臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第12號
105年3月3日辯論終結原 告 中華紙漿股份有限公司代 表 人 黃鯤雄訴訟代理人 蕭壬宏律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 許正次律師
蔡文明上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國103年11月13日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所轄林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）於民國102年10月31日17時16分，在管轄編號2619號、地號花蓮縣○○鄉○○段○○○○○號防風保安林內（下稱系爭森林區域）原告前所申請許可排放之廢污水排水道（下稱系爭排水道）採樣排水後，送請亞太環境科技股份有限公司（下稱亞太公司）檢驗，其水質的氫離子濃度指數為9.7、懸浮固體為112 mg/L、化學需氧量為113 mg/L，超過行政院環境保護署所制定之放流水標準（氫離子濃度指數6.0－9.0、懸浮固體50 mg/L、化學需氧量100 mg/L），被告遂以103年4月25日農授林務字第0000000000號裁處書認原告違反森林法第43條規定，依同法第56條之1規定處罰鍰新台幣（下同）12萬元整。原告不服提起訴願，經行政院以103年11月13日院臺訴字第0000000000號決定駁回，原告提起本案訴訟。
二、本件原告主張：
(一)被告委託亞太環境科技股份有限公司行使公權力違反行政程序法第16條之規定：
1.按行政程序法第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」足見行政機關必須將其委託之事項及法規之依據辦理公告，並刊登政府公報或新聞紙後，始得將部份公權力移轉委託專責機構辦理。本件被告行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處委託亞太公司採樣並作成水質檢驗報告，其係被告委託亞太公司行使公權力，且觀之亞太公司水質檢驗報告所載：「吾人瞭解如自身受政府機關委任從事公務，亦屬刑法上之公務員，並瞭解刑法上圖利罪，公務員登載不實偽造公文書及貪污治罪條例之相關規定…」足證本件亞太公司之取樣檢測行為為委託行使公權力之態樣。惟被告農委會並未依據前揭行政程序法第16條之規定辦理公告，顯然違反行政程序法第16條之規定。惟原決定書不察，竟認「尚與行政程序法第16條關於行政機關將部分權限委託委託民間辦理之規定無涉。」合先敘明。
2.按行政程序法第2條第1項規定：「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」第16條第1項、第2項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」故行政程序法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。而受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關；上開將公權力授與民間團體行使之方式有直接由法律授與者，亦有由行政機關以行政處分或行政契約方式授與者，該受託行使公權力之個人或團體於受託行使公權力之範圍內，具有與行政機關相當之地位，就該公法上特定事項所作成而對外直接發生法律效果之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分，受處分之相對人認為該行政處分違法或不當，自得對之提起行政爭訟。至若民間團體或個人，在行政機關執行特定行政事務時，受行政機關之委託予以協助，並按其指示處理（完成）該事務，則屬行政助手（或行政輔助人）；行政助手之行為，雖歸屬該委託的行政機關，惟並無公權力，非獨立之行政機關，亦不直接與第三人發生法律關係，故與公權力受託人尚屬有別。
3.最高行政法院102年度判字第616號判決略以：「被上訴人於100年6月21日11時41分許會同上訴人所屬人員前往系爭場址實施稽查，在系爭場址周界外下風處之採樣點進行異味污染物採樣，並將樣品送經環保署認證合格之檢測機構台宇公司，依嗅袋法進行分析檢測，該異味污染物檢測值為40，而實施稽查時，上訴人所屬人員對於採樣點之設置並無異議而於現場採樣紀錄表簽名，上訴人亦未依污染物排放標準第5條後段規定，於第1次被告發日100年7月29日（舉發單收受日）之次日起30日內檢具書面資料，申請周界之再認定等情，乃原判決經言詞辯論後所認定之事實。又被上訴人係執行空污法之地方主管機關，其所屬稽核人員自有權依法執行法令所賦予之職權，至實施稽查之態樣與方法係親自執行或依法委託其他機關代為行使，均為法之所許。本件之稽查採樣係由被上訴人所屬稽查人員全程指揮、監控祥威公司之人員協助進行，並非由祥威公司人員單獨執行採樣及確認採樣點，該公司無獨立之權限與地位，不直接與第三人發生法律關係，亦為原判決所是認，且為兩造所不爭，則原判決據以認定祥威公司人員所為僅為協助行為，性質上應為被上訴人之輔助人力，屬被上訴人手足延伸之行政助手，核屬有據。縱使送請台宇公司檢測之書面資料記載採樣機關為祥威公司，亦無礙祥威公司之人員屬被上訴人之行政助手，本件採樣仍應認係由被上訴人之稽查人員所為之本質，上訴人純以送請台宇公司檢測之採樣機關載為祥威公司，即爭議採樣程序不合法，委無足採。」
4.是本件首應審究者為亞太公司之行為究屬行政助手（行政輔助人）或被告機關委託行使公權力之行為。依原證3之亞太公司水質檢驗報告所示，本件檢驗係由亞太公司採樣進行，並非由被告機關進行，亞太公司亦非於被告機關之監督、協助下進行採樣，亞太公司顯非被告機關之行政助手（行政輔助人）。是依前揭最高行政法院例示，本件亞太公司之取樣檢測行為為委託行使公權力之態樣，而被告機關並未依據前揭行政程序法第16條之規定辦理公告，顯然違反行政程序法第16條之規定。
5.被告機關又以：「被告僅係參酌亞太公司之檢測報告，作為污染物之認定參考依據」等語。似以亞太公司為被告機關之行政助手（行政輔助人），惟如前所述，在行政機關執行特定行政事務時，受行政機關之委託予以協助，並按其指示處理（完成）該事務，則屬行政助手（或行政輔助人），而亞太公司於採樣時，並未於被告機關之監督下，而係獨力完成採樣行為，被告機關抗辯，顯不足為採。
6.依行政院環境保護署102年5月6日環署水字第0000000000號函釋明：「主旨：主管機關公告委託專責機構代為執行水污染防治法具裁處效力之採樣，應符合之程序及規定。說明一、旨揭公權力之委託，應依行政程序法第16條、水污染防治法第4條及水污染防治法施行細則第9條之1規定，辦理公告事宜，始得將部份公權力移轉委託專責機構辦理。…」被告主張亞太公司為環保署依法公告之檢測單位，故其得委託其檢測等云云。經查，亞太公司係環保署公告得委託行使公權力之機構，其自得進行水質檢測等經環保署委託行使公權力之事務。然亞太公司顯非被告機關所委託行使公權力之機構，自不得辦理系爭事務。
(二)亞太公司取樣之水質檢測，並非原告公司所排放污水：亞太公司採樣地點○○○鄉○○段○○○○○○號(TWD97座標31061 4，0000000)，經搜尋該座標係位於保安防風林內，然查該地點並非原告公司依水污染防治法規定並經環保主管機關核定之法定放流口，因此被告機關採樣地點已經偏離原告公司法定放流口甚遠，所採水樣已摻雜來源不明其它單位之排水，而觀之前開地點，其流經道路、採樣上方有一廢棄之垃圾場，姑不論取樣是否合於行政程序，然該處取樣之水質是否為原告公司所排放，即有疑義。
(三)採樣地點與原告公司法定放流口距離約1公里，而依水質檢驗報告所示，與原告公司之監測報告，相距甚遠，爰就亞太公司之採樣地點與原告公司之放流口之水質差異，說明如次：
1.PH值（氫離子濃度指數）之說明：
(1)採樣地區，位於花蓮溪出海口附近，近海地區，土壤可能有鹽化（即呈現鹼性之情形），故而該排水道之水質可能因土壤鹽化等因素致使排水道之水質之PH值較高之情形。
(2)系爭排水道鄰近花蓮溪，而排入花蓮溪出海口附近。花蓮溪水質呈現弱鹼性之特性，為台灣地區PH值最高之溪流，102年至103年之水質PH值介於7.8至8.7。鄰近採樣地點之花蓮大橋，花蓮溪之水質PH值長期均為8.0左右，推測可能是花蓮地區地質（部分石灰岩地形）大理石工廠（洗大理石）等因素。
(3)檢視原告公司之監測資料及花蓮縣環保局、花蓮地檢署之檢驗資料，原告公司取水口之採樣PH值均介於6.98至8.13之間，而被告公司之取水口，PH值並未發現高達9以上之情形。
可見系爭採樣水質受到當地環境影響因素所及，致使PH值呈現較高之情形。
2.懸浮固體值之說明：
(1)排水道鄰近道路、且保安林土壤可能流失，颱風等因素均可能造成懸浮固體質增加。
(2)檢視原告公司之監測資料及花蓮縣環保局、花蓮地檢署之檢驗資料，原告公司取水口之水質採樣懸浮固體值介於2至19之間，該檢驗樣本與原告公司之監測資料及花蓮縣環保局、花蓮地檢署之檢驗資料差異甚大，顯係採樣地區之自然條件不同所致。而觀之行政院環保署花蓮溪水質監測資料可知，102年10月1日於支亞干橋採樣之懸浮固體值為953 mg/L，下游之懸浮固體值為334 mg/L，可知，越往下游，懸浮固體值越少。但本件取樣之地區，懸浮固體值卻較原告公司取水口高，顯見造成懸浮固體值增加之原因係取樣附近之周遭環境影響所致。而取樣地區距離海邊不遠，風沙、土壤流失等條件都可能影響懸浮固體值。
3.化學需氧量之說明：
(1)化學需氧量是以化學方法測量水樣中有機物被強氧化劑氧化時所消耗之氧的相當量，用以表示水中有機物量的多寡。水樣在一定條件下，以氧化1升水樣中還原性物質所消耗的氧化劑的量為指標，折算成每升水樣全部被氧化後，需要的氧的毫克數，以mg/L表示。
(2)檢視原告公司之監測資料，自102.10.1至102.10.31化學需氧量介於53 mg/L（10/2 15:00）至130 mg/L（10/9 7:00），花蓮縣環保局、花蓮地檢署之檢驗資料則介於48 mg/L（8/28）至127 mg/L（10/9），亞太公司之檢驗與上述差異性不大。惟環保局認定廢水採樣合格，但被告機關卻認定違反如被證2放流水標準。
(3)第查，如被證2所示之放流水標準是環保主管機關權衡經濟發展及環境保護所制訂之放流水排放制度，而原告公司為依水污染防治法規定，經花蓮縣政府核發紙漿製造業水污染防治許可證，應適用放流水標準之紙漿製造業。惟被告機關卻逕自認定原告公司為造紙業，無視水污染防治法第14條之規定及花蓮縣政府核發之水污染防治許可證，委無可採。是依花蓮縣政府核發之紙漿製造業水污染防治許可證足資證明原告公司應適用紙漿製造業放流水標準。
5.再者，台11線旁設有無蓋之排水溝，台11線與系爭排水溝，台11線之排水溝水流會流經系爭排水溝，亦有部分水流直接經台11線排水溝，直接排入花蓮溪。而沿台11線上設有萬賀大理石工廠，其排放水流經台11線之排水溝，並流經系爭採樣地點附近，而系爭排水道與台11線之排水溝匯流之附近，（即採樣地點附近）仍可看到白色之白堊痕跡。而大理岩石是石灰岩或白雲岩等受接觸、區域變質作用重結晶形成，主要成分為碳酸鈣，為鹼性性質。另系爭排水溝為無蓋之排水溝，而沿路之灰塵、土石等均可能影響排水溝內之水質，併予敘明。
(四)再者，系爭排水道至少已存在數十年，而被告機關亦知悉系爭排水道之用途，系爭排水道之污水係排放原告公司經處理過之廢水，與森林法所稱之「污染」尚屬有別。
(五)復按水污染防治法18條之1、46條之1分別規定：「按事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。前項廢（污）水須經處理始能符合本法所定管制標準者，不得於排放（入）前，與無需處理即能符合標準之水混合稀釋。前二項繞流排放、稀釋行為，因情況急迫，為搶救人員或經主管機關認定之重大處理設施，並於三小時內通知直轄市、縣（市）主管機關者，不在此限。」、「事業或污水下水道系統設置之廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能與設備，並維持正常操作。排放廢（污）水違反第十八條之一第一項、第二項或第四項規定者，處新臺幣六萬元以上二千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」。森林法56條之1第1項、第43條分別規定：「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰︰一、違反第六條第二項、第十八條、第三十條第一項、第四十條及第四十三條之規定者。」、「森林區域內，不得擅自堆積廢棄物或排放污染物。」行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」是本件若有被告機關主張之行為，則原告公司同時違反水污染防治法及森林法之規定，依行政罰法第24條第1項之規定，被告機關應移送水污染防治主管機關依水污染防治法處罰，始為正辦。
(六)末按，原告公司為有效控管水質符合放流水標準，不僅具備功能足夠之廢水處理系統，且建置自主管理檢測，以亞太公司採樣日102年10月31日17時16分，原告公司每日三次自主管理測定水質資料，可見在採樣時段氫離子濃度指數7.81~7.75、懸浮固體物2~6mg/l、化學需氧量78mg/l、真色色度198~251，此自主管理監測之水質與亞太公司採樣當日所示之水質相去甚遠，顯見亞太公司採樣之水，可能遭其他不明排水之污染，以致於超過放流水標準。且觀之環保單位稽查記錄所示，益發證實原告公司並未排放汙水至森林地內等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)亞太環境科技股份有限公司之檢測僅為進行採樣及檢驗分析等工作，性質乃屬行政助手或行政輔助人，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理：
1.按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條之規定為公告委託（高雄高等行政法院102年度訴更一字第1號判決參照）。
2.本件被告委託亞太公司辦理原告放流之事業廢水檢測所進行之採樣、檢驗分析工作，係為確認原告所排放之事業廢水是否已達土壤、地下水污染管制標準，並作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，屬主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作，受託之亞太公司僅在被告之指揮監督下進行採樣及檢驗分析等工作，性質乃屬行政助手或行政輔助人，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張亞太公司自陳「受政府機關委任從事公務」，然受託行使「公權力」與從事「公務」並非相同概念，不容原告蓄意混淆，是以原告主張被告未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，亞太公司之檢測報告應不予適用云云，於法無據，尚不足取。
3.基上，亞太公司之檢測僅為進行採樣及檢驗分析等工作，性質乃屬行政助手或行政輔助人，非屬行使公權力，無須依行政程序法第16條之規定辦理。又亞太公司係經環境保護署認證之公正檢測機構，其檢驗結果自較原告內部資料較具可信度，是以訴願決定及原處分均屬適法，而原告上開主張均難憑採。
(二)亞太公司採樣之廢水，係原告排放之事業廢水：
1.查本件放流水採樣地點為原告使用之保安林地內之排水道，延該水道上溯即為原告之放流口，之中並無其他水體匯入，所採水樣足以代表原告放流水之品質。又亞太公司為有環境保護署核發許可證之檢驗測定機構，檢驗之結果自有其可信度，至原告主張其自行檢測之結果並無超標，然原告究係利用何項檢測工具檢測？檢測是否唯有公信力之方法，均有賴原告詳加舉證，以實其說，尚不能以原告內部資料，驟為有利於原告之認定。
2.又查亞太公司採樣之地點係坐○○○鄉○○段○○○○○○號，座標為TWD97座標310614,0000000，屬被告機關管理之保安林地範圍。而被告機關委託亞太公司採樣之地點緊鄰原告所有之廠區土地○○○鄉○○段○○○○○○號土地)，中間僅以11號省道相隔，所採樣本均屬原告所排放之廢汙水。
(三)又按「森林區域內，不得擅自堆積廢棄物或排放污染物。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰︰一、違反第六條第二項、第十八條、第三十條第一項、第四十條及第四十三條之規定者。」森林法第43條、第56條之1定有明文。徵諸立法意旨，乃基於污染物對於森林有危害之危險，基於一般預防之考量，禁絕污染物進入森林區域，不以實際發生損害為必要。蓋森林法所保護者，在於「森林」，而非「土地」(最高法院71年台上字第5663號、第4219號、72年台上字第596號判決參照)，若行為人之行為對於森林有危害之危險，主管機關即應預先防免，以免森林遭受損害。且森林法第43條之排放汙染物規定，係依照放流水標準裁罰尚符合目的性限縮原則。復依水污染防治法第4款污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。﹔第5款水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境；第8款廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。；第18款放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。復依同法第7條：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」是以，森林法固並無定義污染物，然就排放至森林之水體而言，行政機關尚不能主觀認定違背森林法第43條之規定，然事業排放廢汙水時，應可信賴於各事業放流水標準內，即無受水污染防治法裁罰之餘地，若森林法第43條就「污染物」有相悖之標準，將使人民無所適從，而可能造成符合放流水標準卻遭森林法認定為污染物之情形。故而，森林法縱規定於森林區域內不得排放汙染物，惟處罰之標準仍須依符合水污染防治法之放流水標準，即依行業別有不同之標準，而非一概以最嚴格之「污染物」標準認定之，此乃法律適用上之目的性限縮，以符合行政程序法第8條保護人民正當合理信賴之本旨，應屬適法。
(四)原告排放之廢汙水超過造紙業之放流水標準，違反森林法第43條、56條之1規定：
1.原告主張PH值係因鄰近花蓮溪及出海口云云，惟所謂土壤鹽化係發生於沿海少雨之農田，原告主觀臆測係因大理石工廠所致，確應舉證相關學術研究，以實其說。又本件採樣點雖與花蓮溪相近，然究非花蓮溪主要河道，係爭水道與花蓮溪又有如何關係，亦應敘明。又依放流水標準中「事業、汙水地下水道系統及建築物汙水處理設施之廢汙水共同適用」中，氫離子濃度指數於「6.0~9.0」均屬限值範圍，已考量各地水域自然環境導致之酸鹼值差異，而原告排放之廢汙水既已達9.7而接近10.0之強鹼範圍，自難抗辯係因周遭自然環境所致。
2.被告抗辯懸浮固體值超過標準係因自然條件不同所致。且越往下游懸浮固體值之變化並非絕對往上或往下，就原告比較「支亞干橋」與「花蓮大橋」為例，於2013年5月15日、8月5日、11月6日、12月2日、2014年1月8日、2月6日均為下游花蓮大橋之固體懸浮值大於上游支亞干橋情形，然原告卻僅擷取2013年10月1日之數據，驟認上游懸浮固體數值必然高於下游之結論，再推論自己所做之檢驗數據低於採樣地點，採樣地點必然遭受其他環境影響，是以基於「上游固體懸浮數值不一定高於下游」、「原告自己所做之檢測並無公信力」、「採樣地點距原告放流口僅有390公尺且並無其他工廠及影響因子」等理由，原告推論有其他因素導致超標，委難憑採。
3.依水汙染防治法第14條第1項、第45條第2項:「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」、「違反第十四條第一項未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作者，處新臺幣六萬元以上六百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」依上開法規可知，事業本應依據水汙染防治證之登記事項運作，審查核准後始得變更，若違反則可廢止許可證。即事業若未依照登記事項運作已經違法而可廢止排放許可，因此原告主張應以許可證之登記項目作為檢驗標準，不得以實際生產項目為標準，實無理由。又原告自承同時生產紙漿及紙張，造紙業之排放標準較紙漿製造業嚴格，若仍於檢測時係適用排放量標準較寬鬆之紙漿製造業標準，豈非鼓勵業者於申請水污染防治許可證時隱藏有較嚴格標準之生產紙張項目，於實際從事生產紙張時若檢測超過造紙業之標準，再抗辯其僅須符合較寬鬆之紙漿製造業標準即可，事業實際生產紙張，又不須受造紙業排放之規範，此恐非行政機關核發水污染防治許可證之本旨，一併敘明。
(五)本件亞太公司係屬環保署核發許可證之檢驗測定機構，於102年10月31日進行抽樣及水質檢驗，檢測結果懸浮固體為112mg/L、氫離子濃度9.7、化學需氧量113mg/L。又亞太公司於上開日期進行檢驗時，有被告技士邱煌升與亞太公司併同前往，並以原告公務用GPS定位儀器，定位檢測位置，是以檢測時確實有被告人員全程指揮監督，被告所指本件亞太公司受委託行使公權力云云，並非事實亦不足採。綜上，原告主張俱無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)前揭事實概要欄所載，有亞太公司水質檢驗報告、水污染防治許可證、水污染防治措施資料/排放地面水體放流口資料表、原處分及訴願決定書可稽(見答辯卷第7-17頁、訴願卷前第7-8頁、本院卷第11-16頁)。且原告於98年間申請被告所屬花蓮林管處同意使用所轄之花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○○號土地內面積509平方公尺既有排水溝及箱涵之設施用地(即系爭排水道)，經該處以98年8月10日花政字第0000000000號函同意原告利用系爭排水道設施排放水流，嗣該處於102年5月1日以花政字第0000000000號函撤銷，並定3個月為該處分失效日期，要求原告於3個月內完成排放設施物遷移，原告不服提起異議，請求確認該處分無效，為該處以102年6月17日花政字第0000000000號函覆為有效，原告繼提起行政訴訟，經臺北高等行政法院103年度訴更一字第123號判決「訴願決定及原處分關於命原告於3個月之期限內完成排放設施物遷移部分，均撤銷。原告其餘之訴駁回。」，有原告98年2月12日申請書、前開函文、訴願決定書及判決書可資(見訴願卷後第7-102頁、本院卷第146-154頁)，均堪認定。然原告主張如上，為被告所否認，茲將本院認定理由分敘如下：
(二)按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條之規定為公告委託。查本件被告委託亞太公司辦理原告放流之事業廢水檢測所進行之採樣、檢驗分析工作，係為確認原告所排放之廢水是否已達水污染管制標準，並作為主管機關後續處理之參考，屬主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作，且受託之亞太公司係在被告之指揮監督下進行採樣及檢驗分析等工作，經被告所屬林務局林政課人員邱煌升於本院審理中證稱：「(問：本件採樣是否你至現場處理?提示本院卷第16頁檢驗報告)是我至現場處理的。」、「(問：為何去採樣?流程為何?亞太公司人員做何事?)原告公司於98年間被發現排放廢水，因為吉安鄉公所沒有作腳踏車自行道，後來吉安鄉公所做了自行車道，有花蓮民眾經過跟我們檢舉有廢水排放的問題，我們在102年間安排過去檢測，102年有檢測過幾次，一直到102年10月的檢測我們發現有超標的現象。檢測的公司在臺北，花蓮沒有辦法承作我們的業務，我們找臺北環保署認證的單位來花蓮做檢測，會安排他們到花蓮的時間，再與我們的人會合之後到檢驗的現場，102年10月的檢測是由我跟檢驗單位一起到現場採樣，當天是兩人檢測公司的人與我一起到現場去。檢測公司的人會拿長柄杓子一公升將水從涵管裡面取出來，用那邊的水去清洗採樣桶，以避免採樣誤差，接下來會把採樣桶的水採樣取滿，分裝在每個檢驗項目的瓶子裡面，再由他們的人員將樣品送回臺北檢測，因為48小時內要檢測生物需氧量，所以檢驗人員就立即送回臺北檢驗。亞太公司的人在現場只負責採樣，分析的人應該有其他人，因為檢驗都是簽署檢驗的人員。」、「(問：亞太公司的人在現場要做什麼事是聽你的，還是他們自己決定？)聽我的，因為我們之間有簽署委託亞太公司協助我們採樣的契約，包括所有檢驗的項目，採樣地點也是我們決定的，採樣的時間也是我們告訴他們，他們就會派人來。」「(問：提示本院卷174、175頁，是否為當天採樣所拍?)是，採樣的人為亞太公司的人員。」等語，並有現場照片2張附卷可參(見本院卷第208-209、174-175頁)，是核其性質乃屬行政助手或行政輔助人，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張亞太公司為受託行使公權力，被告未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，亞太公司之檢測報告應不予適用云云，於法無據，尚不足取，合先敘明。
(三)次按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。」、「森林區域內，不得擅自堆積廢棄物或排放污染物。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰︰一、違反...第43條之規定者。」森林法第1條、43條、56條之1定有明文，立法意旨乃在禁止污染森林區域之行為，在森林區域擅自堆積廢棄物或排放污染物，足以危害林木生長及污染水源，特增訂禁止其行為之明文(參照立法院公報第73卷第71期委員會紀錄)，故於森林區域內有擅自排放污染物之行為，即應予處罰，不以實際發生損害為必要。另所謂污染物，森林法並未予定義，然污染物包括水、空氣、土壤等污染物，就排放至森林之水體污染物標準及認定，依水污染防治法第2條規定：「(第4款)污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。(第5款)水污染：指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境。(第8款)廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。(第13款)放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。(第14款)放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。
(第18款)放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。」及第7條規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」觀之，事業排放廢水時，應可信賴於各事業放流水標準內，無受水污染防治法處罰之餘地，故森林法第43條就水污染物之標準，應依水污染防治法之放流水標準按行業別而有不同之標準認定之。
(四)次查原告自承其於所屬花蓮廠同時生產製造紙漿、紙張等情(見本院卷第144頁背面)，且經被告人員於前揭時地在系爭森林區域內原告申請排放使用之系爭排水道採樣後，發現原告雖領有紙漿製造業廢（污）水排放許可證(見訴願卷前第7頁)，然其排放水經檢驗結果其的氫離子濃度指數為9.7、懸浮固體為112 mg/L、化學需氧量為113mg/L，超過行為時行政院環境保護署所制定之放流水標準：共同適用之氫離子濃度指數最大限值6.0- 9.0、紙漿製造業之懸浮固體最大限值
50 mg/L、造紙業之化學需氧量最大限值100 mg/L，有亞太公司水質檢驗報告附卷可考(見答辯卷第7-17頁)。是原告對其所排放之廢水，本即負有符合放流水標準之義務，然竟排放未符合前揭放流水標準之廢水，即屬擅自排放污染物，被告認原告違反森林法第43條依同法第56條之1規定，並無不合。原告雖以被告無視水污染防治法第14條及所取得者為紙漿製造業水污染防治許可證，以原告違反造紙業之化學需氧量最大限值，並無理由云云。然依前揭放流水標準，縱認原告之化學需氧量符合規定，惟其氫離子濃度指數及懸浮固體已逾放流水標準所定限值，被告自得依法裁罰。況觀諸原告公司基本資料(見訴願卷後第19-21頁)，其有從事造紙，依水污染防治法第14條第1項、第45條第2項規定：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。」、「違反第14條第1項未依排放許可證或簡易排放許可文件之登記事項運作者，處新臺幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」可知，事業本應依據水污染防治許可證之登記事項運作，若違反則有上開裁罰及不利處分，如原告未經申請取得造紙業廢水排放許可即將造紙之廢水排放至地面承受水體，係屬事業未依照登記事項運作另有無違反水污染防治法第14條第1項、第45條第2項之問題
，尚非原告可據以主張不得以實際生產項目為標準應以許可證之登記項目作為檢驗標準之理由，否則豈非以違法事由作為認定合法之依據，此亦非行政機關核發水污染防治許可證之本旨。
(五)另原告主張被告採樣地點並非法定放流口，台11線旁設有無蓋水溝會流經系爭排水道，台11線上並設有大理石工廠，採樣附近亦有一廢棄垃圾場，是採樣已摻雜來源不明之其它物質，且檢驗結果與原告放流口水質監測報告相距甚遠，PH值(氫離子濃度指數)係受到當地地質影響所致，原告監測報告、花蓮地檢署及環保局之採樣並未發現氫離子濃度指數高達9以上、縣浮固體值也僅未超過19情形云云。然原告卻又於本院審理中自承廢棄垃圾場對於當地的自然環境影響不大，花蓮地區的土壤影響比較大等情(見本院卷第145頁)，是其主張，前後顯不一致，尚無從為其有利之認定。復經證人邱煌升於本院審理中證稱：「從96年迄今，整個花蓮地區的保安林都是我負責的，我是中興大學森林系，研究所是台大森林系，專長是製漿、造紙、精油製作分析。」、「(問：採樣地點是否如被證7所標示（提示被證7）?為何選該處?離中華紙漿距離?)採樣地點不是被證7的地點，我另用藍色筆以畫圈方式標示，被證7上的其它標示，包括水道的走向，垃圾場與保安林的相關位置等都沒有錯。我只知道原來標示的採樣地點位置離我真正採樣的位置大概相距90幾公尺。」、「(問：系爭水道流經情形是否如被證7所示，採樣點前流經為何地?採樣點後流經何地?)水道流經就如被證7所示，另外放流口我在圖上標示出，系爭水道從放流口一直流經到我採樣的地方，都屬地下管道，上面都有蓋子，這是一般人看不到的。一直到我採樣後的一段距離約3-5公尺才開始沒有蓋子，前開所述部分我再用藍色筆標示出來。」、「(問：採樣體是否會受到台11線排水溝排放物之影響?)不會，因為排水溝與我們採樣的管線是分開的，我繼續在被證7上標示台11線排水溝，排水溝有兩面的水泥牆阻隔起來的，中間也沒有匯流，因為排水溝很淺，水量也很少，採樣當天水量也很少，系爭排水道可能是位在排水溝下方，而且排水溝到花蓮溪的岸地就沒有了，他的終點我在圖上標示，而系爭水道是走另一東北的方向排到花蓮溪，前開所述部分我再用藍色筆標示出來。」、「(問：系爭水道流經森林是天然水道或是人工水道?)是，有流經我們的森林，屬人工水道，因為兩邊是石頭疊起來的，上面鋪水泥的板子。」、「(問：依原告主張檢驗結果PH值過高，是受大理石地質所影響，就你意見如何?)如果依照系爭水道是依我前所述人工方式作成，是不會受到花蓮的地質所影響，因為周遭的PH值不會進到系爭水道，下雨的話，因為係爭水道上面都有板子應該也流不進去，當天採樣之前及當天也沒有下雨，雨水的PH值在7左右，採樣結果為9.7，即使雨水進入也會稀釋PH值，不會使PH值更高。」、「(問：（提示原證12、13、14、15本院卷第179至184頁與證人）是否知道位置在哪?)這樣看不出來。」、「(問：從放流口至採樣點系爭水道是否整個都是加蓋的？)放流口出來到原告的土地（以藍筆標示）我看到的部分（從台九丙跟台11看過去都是走地下的，意思是從上面只能看到水泥的覆蓋物，覆蓋物底下就應該是水道）接下來穿過台11線（位在馬路底下）到保安林間也都是地下的，上面也有覆蓋水泥板。（被告訴訟代理人提出系爭水道約98年間申請施工圖，交原訴代閱覽後附卷）」、「(問：有沒有檢驗系爭保安林地土壤的PH值？)沒有，但如果土壤的PH值超過9.7的話，植物就無法生長。」、「(問：台11線的排水溝是否可以看到？)台11線的排水溝沒有加蓋可以看到底部，而系爭水道完全沒辦法看到哪，都在地底下，所以不可能匯流，不然台11線的排水溝會出現紙漿廠的廢水及味道。所以是獨立的兩個管線。」等語(見本院卷第208-210頁)，核與原告陳稱系爭排水道係原告所單獨使用乙情(見本院卷第145頁)相符。且依原告98年2月12日申請使用系爭排水道之申請資料及被證7證人所標示空照圖互核以觀(見訴願卷後第58頁以下、本院卷第173、215-216頁)，系爭排水道自放流口穿越台9丙線至原告廠區土地，復穿越台11線即至系爭森林區域，再往下流至本件採樣地點，除穿越台9丙線及台11線之部分因位於地下，其餘均有設置蓋板，且為內面工砌石之人工水道，最後往東北流入花蓮溪，並與證人所述相符，均應堪信為真實。是以，本件足認採樣地點位於系爭森林區域內，上溯即係原告之法定放流口，並無其他水體匯入，應可排除檢驗水體遭其他物質摻入之可能。而原告提出之監測報告，係其自行製作，其可信度難以與本件經行政院環保署所認可之第三人亞太公司檢驗報告相題並論，且原告提出之花蓮地檢署及環保局檢驗之採樣日期亦與本件不同(見本院卷第19-21、99頁)，自無法據以為其有利之認定。
(六)至原告主張除被告外復受環保署裁罰而有一事兩罰情形云云，已隨即改稱本件採樣當天並未被環保署開罰(見本院卷第8
2、83頁)。綜上，被告以原告違反森林法第43條規定，依同法第56條之1規定暨行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準，處原告12萬元罰鍰，核屬裁量權範圍，並無違反比例原則及權力濫用情形，尚無違誤。
五、從而，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為理由，依行政訴訟法第 98 條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 3 月 29 日
書記官 楊勝欽