓等）。老化所生單純的生理功能衰退、退化仍有可能使老人躺臥在床、乘坐輪椅或無力自理。且就一般民眾之認知而言，老化確有極高的可能性產生系爭健康食品廣告所呈現的躺臥在床、乘坐輪椅及無力自理之情形，尚不至因該等畫面之呈現即認為系爭健康食品具有治療疾病之功效。再者，系爭健康食品廣告使用「想想你的未來」、「延緩衰老要趁藻」、「純天然PCGF延緩衰老」、「怕老喝藻精王」等詞句，強調系爭健康食品具延緩老化之保健功效，係以預防、延緩「未來」將臨或加劇之老化現象為訴求，符合健康食品管理法第2條第2項減少、預防因老化伴隨疾病、生理功能減損之危害風險及第4 條立法理由所述一般性預防之旨，尚無強調治療「現罹」疾病之意思，亦與系爭健康食品許可證許可之保健功效宣稱「經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」之旨相當，應無廣告宣稱之保健效能超過許可範圍之情。至前行政院衛生署食品藥物管理局（現改制為衛生福利部食品藥物管理署）100年2月10日FDA消字第0000000000 號函所稱「健康食品之保健功效評估報告所包含之實驗數據，若未能於廣告中完整呈現實驗架構及結果，不宜斷章取義做為廣告宣傳內容，以避免誤導消費者。」係強調避免斷章取義，致生誤導消費者之情，尚非任何實驗數據之引用均可當然地認為有虛偽不實或誇大之情。系爭健康食品之報紙廣告下方左側雖有一實驗數據圖，比較攝取系爭健康食品之SAMP8 小鼠（實驗組）與未攝取系爭健康食品之SAMP8 小鼠（控制組）的老化指數，並呈現實驗組小鼠的老化指數較低，而控制組小鼠的老化指數較高，即老化程度較嚴重，進而表示「結果顯示飲用本產品可以延緩老化」等語。此等內容，就「結果顯示飲用本產品可以延緩老化」之文字部分，與系爭健康食品許可證許可之保健功效宣稱「經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」之旨相當，應無廣告宣稱之保健效能超過許可範圍之情。就實驗數據圖及小鼠老化指數部分，亦與系爭健康食品「健康食品查驗登記許可資料摘要」第9 頁「保健功效評估報告摘要」之實驗結果相當，有該健康食品查驗登記許可資料摘要附卷可稽。是以，原告囿於廣告篇幅，事實上不可能將所有送檢審查之實驗數據逐一刊登敘明，僅以簡易之數據圖呈現與系爭健康食品許可證許可保健功效宣稱相符之實驗結果，難認有誤導或使消費者混淆誤認之情。此外，被告即未具體指陳系爭健康食品廣告何部分詞句或畫面有虛偽不實之情。
（五）被告雖再主張：老化引起功能衰退及疾病時，應尋求醫療診治，系爭健康食品廣告誤導消費者食用即不會發生功能衰退及疾病，事實上，透過適當的運動、均衡的飲食、保持良好的衛生習慣、學習情緒管理等，人們仍可健康的老化，不必然伴隨疾病云云。固非無據。惟如上所述，系爭健康食品（電視及報紙）廣告並無強調治療或改善疾病之詞句。健康老人與不健康老人之生活對照亦僅是呈現老化所生單純生理功能衰退後可能之情形與差異，並無專指疾病而言。被告此部分主張係過度狹隘地解釋畫面所呈現之可能意義。事實上，佐以「延緩衰老」、「第1 家延緩衰老功效藻類健康食品」、「本產品經易老化動物實驗結果顯示，有助於延緩老化」、「延緩衰老要趁藻」、「純天然PCGF延緩衰老」、「怕老喝藻精王」等詞句，消費者應可知悉系爭檢康食品係以預防、延緩「未來」將臨或加劇之老化現象為訴求，並無治療疾病或相當於藥品之功效。是被告主張，尚不足為不利於原告之認定。另系爭健康食品報紙廣告中雖有「有助於危機變轉機」乙詞，惟此處所稱之「危機」與「疾病」有別，在廣告整體脈絡下，應理解為老化所生生理功能衰退所生生活上不便利之風險，尚難曲義解讀，對原告為不利之解釋。
六、綜上，系爭健康食品（電視及報紙）廣告應無健康食品管理法第14條第1 項所定有虛偽不實、誇張之內容或宣稱之保健效能超過許可範圍等情，原處分以原告違反健康食品管理法第14條第1項規定，依同法第24條第1項第1款裁處罰鍰13 萬元，容有違誤，訴願決定未即糾正，亦有違失，均應予以撤銷。原告之訴為有理由，爰判決如主文所示。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 8 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 8 月 21 日
書記官 楊勝欽