臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第246號
105年5月11日辯論終結原 告 宋旻潔被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 魏碧雲上列當事人間勞工保險爭議事件，原告不服勞動部中華民國104年9月25日勞動法訴字第1040014358號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告宋旻潔前以財團法人鞋類暨運動休閒科技研發中心為投保單位，參加勞工保險為被保險人，於民國99年間因罹患「子宮平滑肌瘤」，致割除子宮，而檢據申請失能給付。案經被告勞工保險局（自103年2月17日起更名為「勞動部勞工保險局」）審查後，認原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表失能種類「胸腹部臟器（生殖器）」第7-41項（生殖器遺存顯著失能），乃按診斷永久失能之當月起前6 個月平均月投保薪資新台幣（下同）31,750元（平均日投保薪資1,058.3元），發給第11等級160日之普通傷病失能給付169,328元。嗣原告又因罹患「惡性黑色素瘤」，於103年11月28日退保後，於同年12月27日（被告收文日）向被告申請失能給付。案經被告審查後，以原告所提佛教慈濟醫療財團法人台中慈濟醫院（下稱台中慈濟醫院）103 年12月31日出具之勞工保險失能診斷書記載原告「左眼全眼球摘除」等情，認原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表失能種類「眼（眼球視力失能）」第3-10項（一目失明），失能等級為第8等級，乃以104年1月28日保職核字第103031038068號函，依勞工保險失能給付標準第6條第2項第3款規定，與前領第11等級，合併升等為第7 等級，而按診斷永久失能之當月起前6 個月平均月投保薪資42,633元（平均日投保薪資1,421.1元），發給第7 等級普通傷病失能給付440日，扣除原告前已領得160日，實發280日計397,908 元（下稱原處分）。原告不服，主張不應扣除前領之給付日數，乃向勞工保險監理委員會（下稱勞保監理會）申請審議，經該會以104年5 月22日勞動法爭字第1040007144號保險爭議審定書駁回其申請。原告仍表不服，向勞動部提起訴願，惟在勞動部作成訴願決定前，即於104年8月11日向臺北高等行政法院（下稱北高行）提起行政訴訟。嗣前開訴願經勞動部以104年9月25日勞動法訴字第1040014358號訴願決定書駁回（訴願決定書於104年10月8日送達），而北高行則以本件訴訟標的金額在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第2項第3款規定，屬於適用簡易訴訟程序之事件，乃以104年8 月17日104年度訴字第1134號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：㈠按現行勞工保險條例第55條第1 項規定：「被保險人之身體
原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」依該規定，並未明文規定「但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除」，而是規定為「但合計不得超過第一等級之給付標準」，但勞動部卻以函釋超過法律明定範圍過度解釋，造成勞工財產損害。
㈡68年2 月19日修正公布之勞工保險條例第55條第8款、第9款
原規定：「殘廢給付依左列規定，審核辦理之：…被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重者，一律依照殘廢給付標準表規定，按其加重後殘廢給付日數，發給殘廢給付。但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重，同時其不同部位又成殘廢者，一律依殘廢給付標準表，按第一款至第六款規定所核定之殘廢給付日數，發給殘廢給付。但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。」對應已停止適用之勞委會（按：即勞動部改制前之行政院勞動委員會）87年9 月24日台87勞保二字第040753號函釋（於98年9 月30日停止適用）：「查被保險人因傷病於不同時間審定成殘，先後申請殘廢給付者，除按勞工保險條例第55條第8款、第9款規定情形外，如被保險人之身體原已局部殘廢，再因同一或不同傷病僅致身體不同部位殘廢者，應就新殘部分核定殘廢給付，不得扣除原領殘廢給付，且依前開條款及函釋規定核定殘廢給付合計日數超過普通事故殘廢1200日、職業傷病殘廢1800日，仍應就新核定殘廢給付日數及金額如數核給。」、88年11月10日台88勞保2 字第0049685號函釋（於98年9月30日停止適用）：「查勞保被保險人之身體原已局部殘廢，再因同一事故（傷病）致身體之不同部位殘廢者，其再申領給付時應予扣除原領殘廢給付，其因不同事故（傷病）致不同部位殘廢者，應就新殘部分核定殘廢給付，不得扣除。另被保險人因不同事故（傷病）致不同部位殘廢，分別請領殘廢給付者，沒有先後合計給付上限之限制。」而上開68年2 月19日修正公布之勞工保險條例第55條第8款、第9款規定，於97年
8 月13日修正時，合併規定如現行勞工保險條例第55條之規定，並未規定必須扣除已領取之失能給付金。本件原告身體失能情況並非屬修法前第8 款「再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重者」之情形，亦非屬修法前第9 款「再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重，同時其不同部位又成殘廢者」，而是原告之身體原已局部殘廢，再因不同事故（傷病）致身體之不同部位殘廢者，自應就其新殘部分核定殘廢給付，不得扣除原領殘廢給付。
㈢又按勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受
憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關勞工或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，始為憲法所許。勞工保險為社會保險之一種，旨在保障勞工生活安定、促進社會安全，是以勞工保險具有明顯之社會政策目的。勞工依法參加勞工保險之權利，應受憲法之保障。依勞工保險條例之規定，被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。原告初次失能給付日為160 日，第二次失能給付日為360日，加重升級後為440日，共計為600 日，總計並不超過1,200 日，勞動部卻依據函釋予以扣除先前領取之160 日，明顯與上開條例規定不符。被告卻以勞委會98年9月30日勞保2字第0980140473號函釋逕予扣除原領局部失能給付，基於「法律優位原則」，行政機關本於法定職權，對任何行政行為或行政活動所發佈之行政命令，均不得與法律相抵觸，亦即在法規位階上，行政命令與行政處分等各類行政行為，均低於法律，因而法律之效力高於此類行政行為。基於憲法所定「主權在民」之民主原則，行政權的行使應基於國民意思，為國民謀求利益，故代表人民之立法機關所制定之法律，自應優越於行政機關所頒佈之行政命令。憲法第171條第1項、第172 條規定，均為法律優越原則之表現。
如以法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解（釋字第137 號解釋）。故原告依勞工保險條例，應得請求遭勞動部扣除之160日失能給付保險金。
㈣原告並聲明：
1.訴願決定及原處分（含爭議審定）不利部分均撤銷。
2.就上開不利部分，被告應依原告103 年12月27日（被告收文日）失能給付之申請，除被告已核付之397,908 元外，再作成給付原告113,688元之行政處分。
三、被告則答辯以：㈠按勞工保險條例第20條第1 項規定：「被保險人在保險有效
期間發生傷病事故，於保險效力停止後一年內，得請領同一傷病及其引起之疾病之傷病給付、失能給付、死亡給付或職業災害醫療給付。」第53條第1 項規定：「被保險人遭遇普通傷害或罹患普通疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，請領失能補助費。」第55條第1 項規定：「被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。
但合計不得超過第一等級之給付標準。」勞工保險失能給付標準第6條第2項規定：「…。符合本標準附表之任何兩項目以上者，除依第3款至第6款規定辦理外，按其最高失能等級核定之。符合本標準附表之第十四等級至第一等級間任何兩項目以上者，按其最高失能等級再升一等級核定之。但最高等級為第一等級時，按第一等級核定之。…。」改制前勞委會98年9月30日勞保2字第0980140473號函：「…。依勞工保險失能給付標準第6 條第2項第2款規定，被保險人之失能狀態符合本標準附表之任何兩項目以上者，除依第3 款至第6 款規定辦理外，按其最高失能等級核定之。按有關被保險人失能給付之審核，已於上開標準及其附表所定之審核基準明定之，故被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應依勞工保險失能給付標準及其附表規定，綜合審定其失能程度並核定其失能等級，扣除原已局部失能給付部分核給失能給付。本會87年9月24日台87勞保2字第040753號函及88年11月10日台88勞保2字第0049685號函，自即日起停止適用。」98年11月26日勞保2 字第0980140555號函：「…勞工保險被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致同一部位失能程度加重或不同部位發生失能，並請領失能一次金給付者，保險人應依勞工保險失能給付標準及其附表規定，綜合審定其失能程度並核定其失能等級及日數，扣除原已局部失能部分之日數，核定發給。」又依照勞工保險失能給付標準附表第3-10項規定：「一目失明者。」為第8 等級，給付標準360日。第7-41項規定：「生殖器遺存顯著失能者。」為第11等級，給付標準160 日。另勞工保險殘廢給付現已修正為失能給付，併予敘明。
㈡本件原告於103 年12月27日（被告收文日期）因惡性黑色素
瘤申請失能給付。經查，其於99年4 月間因生殖器失能已領取勞工保險失能給付標準附表第7-41項第11等級160 日失能給付在案。此次申請，經被告據所送台中慈濟醫院103 年12月31日出具之失能診斷書審查，原告於103 年11月20日初診，103年11月28日退保，迄103年12月31日診斷失能，符合勞工保險條例第20條第1 項之請領規定。失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第3-10項第8 等級，依規定應與前領第11等級，合併升等為第7 等級，扣除原領160日後，實發280日計397,908元。
㈢原告雖訴稱略以：「勞動部以函釋超過法律明定範圍過度解
釋，造成勞工財產損害，新修正之勞工保險條例第55條，並無任何字樣定義『原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。』原告應得請求遭勞動部扣除之160 日失能給付，請重新審查。」乙節，按被保險人身體不同之部位失能，不論其是否為同一傷病引起或同一時間失能或同一時間請領，依勞工保險失能給付標準第6條第2項之相關規定，應合併升等，並按升等後失能給付日數扣除原有局部失能給付日數發給失能給付，且有給付總額不得超過第1等級1,200日之限制，即以身體機能最終總損傷程度為失能給付之法理，此揆諸前揭勞工保險條例第55條第1 項、勞工保險失能給付標準第6條第2項及改制前勞委會98年9 月30日勞保2字第0980140473號、98年11月26日勞保2字第0980140555號函規定自明。又原告對被告核定其「左眼」失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第3-10項第8 等級並無異議，而原告前於99年4 月間因生殖器失能程度符合失能給付標準附表第7-41項第11等級而領取失能給付160 日在案。此次其左眼失能程度符合失能給付標準附表第3-10項第8 等級。據此，本件原告身體機能失能項目計有生殖器及左眼共2項，是依勞工保險條例第55條第1 項及勞工保險失能給付標準第6條第2項規定，應綜合審查並按其各失能等級合併升等，再扣除原有局部失能給付日數，故而本件被告以其失能狀態符合失能給付標準附表第11等級、第8 等級而合併升等為第7等級，並按第7等級給付標準440日扣除前已請領之160日，核定實發失能給付280日，並無違誤。
㈣按勞工保險係我國社會保險之一環，「給付依法律訂定原則
」係社會保險原理之一，即社會保險之給付標準、給付方式、給付條件及給付項目等均依法有明文規定。勞工保險條例第55條第1 項即規定，被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。另就勞工保險失能給付之保障精神而言，勞工保險失能給付係以被保險人發生失能保險事故，致喪失工作能力或所得減損而給予之經濟生活保障，且同類保險事故，其保險給付應以最後發生總損失為給付，故不論係同一傷病或不同傷病、一次或多次之失能事故、同時或不同時間請領，失能給付應有給付總額之限制。按被保險人原已局部失能，經核定並予以給付，該原已局部失能部分業獲法律評價，其後之失能當予扣除，始符合不重複保障及公平之原則，臺北高等行政法院97年4月14日96簡字第761號判決即採此見解。否則，如被保險人終身無工作能力之給付最高給付1,200 日，惟糖尿病患者如雙眼矯正後視力0.06（第5等級，給付標準640日），嗣因車禍造成左大腿截肢（第5等級，給付標準640日），合計可領1,280日，顯有違衡平原則，故改制前勞委會以98年9月30日勞保2 字第0980140473號函釋規定將88年11月10日函釋停止適用。
㈤綜上，勞工保險失能給付既以最後失能程度總損失作為勞工
保險條例第55條之給付法理，其失能狀態及等級之審核，爰採綜合審定及合併升等原則辦理，於勞工保險條例第55條第
1 項明定依「勞工保險失能給付標準」所定之被保險人符合該標準所定任何兩項目以上之合併升等原則，予以計算發給失能給付，並明定不得超過第1等級1,200日。原告既為勞工保險之被保險人，即應適用勞工保險條例及勞工保險失能給付標準附表之有關規定。是原告所訴核無理由，委無足採。
㈥被告並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。本件原告因不服勞保監理會之審議決定，而於104 年6月8日（收文日）向原處分機關（即被告）提出訴願書之事實，有訴願書及其寄件信封袋附卷可查（見訴願卷第1頁、第8頁），惟原告在訴願機關作成訴願決定前或在提起訴願逾3個月訴願機關仍未作成決定前，即於同年8月11日向北高行提起本件行政訴訟，於法尚有未合，然在本院判決前，訴願機關既已作成訴願決定（固然其於104年9月25日作成訴願決定之日，離原告提起訴願之時已逾3 個月），則原告起訴之瑕疵自可認已經補正，本院不得以其訴不備要件而逕予裁定駁回（高等行政法院89年第1 次法律座談會提案第1號研討結果，亦同此見解），於此合先敘明。
㈡按勞工保險條例規定：「被保險人遭遇普通傷害或罹患普通
疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，請領失能補助費。」（第53條第1 項）、「前二條失能種類、狀態、等級、給付額度、開具診斷書醫療機構層級及審核基準等事項之標準，由中央主管機關定之。」（第54條之1第1項）、「被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」（第55條第1項）、「（第1項）被保險人於保險效力開始後停止前，發生保險事故者，被保險人或其受益人得依本條例規定，請領保險給付。（第2 項）以現金發給之保險給付，其金額按被保險人平均月投保薪資及給付標準計算。…。（第3 項）前項平均月投保薪資之計算方式如下：…。其他現金給付之平均月投保薪資：按被保險人發生保險事故之當月起前六個月之實際月投保薪資平均計算；其以日為給付單位者，以平均月投保薪資除以三十計算。」（第19條第1項、第2項前段、第3項第2款）、「被保險人在保險有效期間發生傷病事故，於保險效力停止後一年內，得請領同一傷病及其引起之疾病之傷病給付、失能給付、死亡給付或職業災害醫療給付。」（第20條第1 項）。而本條例中央主管機關前勞委會依上揭勞工保險條例第54條之1第1項規定之授權，於97年12月25日勞保三字第0970140672號令發布「勞工保險失能給付標準」（下稱失能給付標準），並自98年1月1日起施行。依上開失能給付標準規定：「失能種類如下：…。眼。…。胸腹部臟器」（第2條第3款、第7款）、「（第1項）失能等級共分為十五等級，各等級之給付標準，按平均日投保薪資，依下列規定日數計算之：第一等級為一千二百日。…。
第七等級為四百四十日。第八等級為三百六十日。…。
第十一等級為一百六十日。…。（第2 項）前項所定平均日投保薪資，依本條例第十九條第三項第二款規定之平均月投保薪資除以三十計算之。」（第5條第1項第1款、第7款、第8款、第11款、第2項）、「（第1 項）保險人失能狀態符合本標準附表之項目，請領失能給付者，除依本條例第五十三條第二項規定請領失能年金者外，按失能等級之給付日數一次發給。（第2 項）前項失能等級依下列規定審核辦理：符合本標準附表之任何一項目者，按該項目之失能等級核定之。符合本標準附表之任何兩項目以上者，除依第三款至第六款規定辦理外，按其最高失能等級核定之。符合本標準附表之第十四等級至第一等級間任何兩項目以上者，按其最高失能等級再升一等級核定之。但最高等級為第一等級時，按第一等級核定之。…。」（第6條第1項、第2項第1款至第3款），並於第3條規定就失能種類之狀態、等級、審核基準及開具診斷書醫療機構層級等事項，訂定「勞工保險失能給付標準第三條附表」（下稱失能給付標準附表）。核上開失能給付標準（含附表）為主管機關基於勞工保險條例之授權，就勞工失能給付種類、狀態、等級、給付額度、開具診斷書醫療機構層級及審核基準等事項，所為細節性、技術性規定，至其是否有逾越母法授權意旨與範圍，而得為被告引為執法之依據，則為本件爭執所在。
㈢本件如事實概要欄所載之事實，除後述之爭執外，均為兩造
所不爭執，並有失能給付受理編審清單、勞工保險失能給付申請書及給付收據（被告收文日99年3月30日、103年12月27日各一份）、台中慈濟醫院103 年12月31日勞工保險失能診斷書、原處分、勞保監理會104年5月22日勞動法爭字第0000000000號保險爭議審定書、勞動部104年9月25日勞動法訴字第0000000000號訴願決定書及其送達證書、行政訴訟起訴狀、北高行裁定附於原處分卷、爭議審定卷、訴願卷及北高行
104 年度訴字第1134號卷可考。茲兩造爭議所在，乃原告前領之160 日生殖器失能給付日數，應否於本次所申領之眼球視力失能給付所核計之日數中予以扣除（涉及前開失能給付標準相關規定之解釋適用）；亦即原告主張其兩次失能給付應分別計算、給付等語是否有理？㈣按勞工保險條例關於失能給付之規定，曾於97年間大幅修正
（於97年8 月13日修正公布，除第54-1條已明定施行日期及第13條第3項、第4項自99年1月1日施行外，其餘條文自98年1月1日施行。以下稱該次修正前之勞工保險條例為修正前勞工保險條例），其間是否涉及立法政策的變更，實堪玩味，茲分述如下：
⒈按修正前勞工保險條例第55條規定：「殘廢給付依左列規
定，審核辦理之：被保險人身體遺存障害，適合被保險人標準表之任何一項目時，按各該項目之殘廢等級給與之。被保險人身體遺存障害，同時適合殘廢給付標準表之任何兩項目以上時，除依第三款至第六款規定辦理外，按其最高殘廢等級給與之。被保險人身體遺存障害，同時適合殘廢給付標表之第十四等級至第一等級間任何兩項目以上時，按其最高殘廢等級再升一等級給與之。但最高等級為第一等級時，按第一等級給與之。被保險人身體遺存障害，同時適合殘廢給付標準表之第八等級至第一等級間任何兩項目以上時，按其最高殘廢等級再升兩等級給與之。但最高等級為第二等級以上時，按第一等級給與之。被保險人身體遺存障害，同時適合殘廢給付標準表之第五等級至第一等級間任何兩項目以上時，按其最高殘廢等級再升三等級給與之。但最高等級為第三等級以上時，按第一等級給與之。被保險人身體遺存障害，不適合殘廢給付標準表所定之各項目時，得衡量其殘廢程度，比照同表所定之身體障害狀態，定其殘廢等級。依第三款至第六款規定所核定之殘廢給付，超過各該等級殘廢分別計算後之合計額時，應按其合計額給與之。被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重者，一律依照殘廢給付標準表規定，按其加重後殘廢給付日數，發給殘廢給付。但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重，同時其不同部位又成殘廢者，一律依殘廢給付標準表，按第一款至第六款規定所核定之殘廢給付日數，發給殘廢給付。但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。第八款及第九款規定之被保險人身體殘廢程度加重之原因，係職業傷害或罹患職業病所致者，按各該款之規定所核定之殘廢給付日數，增給百分之五十。」⒉而此次修正時，關於第55條之修法理由為：「原條文『
殘廢』文字修正為『失能』。失能給付標準未來將以法律授權訂定，有關失能給付之審核將移列至該標準中明定，爰將原第一款至第七款規定予以刪除。另第十款有關職業災害失能給付增給規定，於修正條文第五十四條已有規定，爰併同刪除。原條文第八款及第九款移列至第一項，並明定合計不得超過第一等級之給付標準及酌作修正。…。第三項明定被保險人在保險有效期間原已局部失能，而未請領失能給付者，保險人應按其加重後之失能程度，依規定發給失能給付，並明定合計不得超過第一等級之給付標準。」故修正後勞工保險條例第55條第1 項即規定為：「被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應按其加重部分之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」主管機關並基於母法之授權（勞工保險條例第54條之1第1項），於97年12月25日發布失能給付標準（含附表，自98年1月1日起施行），其中第6條規定：「（第1項）被保險人失能狀態符合本標準附表之項目，請領失能給付者，除依本條例第五十三條第二項規定請領失能年金者外，按失能等級之給付日數一次發給。（第2 項）前項失能等級依下列規定審核辦理：符合本標準附表之任何一項目者，按該項目之失能等級核定之。符合本標準附表之任何兩項目以上者，除依第三款至第六款規定辦理外，按其最高失能等級核定之。符合本標準附表之第十四等級至第一等級間任何兩項目以上者，按其最高失能等級再升一等級核定之。但最高等級為第一等級時，按第一等級核定之。符合本標準附表之第八等級至第一等級間任何兩項目以上者，按其最高失能等級再升二等級核定之。但最高等級為第二等級以上時，按第一等級核定之。符合本標準附表之第五等級至第一等級間任何兩項目以上者，按其最高失能等級再升三等級核定之。但最高等級為第三等級以上時，按第一等級核定之。不符合本標準附表所定之各項目時，得衡量其失能程度，比照同表所定之失能狀態，定其失能等級。依第三款至第六款規定所核定失能等級之日數，超過各該失能等級分別計算日數之合計額時，應按其合計額核定之。」⒊由上開修法理由可知，該次修正除將「殘廢」一語修正為
「失能」，並將性質上較屬於細節性、技術性之失能給付標準授權給主管機關制訂失能給付標準而挪移至子法內規定外，並未提及關於失能給付標準之立法政策有何變更，且經遍閱該次修正時之立法紀錄，立法委員均聚焦討論勞保費率及年金給付之所得替代率等事項，關於第55條規定之修正，則照行政院提案通過，並未做任何實質討論（參見立法院公報第97卷第28期第333頁至第406頁、第97卷第40期第2 頁至第28頁、第97卷第39期第201頁至第295頁、第97卷第49期第295頁至第320頁、第97卷第48期第289 頁至第313 頁），是單憑立法資料恐無法窺知修法原意，自應運用其他解釋方法予以探求。
⒋按勞工保險係國家為實現憲法、憲法增修條文有關保護勞
工、實施社會保險制度之基本國策而建立之社會福利措施，為社會保險之一種，旨在保障勞工生活安定、促進社會安全，是以勞工保險具有明顯之社會政策目的。勞工保險因具社會保險之性質，對於何種保險事故始應為保險給付，立法機關自得衡酌勞工保險政策之目的、社會安全制度之妥適建立、勞工權益之保護、社會整體資源之分配及國家財政之負擔能力等因素，本於前述意旨形成一定之必要照顧範圍。勞工依法參加勞工保險所生之公法上權利，亦應受憲法之保障。關於保險效力之開始、停止、終止、保險事故之種類及保險給付之履行等，攸關勞工或其受益人因保險關係所生之權利義務事項，或對其權利之限制，應以法律或法律明確授權之命令予以規範，且其立法之目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，始為憲法所許（司法院大法官會議釋字第609 號解釋理由書意旨參照）。次按社會生活事實無窮，而法律條文有限，欲以有限之法條窮盡適用各種生活事實，殆無可能，亦無必要，法律解釋之必要性於焉而生。又雖說文義解釋是法律解釋的起點，但文字有核心內涵與外延之問題，單純以文義解釋尚不足以達到法律正確目標時，則須另行使用其他解釋方法，其中，將所擬解釋之法規，置於整體法規體系下，觀察其與前後規定的意義關聯，以避免規範衝突，即所謂體系解釋。體系解釋仍係在解釋特定法律規定的法律概念，將某一規定與其他條文或整體規範的意義脈絡進行比較觀察，故此一解釋方法可謂係文義解釋的擴張觀察。所謂「體系」，係指由「原則」及「規則」所建構出來，足以作為行為規範及裁判規範之法規體系，此種體系不以法律名稱為準，亦不限於法律名稱，而以解決法律問題為取向所形成的各種法規之總體。使用體系解釋時，表示該法律體系有共通的法理基礎，亦即在整個法體系下，有特別的立法目的，解釋某法律概念時，自應考慮該法體系的立法目的。
⒌依修正後勞工保險條例第55條第1 項所規定「被保險人之
身體原已局部失能，再因傷病致身體之同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者」等語，由其中「原已」之用語，應可知該項規定係就「不同時間」所造成之身體失能而得請領之失能給付標準加以規定；此相較於前揭修正前勞工保險條例第55條第2款至第5款文句中均包括「被保險人身體遺存障害，『同時』適合殘廢給付標準表」等用語，而在第8款、第9款則均規定「被保險人之身體『原已』局部殘廢，再因傷害或疾病…」等語，可見修正前第55條之規定是區別同一時間及不同時間所造成之身體「殘廢」，而分別規範「殘廢」給付標準。惟修法後，修正前勞工保險條例第55條第2款至第5款已挪移至失能給付標準第6條第2 項第2款至第5款規定，雖然就給付標準部分之規定大致相同，但除關於「障害」、「殘廢」等用語改以「失能」代之外，最大不同之處乃在於失能給付標準第6條第2項第2款至第5款之規定並無如修正前勞工保險條例第55條第2款至第5款所規定「同時」之用語，而修正後勞工保險條例第55條第1 項復規定不同時間所造成之身體失能，亦應「『依失能給付標準』計算發給失能給付」，可見失能給付標準第6條第2項第2款至第5款之適用範圍並不限於「同一時間」所造成之失能，即不同時間所造成之失能，其給付標準之核算亦包括在內。故就此而言，本件被告將原告在不同時間所造成之身體失能，適用失能給付標準相關規定加以核定，即非無據。
⒍又依前揭修法理由可知，修正後勞工保險條例第55條第
1 項規定，係由修正前勞工保險條例第55條第8款、第9款移列而來並酌作修正。而依該第8 款規定：「被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度『加重』者，一律依照殘廢給付標準表規定，按『其加重後』殘廢給付日數，發給殘廢給付。但『原已局部殘廢部分』，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。」、第9 款規定：「被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度『加重』，『同時』其不同部位『又成殘廢』者，一律依殘廢給付標準表，按第一款至第六款規定所核定之殘廢給付日數，發給殘廢給付。但『原已局部殘廢部分』，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。」可見就不同部位「又成殘廢」者，可否解釋為亦屬於原有「殘廢程度」之「加重」，從客觀字義上，似有解釋之空間。就此，司法實例上有認為「本條第9 款之適用，當是指原已局部殘廢者，於再申請殘廢給付之際，除再發生同一部位殘廢程度加重之情形外，並同時尚有不同部位成殘之情況；蓋於此等情況，應再為之殘廢給付日數，依同條第2款至第5款規定，係與原已給付之同一部位之殘廢程度加重部分不可分，是亦為應扣除原已局部殘廢部分核定之給付日數之規定。故而，被保險人之身體原已經審定局部殘廢者，若再因不同事故（傷病）『僅』導致不同部位之殘廢，而無同時有已審定成殘同一部位殘廢程度加重情事者，因非屬勞工保險條例第55條第9 款規範範圍，是關於其殘廢給付日數，即應依其情形分別適用同條第1款至第7款規定」（參見最高行政法院96年度判字第1614號判決），而主管機關即前勞委會亦曾函釋：「因同一或不同傷病『僅』致身體不同部位殘廢者，應就新殘部分核定殘廢給付，不得扣除原領殘廢給付」、「勞保被保險人之身體原已局部殘廢，再因『同一事故』（傷病）致身體之不同部位殘廢者，其再申領給付時應予扣除原領殘廢給付，其因不同事故（傷病）致不同部位殘廢者，應就新殘部分核定殘廢給付，不得扣除」（87年9月24日台87勞保2字第040753號函、88年11月10日台88勞保2字第0049685號函參照。上開兩函釋業經勞委會以98年9月30日勞保2字第0980140473號函釋自即日起停止適用），足認修法前關於「加重」之規定，若係在原已局部殘廢之部位發生殘廢程度加重、「同時」並有不同部位成殘之情況時，即應扣除原領殘廢給付部分，此時即使有不同部位成殘之情況，亦認為是原有殘廢程度之「加重」；反之，因不同事故（傷病）「僅」導致不同部位之殘廢，而無「同時」有已審定成殘同一部位殘廢程度加重情事者，則不應扣除原領殘廢給付部分，此時即非屬原有殘廢程度之「加重」。而依修正後勞工保險條例第55條第1 項規定「…，再因傷病致身體之『同一部位失能程度加重』或『不同部位發生失能』者，保險人應按其『加重部分』之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」不僅未限定係同一或不同傷病而導致失能情形加重，亦未限定「加重部分」係專指「同一部位失能程度加重」，否則該條文即無將「不同部位發生失能」予以並列規定之必要，此由同條例第55條第3 項規定：「前二項被保險人在保險有效期間原已局部失能，而未請領失能給付者，保險人應按其加重後之失能程度，依失能給付標準計算發給失能給付。但合計不得超過第一等級之給付標準。」並未有如同該條第
1 項所規定之「同一部位失能程度加重」或「不同部位發生失能」等文句，但由其「前二項被保險人」之規定可知，第55條第3 項所規定之「其加重後之失能程度」，應亦包含「同一部位失能程度加重」及「不同部位發生失能」。故於不同時間所造成身體不同部位之失能，自亦應按修正後勞工保險條例第55條第1 項規定，依失能給付標準計算失能給付。
⒎有疑問的是，修正後勞工保險條例第55條第1 項雖規定不
同時間所造成身體其他部位之失能，亦應依失能給付標準計算發給失能給付，然該項但書僅規定「合計不得超過第一等級之給付標準」，失能給付標準第6 條第2項第2款至第5 款亦僅規定符合失能給付標準附表兩項目以上者，應如何核定等級，均未規定前已領得之失能給付是否應予扣除，則本件被告將原告前已領得之失能給付日數加以扣除，是否合法？經查，失能給付標準第6 條並未就「不同部位發生失能」部分另作不同之給付標準規定（例如併計發給或不予扣除前領之給付等），且依失能給付標準第6 條第2 項第2款至第5款之規定觀之，只要符合失能給付標準附表之兩項目以上者，即依各該項目等級情形，按最高失能等級或予以升等核定之，再參諸前開所述失能給付標準第6條第2項第2款至第5款之適用範圍並不限於「同一時間」所造成之失能，可見失能給付標準之制訂意旨乃係基於失能給付之目的，係在填補被保險人因失能導致勞動能力減損所致之收入損失，故以被保險人整體勞動能力為評估對象，並以其勞動能力減損之比例，調整應給付之失能給付金額，以符合社會保險填補損失之基本法理及失能給付之立法目的。故解釋上，於前次領取失能給付後，嗣後因故導致相同部位之失能程度加重或另外發生不同部位之失能，在依失能給付標準前開規定按最高失能等級核定或升等後，即應扣除原領之失能給付日數，並於母法即修正後勞工保險條例第55條第1 項但書設定失能給付請領之最高上限為「合計不得超過第一等級之給付標準」，否則修正後勞工保險條例或失能給付標準大可規定兩項以上失能給付日數加總併計為原則，而以相同部位嗣後發生失能程度加重時應扣除原已領之失能給付日數為例外，並設定最高給付標準為不得超過第一等級之給付標準即可，立法技術上也更為精簡。而此立法意旨從修正前勞工保險條例第55條第2款至第9款規定規定，亦可窺知，惟因第9 款規定「被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病致身體之同一部位殘廢程度加重，『同時』其不同部位又成殘廢者，一律依殘廢給付標準表，按第一款至第六款規定所核定之殘廢給付日數，發給殘廢給付。但原已局部殘廢部分，依殘廢給付標準表規定所核定之給付日數，應予扣除。」卻疏未就被保險人之身體原已局部殘廢，再因傷害或疾病「僅」致身體之不同部位成殘（即並未「同時」發生身體之同一部位殘廢程度加重之情形）之失能給付標準加以規範，以致於此種情形有加總併計給付日數之解釋空間，尚難認勞工保險條例於修正前、後就失能給付標準之立法政策，有何不同。從而，前勞委會98年9月30日勞保2字第0980140473號函釋：「有關被保險人失能給付之審核，已於上開標準（按：指失能給付標準）及其附表所定之審核基準明定之，故被保險人之身體原已局部失能，再因傷病致同一部位失能程度加重或不同部位發生失能者，保險人應依勞工保險失能給付標準及其附表規定，綜合審定其失能程度並核定其失能等級，扣除原已局部失能給付部分核給失能給付。」等語，與勞工保險條例第55條規定之立法精神相符，被告援以為執法依據，自無不合。是原告主張勞工保險條例並未明文規定應予扣除前領之失能給付，被告逕予扣除自屬違法等語，自不足採。
五、綜上所述，原告上開主張，均非可採，原處分以原告此次因「左眼全眼球摘除」，失能程度符合失能給付標準附表失能種類「眼（眼球視力失能）」第3-10項（一目失明），失能等級為第8等級，而依失能給付標準第6條第2項第3款規定，與前審定之失能等級第11等級，合併升等為第7 等級，而按診斷永久失能之當月起前6 個月平均月投保薪資42,633元（平均日投保薪資1,421.1元），發給第7等級普通傷病失能給付440日，扣除原告前已領得160日，實發280日計397,908元，經核於法尚無違誤，爭議審議及訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 5 月 25 日
書記官 梁華卿