臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第285號
105年11月9日辯論終結原 告 呂政隆訴訟代理人 楊金順律師複代理人 方志偉律師複代理人 廖駿豪律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 游雅鈴律師上列當事人間森林法事件，原告不服中華民國104年6月25日農訴字第1040213379號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年8月26日104年度訴字第1184號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告僅不服被告機關以下述文號函文對其所為新臺幣（下同）12萬元罰鍰之處分而涉訟，係在40萬元以下，原告既未就其中令限期改正之處分部分併同起訴，依行政訴訟法第229條第2項第2款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，先予敘明。
二、事實概要：坐落臺北市○○區○○段一小段131、132部份、133部分及139-1地號等4筆土地(下稱系爭土地)屬保安林範圍內土地，原告為系爭土地之所有權人，其為系爭土地複丈鑑界事宜，未經主管機關即被告之核准或同意，於民國103年11月4日至26日間某日，刈除系爭土地上之植被草莖地上部及毀損苗木，經被告機關於103年12月5日接獲民眾申訴而於同年月8日派員查獲後，並於104年1月13日會勘測量確認系爭土地位屬地3009號保安林內、除草面積約663平方公尺，被告因認原告有違反森林法第30條第1項規定之行為，依同法第56條之1第1款、臺北市政府處理森林法事件統一裁罰基準第3點項次7規定，於104年2月16日以府工地字第10430200900號函對原告裁處罰鍰12萬元（下稱原處分，不含同一函文中依同法第30條第3項規定命限期改正之部分），原告不服提起訴願仍遭駁回，遂於104年8月20日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告係為系爭土地複丈鑑界之需要，向臺北市士林地政事務
所提出複丈申請，於測量時因現場山坡陡峭且雜草過長，導致鑑定機關無法以專業器具進行測量鑑定，經承辦人員告知應將上揭土地之雜草林木除去，以確保複丈結果之正確，並請原告予以整理，原告因而僱員以人工背掛軟管式後背除草機進行人工除草作業，原告上開行為乃依行政機關指示、信賴臺北市士林地政事務所之公權力行使而為，若非如此，原告何須主動整理經劃定為保安防風林、不能任意開發之系爭土地，原告主觀上認知有獲主管機關同意，屬行政罰法第11條規定依法令之行為，更無違反森林法之故意，應不予處罰，現卻遭被告裁罰，顯然2行政機關之行為互相牴觸，原處分實違反行政罰法第11條規定、違反行政法上之信賴保護原則。
㈡原告僅就過長之雜草予以整修，並無將草皮連根拔起之情狀
，而正常草皮修整後，因除去過長雜草致原本草皮養分吸收力下降，造成草皮枯黃，此應屬正常現象，原告所為亦不符森林法第30條第1項所規定之「採取或採掘」行為。
㈢此外，原告為維護生態環境及保安林用途，仍願種植喬木、
完成補植造林系爭土地損，被告就此亦驗收完畢，亦無再裁處原告罰鍰之必要，原處分有違法及不當，訴願機關亦未予糾正，為此訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
㈣並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠系爭林地係編入第3009號風景保安林範圍內之土地，原告未
經主管機關核准或同意，擅自於系爭林地上損毀草木植生或補植苗木，亦經被告會勘現場測量違規面積達約663平方公尺，原告雖謂臺北市士林地政事務所測量時有口頭告知應將土地上茂密雜草除去，所為乃依測量機關指示辦理，惟僅憑所提出申請複丈之收據並無法證明測量人員有口頭告知，況且，被告機關前即曾以原告於保安林內有砍樹損毀草木之違規行為，以101年3月16日府工地字第10130316200號函裁處原告罰鍰22萬5000元，並限期復舊改善造林處分有案，足見原告不僅應知悉系爭林地為保安林，且應亦明知未經主管機關核准或同意即在其上除草等，須負違章責任，縱使測量人員確有告知應除草等，原告應無誤信臺北市士林地政事務所為森林法所規定主管機關之可能，仍應依法先行向森林主管機關申請核准或同意後，始得為之，原告行為恐將造成水土流失及破壞原編入保安林公益目的之虞，被告據此裁罰，並無違誤。
㈡103年12月8日現場會勘所指「迄今仍未見植生正常生長」，
係指案址雖查有101年5月補植樹木紀錄，但現場卻不見生長完好之樹木，雖無法判斷有正常生長後又經砍伐，104年1月13會勘紀錄之照片則可見到修除過的草鋪陳在基地(像稻草堆，踩踏鬆軟，草堆與地面似還有距離的)及數棵枯木橫倒，雖無法見到挖除的草根及挖掘草皮的痕跡，但不論原告除
草係以挖除草根方式為之，或單純剪除過長草莖，基於保安林之編列係為達到森林法第22條各項規定之公益目的，並不僅限於水土保持一種，參諸森林法第30條規定之精神在於「未經主管機關核准或同意」，不得於保安林為草皮採取或採掘，由森林法第22條編為保安林欲達成之公益目的，均足以證明保安林原則上應維持天然地形及植生態樣，除非經主管機關核准或同意者，始能為草皮採取或採掘之行為，原告「未經主管機關核准或同意」之除草行為，已破壞天然植生態樣，單純除草或挖除草根，法條並未明文規定加以排除不罰，縱使原告僅單純剪除過長草莖，仍屬違反森林法第30條第1項之行為，被告據以裁罰，並無違誤。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為
兩造所不爭執，並有系爭土地分區單筆查詢結果表（見原處分卷第183-187頁）、地籍查詢結果表(見原處分卷第119-123頁）、單一申訴窗口市長信箱申訴信件資料(見原處分卷第124頁），及原處分書、訴願決定書各1份，臺北市政府工務局大地工程處103年12月8日、104年1月13日會勘紀錄暨所附現場照片（見原處分卷第111-118頁）等件附卷可稽，堪信屬實。是依前開兩造之主張及抗辯，本件主要爭點厥為：原告若除有刈除草莖地上部之行為外，是否尚有毀損苗木?上開情狀是否構成違反森林法第30條第1項規定之行為？原告上開行為，是否係依法令而為故應不予處罰？原告就此有無故意或過失？被告以原處分對原告裁處罰鍰，有無違法？㈡本件應適用之法規及法理：
⒈按森林法第2條規定「本法所稱主管機關：在中央為行政
院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府。」，第3條第1項前段規定「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。」，第22條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：一、為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者。二、為涵養水源、保護水庫所必要者。三、為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者。四、為國防上所必要者。五、為公共衛生所必要者。六、為航行目標所必要者。七、為漁業經營所必要者。八、為保存名勝、古蹟、風景所必要者。九、為自然保育所必要者。」，第23條規定：「山陵或其他土地合於前條第一款至第五款所定情形之一者，應劃為保安林地，擴大保安林經營。」，第30條第1項規定「非經主管機關核准或同意，不得在保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。」，第56條之1第1款規定「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第6條第2項、第18條、第30條第1項、第40條及第43條之規定者。」。
⒉次按，依森林法第57條規定：「本法施行細則，由中央主
管機關定之。」所授權訂定之森林法施行細則第3條第3款規定：「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：…三、依本法編入為保安林之土地。」，考諸前揭森林法第22條、第23條既明定凡山陵及土地有為預防水害、風害、潮害、鹽害、煙害所必要者，為涵養水源、保護水庫所必要者。為防止砂、土崩壞及飛沙、墜石、泮冰、頹雪等害所必要者，為國防上所必要者，五、為公共衛生所必要者，應劃為保安林地，擴大保安林經營之規範意旨，前述施行細則第3條第1項第3款關於保安林土地為林地範圍之規定，並無違森林法所規範林地之意旨，本院自當予以援用。
⒊又行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」，是依前開森林法第56條對於違章行為人裁處之罰鍰，屬行政罰之ㄧ，除有特別規定外，仍應適用上開行政罰法之規定及其相關法理，應以原告實施違章行為時之狀態觀察，在行為人主觀上出於故意或過失之情形，始得予以裁罰。而所謂故意，並不以直接故意為限，間接故意（或稱「未必故意」）亦屬之，「直接故意」乃行為人對於行政違章行為之構成要件明知並有意使其發生，「間接故意」則指行為人對於行政違章行為預見其發生，且發生不違反其本意，進一步分析其內涵，包括「對所有客觀構成要件要素的認知」，以及「實現構成要件的意志」，前者是指對客觀構成要件事實之主觀認知，原則上是不牽涉到價值判斷，後者則是指「認知到自己之客觀作為是法規範所禁止者（或自己之客觀不作為是法規範期待作為者）」，故在行政罰採行為罰之類型者，為違法行為之「行為構成要件故意」，同時也表徵了對法規範之輕忽，而具備「違法性認識」，即在「直接故意」之情況下，顯示出行為人對禁止之法規範（或誡命法規範）明顯蔑視，在「間接故意」之情況下，則呈現出行為人對法規範之輕忽與漠視，惟上開二種情況均屬「故意」，僅間接故意行為之知與欲，較直接故意者為弱。
⒋另行政罰法第11條第1項規定：「依法令之行為，不予處
罰」，此規定係基於行為如依據法令，雖違反行政法上之義務，但具有阻卻違法之正當事由，故不予處罰，而所謂「法令」，則係指法律、法規命令、行政規則等一般性、抽象性之規範，亦即包括內部法、外部法等有法拘束力者。
㈢經查：
⒈原告在屬保安林地之系爭土地上有刈除草莖、毀損苗木之行
為，各該行為且該當於森林法第30條第1項所規定應經主管機關核准或同意，否則不得在保安林為草皮採取或伐採、傷害竹木之情形：
⑴本件原告自承係在前開時地僱人以人工背掛軟管式後背除
草機之方式刈除草莖地上部，核與卷附被告於103年12月8日、104年1月13日先後至現場會勘所攝製之照片中，明顯可見系爭土地上有大片草皮之草莖頹倒、枯黃等狀況相符，除堪認原告確有刈除草莖之行為外，由104年1月13日該次會勘紀錄所附現場照片(見原處分卷113-114頁），該土地上可散見部分苗木倒臥橫陳，加之原告前於101年1月17日經被告查獲在系爭土地上約2,186平方公尺範圍內有砍樹除草行為，經於101年3月16日以府工地字第1013031620
0、10130316201號號函對原告裁處罰鍰、限於101年5月31日前完成造林補植後，原告確於101年5月10日完成造林補植並會同被告所屬工務局大地工程處會勘確認無誤，有各該函文、會勘紀錄暨斯時現場照片在卷供佐(見原處分卷第127-144頁），足證迄原告於103年11月間僱人前往修整前，系爭土地上當有存在前所補植之苗木，則參酌前述104年1月13日會勘時所見苗木倒臥之情狀，而當日會勘亦有派員到場之行政院農業委員會林務局就此節，復表示現場並未見有諸如膠管套筒、竹竿標示等保護苗木之防護措施，除草作業中有較高風險導致苗木遭砍除，有行政院農業委員會林務局105年11月21日林政字第1051722919號函在卷可參，是綜合系爭土地上既存在經補植達3年餘之苗木，原告僱請他人進行除草作業時又無任何避免傷及苗木之保護措施，尤其依原告自陳行為之動機，又係為去除土地上過高障礙物以利土地測量作業之需，其刈除草莖之同時，就同屬障礙物之苗木併予伐砍，確有可能，則前述照片中倒陳之苗木係原告砍伐所造成，應較符事實，原告於前開時間修整系爭土地時，有刈除草莖及砍伐苗木之行為，堪予認定。
⑵進而，原告砍伐苗木之行為，自屬於森林法第30條第1項
所規定伐採、傷害竹木之行為，而其刈除草莖地上部之行為，細繹森林法第30條第1項規範之行為態樣既尚區別草皮採取、採掘，後者應係就挖取植物根部而言，則關於前者所謂之採取，在植物有部分經取用時即該當之，況且，以前述規定予以限制之目的為達成同法第22條所規定涵養水源、防止土石崩壞而言，刈除草莖地上部有危及草皮抓住土壤功效之虞，是縱然原告除草作業之進行方式僅在刈除草莖地上部、未予連根拔，仍屬於該規定所限制之草皮採取行為，此亦經行政院農業委員會前開函文表示相同見解在卷，亦即原告無論擬砍伐苗木或僅刈除草莖地上部，事前均須經主管機關即被告之核准或同意，方得為之。
⒉臺北市士林地政事務所承辦人員為辦理原告申請測量系爭土
地事宜，固有通知原告應清除測量範圍之土地上障礙物，但原告因而為草皮採取、毀損苗木之行為，並無依法令而為之問題，自無行政罰法第11條第1項不予處罰規定之適用，更無是用信賴原則之問題：
⑴本件原告係於103年11月4日向臺北市士林地政事務所申請
系爭土地鑑界測量事宜，經承辦之測量人員於同年月14日前往測量後，隨即於同年月18日以土測補字第Y00030號補正通知書請原告排除現場障礙物以實施複丈，並註明係依，有臺北市士林地政事務所105年9月1日北市士地測字第00000000000號回函檢附之土地複丈申請書、補正通知書影本等件附卷可稽(見本院卷第104-109頁），證人即承辦之測量人員張志瑋亦結證稱：第1次到現場時，印象中土地上有障礙物，但不確定為植被或林木，其因而依地籍測量實施規則第212條規定，在現場口頭告知原告須清除障礙物，亦有開立補正通知單，待原告清理後才完成測量，至於清除障礙物時是否會涉及違反其他法令等，並非其辦理之測量業務範圍，其亦不會加以研究，一般補正通知單只依第212條規定記載應排除障礙物，實際排除方法約可區分三種方式，第1種方式是申請人自己先清出相當範圍後，其等前往測量時如果認為清除範圍不夠，會在現場告知申請人須再清除哪些部分，第2種方式是測量時當場依其等指示由申請人直接排除障礙物，第3種方式是若未予清除，因無法確實放出界址點，其等會告知是從障礙物往後幾米作為界址點，本件原告是採用第1種方式，且到現場後，亦無因清除範圍不夠而當場告知申請人進一步清除範圍之情形等語（見本院卷第88-93頁），足徵原告主張係因測量人員要求清除才除草等，尚符事實。
⑵然而，參諸證人張志瑋所指憑據之地籍測量實施規則第21
2條第2項僅規定：「依排定時間到場，發現有障礙物無法實施測量，需申請人排除者，登記機關應依前項規定通知補正。」，此僅足以說明臺北市士林地政事務所依該規定得令原告負有排除測量障礙物之責任，原告為排除障礙物以完成測量，仍可先依森林法第30條第1項規定取得被告之核准或同意後，再綜合被告所核准或同意之內容與施測之需要，整理系爭土地上之植被苗木，並非謂一旦原告負有排除測量障礙物之責任，其即可無視森林法第30條第1項須先經被告核准或同意之規定，此由證人張志瑋證述本件並非當場指示原告如何清除，而是在一定期限內通知原告自行先予清理後，待陳報清理完成後再前往測量之方式，亦可明該排除障礙物之申請測量要件，絲毫無礙於原告仍可依森林法第30條第1項規定先徵得被告之核准或同意辦理，前述地籍測量實施規則第212條第2項之規定，既無涉原告有何可解免經被告核准或同意方能修整草莖苗木之規範內容，原告謂其係依法令而為，依行政罰法第11條第1項應不予處罰云云，實屬無由。另臺北市士林地政事務所承辦人員並未曾具體告知清理之範圍、方式等，更未曾提及有何事項足使原告認知可毋庸適用森林法第30條第1項規定辦理，原告謂有信賴原則之適用，亦屬無稽。
⒊原告就上開行為應有漠視、輕忽而故意違反森林法第30條第1項規定之情形，被告據以裁罰，並不違法：
⑴本件原告固係為辦理系爭土地鑑界測量之需要，方有本件
違章在系爭土地上刈除草莖苗木之行為，然而，臺北市士林地政事務所承辦人員僅通知其應清除障礙物方得施測，究竟清理何範圍、如何清理等，並未要求其當場立即為處理，而係限期令原告自行辦理再通知前往施測，關於具體如何實施清理及該土地上植被苗木之修整有無須遵守其他法規之問題，本非職司測量事務之承辦人員所得知悉，甚且，證人張志瑋復證稱：關於要求測量申請人排除障礙之標準，因施測方法是用雷射測量距離，不論土地上有樹或草，只須雷射光能通過障礙物即可，亦不要求須大範圍清除，只要清除一定寬度讓雷射光可以到達需要距離就能施測等語（見本院卷第91頁背面），可見系爭土地為測量所需應如何清理及達何程度，悉由原告自行決定，原告對該清理之進行應遵守如何之規定，自難解免其法定應盡之注意義務。
⑵進而，關於原告所有之系爭土地業經編定為保安林地，其
上植被之修整等行為，尚須遵守森林法第30條第1項規定先經被告核准或同意一節，由原告前於101年1月17日即曾遭被告查獲在系爭土地上廣達約2,186平方公尺範圍內有砍樹除草行為，卻事先未經被告核准或同意，被告因而依森林法第30條第1項、第56條之1第1項第1款規定以101年3月16日府工地字第10130316200、10130316201號號函，對原告裁處罰鍰22萬5000元並限期完成造林補植，且該次經被告所屬工務局大地工程處承辦人員前往會勘時，原告陳稱因擬就系爭土地開發使用，須事先申請鑑界，又不瞭解法律規定才會有砍樹草行為，有會勘紀錄表在卷供佐(見原處分卷第146頁），顯然原告前於101年1月間同為申請鑑界事宜，即有因違反森林法第30條第1項規定而遭裁罰之情形，原告對系爭土地上植被之修整，即使係基於鑑界所需，仍須依森林法第30條第1項規定辦理之相關規定，實難諉為不知。
⑶雖然，本件係在其申請鑑界經臺北市士林地政事務所承辦
人員到場測量，卻因其上草莖苗木過高之障礙無法進行，方經承辦人員通知其補正辦理，惟該機關與前處理其涉及違反森林法裁罰處置之機關並不同，原告當能注意區辨，尤其，前遭裁罰時其所述係為申請鑑界需要而違章之陳述，仍未能解免其遭裁罰之結果，其對地政事務所測量人員通知其排除障礙物一事，與應盡之森林法第30條第1項所規定須先經被告核准或同意屬二事，更應有相當能力查知並予確認，然其並未向相關機關進一步詢問查究，即擅自僱人刈除草莖、毀損苗木，實足證其明知所為有違反森林法第30條第1項規定之可能，卻輕忽、漠視而任令自己構成違章行為，其乃基於間接故意而為，洵堪認定，其辯稱並無故意或過失，委不足採，被告據以裁罰，悉依森林法第30條第1項、第56條之1第1項第1款而為，自不違法。
⒋綜上，原告基於間接故意有違反森林法第30條第1項之行為
，被告並依臺北市政府處理森林法事件統一裁罰基準第3點項次7規定「違法森林法第30條第1項規定，其違規面積超過500平方公尺，在1000平方公尺以下，依同法第56條之1第1款規定，處12萬元。」之規定，以原告上開違章行為所造成損害面積約為663平方公尺，故裁處罰鍰12萬元，關於該裁量基準之適用，基於平等原則並無違法，衡酌原告違規之情狀、造成損害之程度等，復難認違反比例原則，如前述，本件又無行政罰法第11條第1項關於依法令之行為不予處罰之事由存在，被告作成裁處罰鍰12萬元之決定，所為裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，是原處分應屬合法有據。
七、從而，原告主張各節，均無可採，已見前述，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據，核與判決不生影響，爰不予一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 梁華卿