臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第214號
104年12月3日辯論終結原 告 江春盛被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 朱立鈴律師上列當事人間違反森林法事件，原告不服行政院中華民國 104年 6 月 18 日院臺訴字第 0000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係因罰鍰處分而涉訟，罰鍰金額共計為新臺幣（下同）
12 萬元，依行政訴訟法第 229 條第 2 項第 2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
二、事實概要：原告向行政院農業委員會林務局南投林區管理處（下稱南投林管處）承租南投縣○○鄉○○○段 ○○○ ○號土地（下稱
892 土地）造林，被告以原告未經申請核准，在南投林管處轄管並由第三人陳衍○承租之同地段 893 地號國有林業用地（下稱 893 土地）內私設水泥加蓋蓄水池（下稱系爭設置物）之固定基礎設施，面積 2.4975 平方公尺，經南投林管處水里工作站（下稱水里工作站）人員於民國 103 年 8月 3 日查獲，認違反森林法第 9 條第 1 項第 3 款規定，依同法第 56 條及行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以 104 年 2 月 2 日農授林務字第 0000000000 號裁處書，裁處原告 12 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服原處分提起訴願，經行政院以 104 年 6 月 18 日院臺訴字第0000000000 號訴願決定駁回其訴願（下稱訴願決定），原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告係依與南投林管處簽訂之「國有森林地出租造林契約書」（下稱租賃契約）第5條規定，為善盡「國有林事業區出租造林地管理要點」（下稱管理要點）第4點之「預防及驅除有害動物及病蟲害」之義務，在沒有林木生長處施設系爭設置物，系爭設置物為藥池，非蓄水池，面積甚小，無法與水庫、道路、輸電系統或開發電源相比擬，原處分之認定有違比例原則，且被告未告知藥池屬森林法第9條第1項第3款規定之「其他工程」，原告無違反該條規定之故意或過失。
（二）原處分做成前，未予原告陳述意見之機會，亦未通知會同原告至現場測量系爭設置物之面積，違反行政程序法第36條及第42條規定，原告否認原處分所載之系爭設置物面積，且系爭設置物係施設在原告承租之892土地，非原處分所載之893土地。
（三）原處分備註欄僅記載得提起訴願之救濟方法、期間，而未告知訴願受理機關，違反行政程序法第96條第1項第6款規定。
（四）縱認系爭設置物面積如原處分所載，然原告不知施設藥池會觸犯森林法，且在原處分做成前即已拆除系爭設置物回復原狀，依行政罰法第8條規定，得予減輕罰鍰。又系爭設置物面積僅2.4975平方公尺，然裁罰基準規定，違規面積未滿0.3公頃者均一律處以12萬元罰緩，顯失公平。
（五）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）是否為森林，應就林地整體觀察，不得割裂森林中某部分區域，指其未種林木而可認為非森林。依森林法之立法目的，該法第9條係為保護森林資源，避免林地遭不當開發而設，是該條之適用不問有無群生竹林存在，亦未限定工程大小，均有事前向主管機關申請並會同勘查之作為義務。
（二）南投林管處有先請南投縣南投地政事務所就892土地鑑界，並在鑑界前以103年9月29日投授水政字第0000000000號函通知原告、第三人陳衍○鑑界時間，請渠等到場，惟103年10月2日鑑界時原告並未到場，其後南投林管處始於103年11月6日開具查報書予原告，敘明違規事實及證據、查處情形及依據，請原告於10日內陳述意見，是南投林管處已通知原告會同辦理，並給予原告陳述意見之機會。原告亦於103年11月12日致函南投林管處，對系爭設置物之名稱、位置面積及森林法之適用提出異議，其中就尺寸爭議，南投林管處願配合再至現場測量，惟原告於現勘前自行拆除系爭設置物，致無法再行量測。嗣後，原告再於同年月28日電洽要求再次鑑界，南投林管處未拒絕，並發函告知原告應出具申請書提出申請，惟原告並未提出。
（三）系爭設置物施設地點經南投地政事務所於103年10月2日複丈，經南投林管處以GPS衛星定位測量結果，確認係位於893土地內，並經南投林管處會同第三人陳衍○現場測量面積無誤，而有南投林管處會勘紀錄表之記載，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定，系爭設置物之地點及面積應以此一公文書所載為據。實則，不論系爭設置物位於892或893土地內，均不影響原告違反森林法第9條第1項第3款規定，應依同法第56條及裁罰基準裁罰額度之結果。
（四）依訴願法第61條、行政訴訟法第99條規定，被告縱未於原處分載明受理訴願機關，導致原告誤向無管轄權之機關提起訴願，亦僅係機關間移送之問題，不影響被告所為行政處分之效力。
（五）行政罰法第8條「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，應指行為人不知法規所禁止或要求應為之行為或不行為而為之者，始得依該條書規定減輕或免除處罰。惟南投林管處以103年1月3日投政字第0000000000號函通知原告核准承租892土地時，即已告知施工應經申請；且原告自稱在大學任教，具有較一般人優之知識、資歷；又系爭設置物位於893土地影響893土地承租人陳衍○之權益；加以原告雖已拆除系爭設置物，惟仍長期拒不改正清運移除系爭設置物拆除後之廢棄物，而未遵循租賃契約第19條第3項約定。綜上，被告對原告裁罰12萬元，洵屬妥適。
（六）並聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點：原告因未經核准即於國有森林地施設系爭設置物，被告以原告違反森林法第9條規定，並依同法第56條及裁罰基準規定，裁處原告12萬元罰鍰，有南投林管理處103年11月6日投授水政字第0000000000號函、原處分及訴願決定書各1份附卷可參（見本院卷第37、11、12頁）。依前開兩造主張及抗辯，本件之主要爭點為：
（一）原告施設系爭設置物，是否違反森林法第9條第1項第3款規定，而應依同法第56條規定處罰？
（二）原告得否以原處分做成前，未予原告陳述意見之機會，原處分備註欄未告知訴願受理機關等事由，主張撤銷原處分？
（三）原處分裁處之罰鍰是否不當？原告得否以原處分未依行政罰法第8條規定減輕罰鍰，主張原處分違法？以下分述之。
六、本院之判斷：
（一）原告施設系爭設置物，是否違反森林法第9條第1項第3款規定，而應依同法第56條規定處罰？
1.按森林法第3條第1項規定：「森林係指林地及其群生竹、木之總稱。依其所有權之歸屬，分為國有林、公有林及私有林。」，同法第6條第2項規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途之使用。但經徵得直轄市、縣（市）主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」，同法第9條第1項第3款規定「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：…、興修其他工程者。」，又同法第56條規定「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處12萬元以上60萬元以下罰鍰。」；次按，森林法施行細則第9條規定：「依本法第9條第1項規定申請於森林內施作相關工程者，應填具申請書載明下列事項，檢附有關證件，經由主管機關會同有關機關辦理：一、申請人之姓名或名稱。二、工程或開挖需用林地位置圖、面積及各項用地明細。三、工程或開挖用地所在地及施工圖說。四、屬公、私有林者，應檢附公、私有林所有人之土地使用同意書。」；末按，「違反森林法第9條規定，造成林地損害面積未滿0.3公頃者，依同法第56條規定，裁處12萬元以上28萬元以下罰鍰」，森林法案件裁罰基準第2點亦定有明文。又是否為森林，應就林地整體為觀察，非以行為人設置工作物之地點有無種植竹、木為判斷依據（最高行政法院88年度台上字第2123號判決意旨參照）。
2.經查，水里工作站人員於103年8月3日發現原告未經申請，擅自施設系爭設置物，並於103年10月2日會勘時，確認系爭設置物位於893土地，面積為2.4975平方公尺，有南投林管處會勘紀錄表、南投林管處103年8月5日會同第三人陳衍○勘查原告施設現況照片4張、南投地政事務所土地複丈成果圖在卷可稽（見本院卷第46至48頁），依上開卷附照片顯示，原告施設系爭設置物之周圍有群生竹木而為森林，縱系爭設置物地點未種有竹木，亦影響該林地非森林之認定，足見原告確實有在屬森林之893土地施設系爭設置物之情事，而已違反森林法第9條第1項第3款未經申請不得興修其他工程之規定，被告依同法第56條處以裁罰，自有理由。
3.原告雖主張：系爭設置物為藥池，為其履行租賃契約預防及驅除病蟲害義務所必要，且面積甚小，無法與水庫、道路、輸電系統或開發電源相比，且被告未告知此屬森林法第9條第1項第3款規定之「其他工程」，原告無違反該條規定之故意或過失云云。惟查，森林法第1條規定「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並未保護具有保存之樹木及生長環境，制定本法。」，森林法係「規定在森林內興修工程、採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界線施工，以維森林安全」（詳見74年12月13日總統（74）華總（一）義字第6227號另修正公布之森林法立法說明）。故森林法第9條之立法目的及規範功能，係在森林內興修工程、開採礦、土、石時，不問工程規模大小，均課予人民事前向主管機關申請並會同勘查之作為義務，藉以保育森林資源、保護樹木及生長環境。蓋凡施作工程，不論規模大小，均可能在施作過程中破壞樹木生長環境；況且，森林法第9條第1項第3款僅規定「興修其他工程」時，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意，並未規定該等「其他工程」限於與同條項第1款所稱「水庫、道路、輸電系統或開發電源」規模相當或內容相類之工程，且該第3款又係獨立於第1、2款而另列，顯見該第3款所指之工程範圍係指所有不屬於第1、2款之其他工程，以避免掛一漏萬，原告主張顯誤解該法之規定，且附加法律所為之限制，而不足採。實則，若原告為履行租賃契約約定之預防及驅除病蟲害義務，而有設置藥池之必要，應依森林法第9條規定，報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，再行施作，而非先行施作後，再以施作之目的係為履行租賃契約義務，據此反推解釋森林法第9條規定之範圍，並合法化其施作行為，原告此等主張顯有論理上之謬誤，亦與租賃契約第8條第1項規定「承租人使用租賃林地，應受下列限制：一、不得作違反法令或約定用途之使用…」不符。又南投林管處以103年1月3日投政字第0000000000號函（見本院卷第35頁）通知原告核准其承租892土地時，已在該函載明「林地內欲施工或伐木，請務必先提出申請許可後，始可動工，以免觸法。」，管理要點第5點亦規定「租地造林人有下列情事之一者，應報請核准後實施：…（三）設置或廢止林道、防火線、苗圃、工寮及其他附屬工事…」，顯見只要有施作工事，即應申請核准，而不問該工事之範圍、規模、目的為何，足認原告確實知悉施設系爭設置物前應先向主管機關申請許可，縱認原告對於上開函示或管理要點所稱之「施工」、「工事」範圍不明瞭，亦應先向主管機關詢問，而非直接逕予施作，原告未申請許可即予施作系爭設置物，顯有違反森林法第9條第1項第3款之故意或過失。
4.原告另主張系爭設置物面積、位置非如原處分所載。惟查，系爭設置物之面積及位置，業經南投林管處會同南投地政事務所、893土地承租人陳衍○會勘測量，且該次會測前，有經南投林管處以103年9月2日投授水政字第0000000000號函通知原告會勘之時間（見本院卷第46至48頁、第38頁）該等測量結果足堪採信，原告未行前往會測，事後始空口否認會勘結果，主張重新會勘，要無足採。況且，依上開卷附照片顯示，原告施設系爭設置物之周圍有群生竹木而為森林，已如前述，則不論系爭設置物究係位於892土地或893土地，均無礙於原告業已違反森林法第9條第1項第3款規定之情事。此外，依上開卷附照片顯示，系爭設置物體積為1.85公尺x1.35公尺x2.3公尺，由水泥、烤漆板及ㄇ型鋼架構而成，其面積顯不可能大於0.3公頃，則不論系爭設置物所占用之確切面積是否為原處分認定之2.4975平方公尺，抑或有些許誤差，依據森林法第56條及裁罰基準規定，原處分裁罰之12萬元已為裁罰金額之下限，無法再低，是系爭設置物占用面積之誤差值，要無礙於原處分之認定。
5.綜上，原告主張，應無理由，洵無可採。被告得依森林法第56條及裁罰基準規定處以12萬元之裁罰。
（二）原告得否以原處分做成前，未予原告陳述意見之機會，原處分備註欄未告知訴願受理機關等事由，主張撤銷原處分？
1.按行政程序法第39條第2項規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」，故是否通知，行政機關有決定之權；第42條規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」，故是否勘驗，行政機關有決定之權，但一旦決定勘驗，即應通知當事人到場，至於當事人收受通知後未到場，則無礙於勘驗之結果，蓋當事人並無配合調查之協力義務。今查，南投林管處業以103年9月2日投授水政字第0000000000號函通知原告會測之時間，請原告前往現場會測（見本院卷第38頁），原告如有意見，即可於收受該函後提出，是原處分已符合行政程序法第42條規定，至於原告收受通知後未到場，無礙於南投林管處業已通知原告之事實，而於原處分無影響。此外，南投林管處於會測後，復以103年11月6日投授水政字第0000000000號函通知原告會測結果，並予原告10日之申訴期間，已給與原告陳述意見之機會，故原告主張原處分做成前未予原告陳述意見之機會，顯與事實不符。
2.次按，行政程序法第96條第1項第6款固然規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」，惟此一救濟方式教示之規定，係為告知訴願人不服處分之爭訟救濟方式，而與原處分之處分內容無涉，縱未依該條規定教示或教示錯誤，僅是視其情形為救濟期間或救濟期間以外之錯誤，分別依同法第98條或第99條規定處理，不影響原處分之效力。而依同法第99條規定：「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於十日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」，另參照訴願法第61條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」，可知縱然原處分未告知訴願受理機關，而違反行政程序法第96條第1第6款規定，其效果僅是原告因此誤向無管轄權之機關提起訴願時，行政機關應移送有管轄權之機關，並通知原告。故原告主張原處分未告知訴願受理機關，違反行政程序法第96條第1項第6款規定，應予撤銷云云，於法無據。
3.綜上，原告以原處分做成前，未予原告陳述意見之機會，原處分備註欄未告知訴願受理機關等事由，主張撤銷原處分，並無理由。
（三）原處分裁處之罰鍰是否不當？原告得否以原處分未依行政罰法第8條規定減輕罰鍰，主張原處分違法？
1.按森林法第56條規定「違反第九條、第三十四條、第三十六條、第三十八條之三及第四十五條第一項之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」；裁罰基準第2條規定「本裁罰基準系考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定，罰鍰分級表如下：面積未滿0.3公頃者，120,000元以上，280,000以下…」，已明訂違反森林法第9條規定時裁罰之上下限及裁罰基準；次按，對於違反行政法上義務之裁罰性行政處分，若涉及行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替原處分機關行使行政裁量權，而應由行政機關行使之（最高行政法院95年度判字第497號判決意旨參照）。今查，系爭設置物面積既經量測為2.4975平方公尺，而在0.3公頃以下，依上開規定及說明，主管機關在12萬元至28萬元之範圍即內有法定裁量權，原處分據此裁處原告12萬元罰鍰，既係在其法定裁量權範圍內，自不得率然指為違法。且依上開規定，違規面積在0.3公頃以下之罰鍰金額為12萬元至28萬元間，亦即主管機關仍得視違規面積範圍而區隔裁處金額，並非不論違規面積大小均一律裁處12萬元，而原處分裁處原告12萬元罰鍰，已係上開法定裁量權範圍之下限，顯見原處分為裁處時，業已考量系爭設置物之面積，並未逾比例原則，原告主張違規面積不管是2.4975平方方公尺或是2,999.9999平方公尺，均一律處以12萬元罰鍰，顯失公平而非適法云云，顯有誤認。
2.再按，行政罰法第8條係規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，亦即，需行為人不知法規，才可依該條規定但書減輕或免除其處罰，惟該是否減輕或免除其處罰，仍屬主管機關之法定裁量權，並非謂行為人不知法規，即當然應減輕或免除其處罰。經查，南投林管處以103年1月3日投政字第0000000000號函通知原告核准承租892土地時，即已告知施工應經申請，管理要點第5點亦規定，承租人有設置或廢止林道、防火線、苗圃、工寮及其他附屬工事時，應報請核准後實施（見本院卷第35、43頁），原告稱其不知施設系爭設置物應申請核准云云，顯為事後卸責之詞，諉無足採。縱認原告不知施設系爭設置物應申請核准，惟是否減輕罰鍰？減輕若干？主管機關仍有裁量權，此非行政法院所得干涉，原處分機關未予酌減，已難謂為不當，且審諸原告甫承租892土地7月即在893土地施設系爭設置物，無視相關規定，且已影響893土地承租人陳衍○之權益，原告雖已拆除系爭設置物，惟仍未將拆除後之廢棄物移除，並已破壞森林環境（見本院卷第49頁），益徵原處分未減輕對原告裁罰，要屬適當，原告主張於法未合。
3. 綜上，原處分裁處之罰鍰數額並無不當，且未違反行政罰法第8條規定，原告主張洵無可採。
七、綜上所述，原處分認原告違反森林法第 9 條之規定，依同法第 56 條及裁罰基準規定裁處原告 12 萬元罰鍰部分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求均予撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提證據，經本院斟酌後對於本件判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 98 條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 8 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 1 月 8 日
書記官 巫孟儒