臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第22號原 告 張易華被 告 臺北市政府社會局代 表 人 許立民（局長）訴訟代理人 黃薏蓉
黃是穎上列當事人間全民健康保險自付額補助事件，原告不服臺北市政府中華民國103年12月2日府訴一字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)本件為關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）30,709元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
(二)按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」，行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。查原告起訴狀中訴之聲明記載為：「1.訴願決定及原處分（被告民國103年6月25日北市社老字第00000000000號函）均撤銷。2.請求被告補發給付原告自100年1月至103年5月每月749元，共計30,709元，並自103年6月起每月補助749元。3.訴訟費用由被告負擔。」，嗣於104年7月16日辯論期日減縮其聲明為：「1.訴願決定及原處分（被告103年6月25日北市社老字第00000000000號函）不利部分均撤銷。2.就上開不利部分，被告應作成補助原告自100年1月起至103年5月止全民健康保險保險費自付額每月749元，共計30,709元之處分。3.訴訟費用由被告負擔。」，被告就原告聲明之減縮並無異議，且已為本案之言詞辯論，是原告訴之變更應予准許。
二、事實概要：原告原經被告核定具有全民健康保險（下稱健保）保險費自付額補助資格，嗣被告於98年2月辦理補助資格總清查，查得原告經稅捐稽徵機關核定之最近1年（96年度）綜合所得稅稅率已逾20％，不符合臺北市老人全民健康保險保險費自付額補助辦法（下稱健保自付額補助辦法）所定補助資格，乃自98年1月起停止補助。原告嗣於103年6月19日填具「臺北市老人健保自付額補助申請表」，並檢附100、101年度綜合所得稅核定通知書，向被告申請健保保險費自付額補助。案經被告審查後，認為原告符合補助資格，乃以103年6月25日北市社老字第00000000000號函同意自103年6月起恢復補助，每月最高補助749元，保費低於749元者則核實補助，若已獲其他政府機關健保自付額補助部分不重複補助（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以103年12月2日府訴一字第00000000000號訴願決定駁回其訴願，訴願決定書於103年12月4日送達，原告仍未甘服，遂於104年2月3日提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告100年至103年度綜合所得稅稅率未達20％，被告竟未自動審查而漏未補助原告自100年1月至103年5月之健保保險費自付額，經詢問承辦人，其答覆稱依健保自付額補助辦法第8條規定，需民眾提出申請才能恢復補助，然上開辦法僅是臺北市政府之行政命令，並非立法院三讀通過之法律，且該第8條規定不合理，被告既然在停止補助時，會主動審核，則當原告再度符合補助資格時，被告也應主動審核，並主動恢復補助，而非待原告申請後，始恢復補助等情。
(二)並聲明：1.訴願決定及原處分不利部分均撤銷。2.就上開不利部分，被告應作成補助原告自100年1月起至103年5月止每月健保保險費自付額749元，共計30,709元之行政處分。
四、被告則以：
(一)按健保自付額補助辦法第3條規定：「本辦法之補助對象如下：一、本市未滿70歲符合中低收入老人生活津貼發給辦法第2條第1項規定資格之老人。二、其他符合下列各目規定之老人：(一)年滿65歲之老人或年滿55歲之原住民，且設籍並實際居住本市滿1年者。(二)經稅捐稽徵機關核定之最近1年綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20者。申報老人為受扶養人之納稅義務人有上開情事者，亦同。……」，同辦法第8條規定：「（第1項）因核定稅率或居住國內之時間不符補助資格者，於符合補助資格後，得檢具相關證明文件向社會局申請恢復補助。（第2項）前項補助經審核通過後，自申請當月予以補助。」。
(二)卷查本案為補助本市經濟弱勢老人參加健保之保險費自付額，以確保其獲得醫療照顧權益，特訂定健保自付額補助辦法，本項福利措施係本市於老人福利法外另外提供之地方福利，故對補助對象之資格均予以規範，該福利措施屬授益處分，准駁依據健保自付額補助辦法之規定，設籍居住事實及核定稅率，皆透過民政單位及財政部財稅資料中心提供戶政及綜合所得稅核定資料，再由被告將其他條件同時符合資格之對象逕送中央健康保險局辦理，未符合規定之名單，自當不予提供中央健康保險局辦理減免。依上開辦法第8條第1項後段規定，有關補助資格一旦被停止後，被告即排除於補助名單，需由原告依法自行提出相關核定文件申請，交由被告審核通過始得補助。
(三)查健保自付額補助辦法第9條：「受補助人有下列情形之一者，自事實發生之次月起停止補助；受補助人、家屬或關係人應主動向社會局申報，如有溢領，應繳回溢領之補助金額：一、死亡。二、因資格異動致不符合第3條規定補助資格。」。原告因資格異動，不符補助資格，被告於98年辦理清查現有補助名單中，向財政部臺北國稅局財政資料中心查調原告96年度綜合所得稅核定稅率已達20％，未符合上開補助辦法第3條第2款第2目規定，故經審核後自98年1月起停止補助，於法並無不合。
(四)次查原告所請求補發自100年1月起至103年5月止每月健保保險費自付額補助749元，共計30,709元，原告於103年6月19日向被告提出申請補助，被告乃依上開補助辦法第8條規定，經被告審核通過後，自申請當月予以補助，故自103年6月起核予補助資格，依法有據等語，資為抗辯。
(五)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭，並有原告自95年至101年之綜合所得稅明細清單、臺北市老人健保自付額審查結果表（審查日期：98年2月9日）、原告103年6月19日「臺北市老人健保自付額補助申請表」及所附財政部臺北國稅局100、101年度綜合所得稅核定通知書、原處分、訴願決定書及其送達證書等附於本院卷、原處分卷及訴願審議卷可稽（見原處分卷第44、52頁，本院卷第9-15頁，訴願審議卷最末頁），自堪信為真實，是依前開兩造之主張及抗辯，本件主要爭點厥為：原告應自100年1月起抑或係自103年6月獲取健保保險費自付額補助？
六、本院之判斷：
(一)本件應適用之法規及法理:
1.按地方制度法第2條第2款規定：「本法用詞之定義如下：……二、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。」，同法第3條第1項規定：「地方劃分為省、直轄市。」，同法第14條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」，同法第18條第3款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：……三、關於社會服務事項如下：(一)直轄市社會福利。」，同法第25條規定：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」，同法第27條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。（第2項）前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」，同法第30條第2項規定：
「自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」。準此，直轄市社會福利為直轄市自治事項，直轄市得就此事項制定自治法規，而直轄市政府為辦理直轄市社會福利行政，亦得依其法定職權訂定自治規則，以為所屬人員執行之準據。臺北市政府為辦理補助臺北市經濟弱勢老人參加健保之保險費自付額，以確保其獲得醫療照顧權益，基於其法定職權，訂有性質上屬自治規則之「臺北市老人全民健康保險保險費自付額補助辦法」，即得為被告所援用。
2.按「臺北市政府（以下簡稱本府）為辦理補助臺北市（以下簡稱本市）經濟弱勢老人參加全民健康保險之保險費自付額（以下簡稱健保自付額），以確保其獲得醫療照顧權益，特訂定本辦法。」、「本辦法之補助對象（以下簡稱受補助人）如下：……二、其他符合下列各目規定之老人：（一）年滿65歲之老人或年滿55歲之原住民，且設籍並實際居住本市滿1年者。（二）經稅捐稽徵機關核定之最近1年綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之20者。申報老人為受扶養人之納稅義務人有上開情事者，亦同。（三）未獲政府機關健保自付額之全額補助者。」、「為查核受補助人補助資格，社會局於必要範圍內，得向有關機關查調戶籍、財稅及入出境等相關資料。」、「（第1項）受補助人每人每月健保自付額在第六類保險對象應自付之保險費以下者，依其繳納之金額全額補助；超過者，以第六類保險對象應自付之保險費額度為限，予以補助。（第2項）已獲政府機關健保自付額部分補助者，其未獲補助部分，以第六類保險對象應自付之保險費額度為限，予以補助。（第3項）前2項健保費自付額，以全民健康保險法第27條規定之保險費自付額為限。」、「（第1項）因核定稅率或居住國內之時間不符補助資格者，於符合補助資格後，得檢具相關證明文件向社會局申請補助。（第2項）前項補助經審核通過後，自申請當月予以補助。」、「受補助人有下列情形之一者，自事實發生之次月起停止補助；受補助人、家屬或關係人應主動向社會局申報，如有溢領，應繳回溢領之補助金額：
一、死亡。二、因資格異動致不符合第3條規定補助資格。」，健保自付額補助辦法第1條、第3條第2款、第5條第1項、第6條、第8條、第9條分別定有明文。
(二)經查：
1.原告於103年6月19日填具「臺北市老人健保自付額補助申請表」並檢附100、101年度綜合所得稅核定通知書，向被告申請健保保險費自付額補助，經被告審查後，認為原告符合補助資格，乃以原處分同意自103年6月起恢復補助，揆諸前揭健保自付額補助辦法第8條所規定「前項補助經審核通過後，自申請當月予以補助」，自屬有據。
2.原告雖以原處分所依據之健保自付額補助辦法並非立法院三讀通過之法律，質疑原處分之合法性云云，然健保自付額補助辦法乃臺北市政府就臺北市社會福利之自治事項，基於其法定職權所訂定之自治規則，自得為被告所援用，業如前述。況臺北市政府就符合一定資格之臺北市老人補助其參加健保之保險費自付額，性質上屬政策性之補助措施。而給付行政措施屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。臺北市政府就老人健保保險費自付額予以補助，實乃政策性之補助措施，由臺北市政府以自治規則給予該市老人健保保險費自付額補助之優惠，是其於審酌財力負擔及各類老人經濟因素，考量整體公益衡平原則，在其補助性支出之資源有限情況下，為期有限之資源發揮最大之效益，就此僅適用於特定族群之給付行政，自得由其本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，依權限制訂修正上開補助辦法，以符合正當性與公平性。是原告前揭主張，委無足採。
3.原告又主張：被告既然在停止補助時，會主動審核，則當原告再度符合補助資格時，被告也應不待原告申請，即主動審核，並主動恢復補助，健保自付額補助辦法第8條規定不合理云云。然而，因受限於社會福利資源有限，而社會上又存在很多需要扶助之弱勢人口或需要政府機關增加或加強照顧之弱勢群體，為免社會福利資源的浪費或不當耗費，並符合社會救助之制度設計，乃是以使受領人能渡過困境、脫貧重歸自立為目的，因此現行社會救助制度多設有定期查核之機制，以清查原已獲取補助或救助之民眾，是否仍有接受社會福利之必要性（例如社會救助法第13條、第14條），本件健保保險費自付額補助發放依據之健保自付額補助辦法，其第5條規定：「為查核受補助人補助資格，社會局於必要範圍內，得向有關機關查調戶籍、財稅及入出境等相關資料。」即本於上開意旨而設，是被告辦理補助資格總清查，不僅係其機關之法定義務，亦為維繫社會福利制度所必要之行政作為。反之，在民眾申請行政機關作成授益處分之情形，因民眾是否符合申請要件，相關事證多為民眾所掌握，民眾既已知悉相關社會福利制度，自能期待民眾本於自利心理，考量個人之具體狀況與個人意願而自行蒐集有利於己之事證，向行政機關提出申請；更何況，由行政機關主動查核民眾是否符合申請社會福利之要件，亦必須考量行政機關工作負荷，以避免影響正常事務推展。是以，行政機關雖得依職權作成各種行政處分，無待利害關係人提出請求，惟類此授益行政處分之作成，仍有需依當事人之申請，始得為之，例如各種執照、身分或資格證明之發給、社會保險給付之履行、租稅優惠之核准等給與利益之授益行政處分。此種須當事人協力（申請）作成之行政處分，一方面用以促使行政機關開始行政程序，另一方面為作成行政處分之實體法要件，須協力之行政處分，其作成如未經相對人之協力，即罹有瑕疵。查本件原告於98年1月停止獲得健保保險費自付額補助後，於再度符合補助資格時，揆前所述，自應向被告提出申請後，始開啟被告審核之行政程序，並以行政處分同意自申請當月予以補助，是原告上開主張亦難據以認定原處分有何違法之處。
七、從而，原告主張各節，均無可採，已見前述，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告應作成補助原告自100年1月起至103年5月止每月健保保險費自付額749元，共計30,709元之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據，核與判決不生影響，爰不予一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 高若珊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
行政訴訟庭 書記官 巫孟儒