臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第229號
105年7月20日辯論終結原 告 福華大飯店股份有限公司代 表 人 廖慧明訴訟代理人 鍾凱勳律師複 代理 人 邱冠文律師訴訟代理人 陳士綱律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 楊倍瑜
黃毓銘上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國104年7月9 日勞動法訴字第1040012122號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告福華大飯店股份有限公司係經營短期住宿服務業，為適用勞動基準法之行業。訴外人趙邱清錦以其自民國76年4月1日起任職於原告公司，原告於103 年12月11日終止勞動契約，主張原告應恢復其工作權並給付退休金為由，於同年月12日申請勞資爭議調解。經中華民國勞資關係服務協會召開調解會議，因原告未出席而調解不成立。嗣趙邱清錦於104年1月13日向被告所屬勞動局提出申訴，勞動局乃函請臺北市勞動檢查處（下稱臺北市勞檢處）進行檢查，經臺北市勞檢處分別於104年1月21日及27日實施勞動檢查結果，認趙邱清錦已符合勞動基準法第53條第2 款自請退休之規定，原告依規定應給付退休金新臺幣（下同）1,154,980 元，惟原告未依法給付，乃移請勞動局依法處理。嗣被告以104年2月16日府勞動字第10430095910號函請原告陳述意見，經原告於104 年3月2日提出陳述意見書後，被告仍以原告違反
104 年2月6日修正施行前勞動基準法（下稱修正前勞基法）第55條第1項規定，而依修正前勞基法第78條及105年3月1日修正施行前臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第3 點第43項（第1次）規定，以104年4月7日府勞動字第00000000000 號裁處書，裁處原告新台幣（下同）26萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，於同年月30日提起訴願，復經勞動部以104 年7月9日勞動法訴字第1040012122號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，於104 年9月4日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告依據勞基法之規定承諾給付退休金，自始維護勞工權益
，並未有勞動基準法第78條第1 項之拒絕或遲延給付之情事，被告機關認事用法錯誤，原處分應予撤銷：
⒈訴外人趙邱清錦於103 年12月12日申請、同月24日舉行之
勞資爭議調解會議中，原告並未出席並陳述意見，於會議記錄中訴外人之主張「1.…103 年12月11日資方終止勞動契約，迫使本人簽自願離職書。2.本人主張資方應恢復工作權並給付退休金。」，僅屬單方片面之辭。惟被告僅憑系爭調解會議紀錄即認定「資方」於103 年12月11日終止勞動契約，並作為判斷原告遲延給付退休金之依據，顯違反行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」。況依訴外人之主張，恢復工作權與給付退休金乃兩者相互衝突之訴求，實難斷定訴外人之真意為何。
⒉實則，本件係由訴外人於103 年12月11日「自請」離職，
終止勞動契約，其離職理由為「身體不好」，並非雇主主動終止。而實際之離職原因，則係因訴外人於任職期間有多次未經公司允許，將飯店內之財物帶走之情事，在103年12月11日當天，訴外人下班前又再次遭到同仁查獲未經允許挾帶飯店用品回家。訴外人在當天遭到查獲之後，因感到慚愧不已，遂自願提出終止勞動契約，自願簽署離職同意書，故103 年12月11日當時，實係訴外人即勞工主動終止，原告當時亦向訴外人保證其退休金權益不受影響，嗣後可依法向公司主張。故此節已與被告主張依據改制前行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）81年2 月28日台（81）勞動三字第05213 號函「終止勞動契約如係雇主主動為之者，則毋庸勞工再提出自請退休，雇主即應依法發給勞工退休金。」之要件顯有未合，至為明白。次查，訴外人離職後，雙方固於103 年12月29日於臺北市議會市民服務中心召開協調會，做出向公司反映給付退休金問題。惟如上所述，原告自始即為保留訴外人退休金之權益，故於
104 年1月7日即函覆臺北市議會將依照會議結論辦理給付退休金，林瑞圖議員服務處亦一併轉知原告願給付退休金之意函覆與訴外人，並告知其應配合辦理相關事宜。
⒊再者，不論雇傭薪資、退休金，依據一般社會常態現象，
均屬往取之債，觀諸訴外人每月至公司領取薪資、填寫退休金申請單，均足以判斷系爭退休金債務並非赴償之債，亦即此種債務須債權人於清償期屆滿後至債務人之住所收取時，債務人拒絕清償，始負給付遲延之責任（最高法院69年台上字第1280號判例參照）。況原告於業界乃係小有規模之公司，撥款均需遵守相應程序以求透明詳實，資金流向均受投資人之嚴格檢視。在退休金發放上，請求訴外人至公司配合辦理相應程序、簽收領據，亦屬公司權益自保之手段，以杜將來之爭議，非如被告所稱此工作規則係增加法律所無之限制。而訴外人最遲也應於收到議員函覆時即知悉原告願給付退休金，請求其配合辦理之事，至於訴外人為何遲未前往受領退休金，遲不履行其退休金收受之協力義務、放任權益懸而不行使，則完全係不可歸責於原告之事。又為何訴外人於1 月13日仍向主管機關表示未獲處理，則非原告所能理解之事。
⒋原告早在被告來函前，已多次催促訴外人前來公司辦理退
休手續，訴外人確實遲不前來辦理，原告為保障權益，亦曾以台北信維存證號碼第002150號函催促在案，訴外人一再拖延前來收取債務在先，原告自不生遲延給付退休金之問題，並無構成勞動基準法第78條第1 項之行為。被告對此有利於原告之點竟未為審酌，僅空泛陳稱原告未給付退休金違反行政法上義務云云，其判斷顯有不當。又原告於勞檢及裁處前均向被告承辦人員表示其已多次告知訴外人可來辦理退休手續而訴外人遲未前來請領之情事，被告承辦人員均未向原告建議提存退休金款項，以維護原告自身權益。若原告知悉得以提存方式維權，即會立刻採取相應措施，而非使此事終致涉訟一途。
⒌況且訴外人之意思一直處於退休和回復工作之間懸而未決
、模稜兩可，於103 年12月29日台北市議會協調會議中，訴外人仍有主張回復工作，甚至有撤回退休之意思，其意思一直處於回復工作與退休之間，模稜兩可，懸而未決之情形，導致原告無所適從，則在訴外人確實要終止勞僱關係且再次自請退休以前，原告尚無從確知訴外人之真意，更無從開始起算遲延期間。又原告嗣後亦按照調解會之要求，於期限即104年1月12日之前，就原告與訴外人之間回復工作或辦理退休之要求予以回覆，同意訴外人退休之要求，並且多次電話聯繫訴外人前來辦理，然而卻因訴外人沒有使用手機習慣而均連絡不上。訴外人雖然表示曾有接到市議員助理之通知，而前往原告公司欲辦理退休遭到拒絕之情形，然而原告在104 年1月7日回覆同意退休，係經過內部召開會議決定，並於決議之後週知相關承辦同仁辦理，實無可能再拒絕訴外人辦理退休之請求。況且訴外人所述所謂遭到拒絕之情形，並未提出日期，亦有可能係在
104 年1月7日之前，公司仍在考慮之階段前來詢問，或訴外人詢問之對象並非辦理退休金事宜之同仁而不清楚狀況，實則原告在104 年1月7日之後，既已經同意訴外人請領退休金之要求，即不可能又再次拒絕辦理，訴外人所謂依照通知前來辦理遭到拒絕之情事，極有可能是溝通認知上之誤會所造成，原告自始沒有拒絕訴外人請領退休金之意思。
⒍縱認訴外人於同年12月11日自請退休時即認為係訴外人退
休之日，則原告於104 年1月7日發函表示願給付退休金請求訴外人前來辦理相關手續，亦無違反勞動基準法第55條第3 項所定之30日期限。且原告透過多種方式數次連繫，訴外人仍遲未前來請領，實不可歸責於原告，不得謂原告構成遲未給付退休金之情事而據以裁處。故被告認事用法錯誤，原處分應予撤銷。
㈡退步言之，原告亦無遲延給付退休金之主觀故意或過失，不
具可歸責性及可非難性，原處分顯已違反行政罰法第7條第1項規定，應予撤銷：
⒈按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。「所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。……參諸行政罰法第7 條之立法理由稱『現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失，應無非難性及可歸責，故第
1 項明定不予處罰』、『現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加處罰時，應由國家負舉證責任，方為保障人權進步立法。』」最高行政法院98年度判字第1374號行政判決揭櫫甚詳。
⒉誠如前述，原告自始即言明會保留訴外人退休金之權益，
並於104 年1月7日函覆臺北市議會將依照會議結論辦理給付退休金。訴外人經原告一再催促，始於104 年3月6日前來公司辦理退休申請，原告以急件跑完所有公司流程即於104年3月11日開具支票，倘原告果有拖欠、不願給付退休金之意，豈會一再促請訴外人盡速前來領取退休金，亦不可能在5 日內開具支票給與訴外人，故原告主觀上並無違反勞基法第78條第1 項之故意或過失。今被告未能證明原告有違反行政法上義務之主觀犯意，即遽以核處原告罰鍰，顯已違反行政罰法第7條第1項規定，原處分應予撤銷。
㈢原處分處罰過高，違反比例原則，且未提出合理、適當之裁
罰理由，係違反行政程序法第7 條、行政罰法第18條、憲法第23條，構成裁量濫用，應撤銷原處分：被告做出處分，卻未具體審酌原告於勞檢時未交付退休金之原因乃係因訴外人遲未前往請領原因所致、忽略裁罰時原告早已交付退休金予訴外人，更無不給付退休金之情事、原告從未有拒絕給付退休金之往例及故意，況原告已盡其注意義務，多次告知訴外人前來請領，其並無可非難之處，被告逕依處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第3 點第43項規定，裁處近乎最高額罰鍰26萬元（裁罰基準上限為27萬元），足認被告未依行政罰法第18條第1 項為裁處之審酌，顯已逾越必要範圍，而與行政法上之比例原則相悖，復有裁量怠惰或濫用之情形，應撤銷原處分。
㈣原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯以：㈠按勞動基準法第53條規定：「勞工有下列情形之一，得自請
退休：一、工作15年以上年滿55歲者。二、工作25年以上者。三、工作10年以上年滿60歲者。」、同法第55條第1 項規定：「一、按其工作年資，每滿1年給與2個基數。但超過15年之工作年資，每滿1年給與1個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1 年計。…」、同法第78條規定：「違反…第55條第1項規定者，處新臺幣9萬元以上45萬元以下罰鍰。」及同法施行細則第29條第1 項規定：「雇主應給付之勞工退休金應自勞工退休之日起30日內給付之。」臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第3 點第43項次規定：「違反事件：雇主未按其工作年資，每滿1年給與2個基數，但超過15年之工作年資，每滿1 年給與1 個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1年計。（第55條第1項）法條依據：第55條第1項、第78條。法定罰鍰額度（新台幣：元）：處9萬元以上，45萬元以下罰鍰。統一裁罰基準（新台幣：元）：一、第1次：9 萬至27萬元。二、第2次：27萬至45萬元。三、第3次以上：45萬。」。
㈡勞動基準法係國家本於保護勞工權益之意旨，規範各項勞動
條件最低標準之法律。查勞動基準法第55條及同法施行細則第29條第1 項分別規定雇主負擔給付勞工退休金及應給付勞工退休金之期限，基此，凡合於勞動基準法第53條自請退休要件之勞工，即受該法之保障，以確保前述之立法宗旨。勞動部（改制前行政院勞工委員會）81年2 月28日台（81）勞動三字第05213號函：「內政部74年5月28日（74）台內勞字第2980989 號函所示『勞工有權隨時自請退休』，係指勞工於符合勞動基準法第53條自請退休條件後，因其自請退休權利已形成，故可隨時自請退休，惟自請退休亦屬勞動契約之終止，故勞工仍應依該法第16條規定預告雇主，但終止勞動契約如係雇主主動為之者，則毋庸勞工再提出自請退休，雇主即應依法發給勞工退休金。」。本件稽之卷附原告103 年12月22日福人字第103078號通告載略：「查房務部洗衣房作業員趙邱清錦偷竊飯店財物，依本飯店工作規則第35條第4項第8款及勞動基準法第4項規定，予以開除。」及趙邱君離職申請書所示，其離職日期載為103 年12月11日，是本件原告既於103 年12月11日與趙邱君終止勞動契約，則毋庸趙邱君再行提出自請退休，即應依法與30日內發給勞工退休金，惟原告遲至104年3月11日始為給付，顯與勞動基準法第55條第1項及同法施行細則第29條第1項規定相悖，其違法事實洵堪認定。
㈢被告並聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠按「勞工有下列情形之一，得自請退休：工作十五年以上
年滿五十五歲者。工作二十五年以上者。工作十年以上年滿六十歲者。」、「（第1 項）勞工退休金之給與標準如左：按其工作年資，每滿一年給與兩個基數。但超過十五年之工作年資，每滿一年給與一個基數，最高總數以四十五個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以一年計。…。（第2 項）前項第一款退休金基數之標準，係指核准退休時一個月平均工資。」、「違反…或第五十五條第一項規定者，處新臺幣九萬元以上四十五萬元以下罰鍰。」修正前勞基法第53條、第55條第1項第1款、第2 項、第78條分別定有明文。次按「雇主應給付之勞工退休金應自勞工退休之日起三十日內給付之。」104 年10月23日修正發布前勞動基準法施行細則（下稱勞基法施行細則）第29條第1 項亦規定甚明。勞基法施行細則係本於勞基法第85條授權而訂定，該條雖僅規定：「本法施行細則，由中央主管機關擬定，報請行政院核定。」，其授權目的、內容及範圍均屬空泛，惟基於勞基法之立法本旨在於保障勞工權益，即使母法（勞基法）並未規定雇主應給付勞工退休金之期限，然施行細則所規定自勞工退休之日起30日內給付退休金之期限，已合理寬估必要行政流程所需耗費之時間，即便該規定係對於雇主課予在一定期限內給付退休金之義務，並使勞工受領退休金之權利受有一定期間之限制，惟此對於人民之權利、義務影響甚微，堪認係屬於細節性、技術性之規定，自得據為行政機關執法之依據（104 年2月6日修正施行之勞基法「為使雇主給付義務明確化，爰將本法施行細則第29條第1 項規定，提升至本法」，乃將第55條第3 項規定修正為：「第一項所定退休金，雇主應於勞工退休之日起三十日內給付，…。」）。
㈡本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執事項外，其餘均
為兩造所不爭執，並有公司及分公司基本資料列印本、臺北市政府勞資爭議調解申請書、中華民國勞資關係服務協會勞資爭議調解紀錄、臺北市勞檢處104年1月21日、104年1月27日勞動條件檢查會談紀錄、被告104年2月16日府勞動字第10430095910號函（稿）、原告104年3月2日陳述意見書、原處分、訴願書及行政訴訟起訴狀分別附於原處分卷、訴願決定卷及本院卷可查，是此部分之事實應可認定。本件兩造爭議所在，乃原告是否未依規定給付退休金給趙邱清錦？又被告所裁處之罰鍰數額是否違法？茲分述如次：
⒈經查，趙邱清錦自76年4月1日起即任職於原告公司，迄至
趙邱清錦於103 年12月11日填載「辭職申請書」為止，共計在原告公司服務27年8 月又10日（共計43基數），依其離職當年度平均工資月薪26,860元核計，趙邱清錦應領得之退休金為1,154,980 元。而上開款項業經原告開立支票交由趙邱清錦於104年3月13日領訖等情，有辭職申請書、退休金計算表、臺北市勞檢處勞動檢查結果通知書、支票及領款簽認單在卷可憑（訴願卷第14、22、36、39頁）。
故應探究者，乃原告於104年3月13日履行給付退休金之義務，是否已逾前開法定期限（自勞工退休之日起1 個月內）？而此自應探究原告給付退休金之行政法上義務係於何時成立？此不僅涉及被告裁罰之合法性，亦因本件裁處前，勞基法於104 年2月6日修正生效，故本件或有可能涉及新舊法比較適用之問題，自應就此爭點先予釐清。
⒉按退休是勞動契約終止權的行使，考諸前揭勞基法第53條
自請退休規定之立法意旨，無非係基於保護勞工之立場，為防止雇主不願核准已達一定年資、年齡之勞工自請退休之弊端，而賦予勞工得自請退休之權利，使符合該條規定要件之勞工於行使自請退休之權利時，即發生終止勞動契約之效力，而無須得相對人即雇主之同意。故勞工依該法自請退休時，勞雇雙方之勞動契約即可終止，勞工自請退休之權利為契約終止權之一種，而終止權又屬形成權之一種，形成權於權利人行使時（即勞工向雇主為退休終止勞動契約的意思表示），即發生形成之效力，不必得相對人之同意（最高法院88年度台上字第68號民事判決亦同此意旨）。至於修正前勞基法第55條第2 項雖規定：「前項第一款退休金基數之標準，係指『核准』退休時一個月平均工資。」其中所謂「核准」，就自請退休而言，應解為係指經雇主審核確認勞工是否符合上開法定自請退休之形式要件而言，若經審核結果，確認勞工已符合自請退休之形式要件，即應自勞工自請退休之意思表示到達雇主之日起30日內，給付勞工退休金，非謂勞工自請退休應經雇主核准或同意始生效力。
⒊經查，證人趙邱清錦於本院審理時證稱：（證人是在103
年12月11日與公司終止勞動契約？）我在12月11日下班的時候，人事部經理劉志峰、房務部經理黃卓明叫我去人事部辦公室，那是一個小房間，都沒有人，黃卓明就拿出離職單叫我簽名，當時我不簽，我說我要辦退休，因為我年資年齡已經有資格辦理退休，黃卓明就跟我說福華就是這樣子，之前有一個工程部的工作人員，沒有執照，那時因為缺人叫他進來公司上班，做了十幾年，公司現在認為他沒有執照，叫他離開，一毛錢都不給他，說我也一樣，還說我去告也沒有辦法拿到，他說你不簽，明天就公布開除，那時候我沒簽的話我就沒辦法出來，那時已經下午6 點多了，我趕著去做牙齒，所以才簽名，但我跟他說我簽離職，公司還是要給我退休金，因為我有資格；（你跟公司說完後，公司還是跟你說，他一毛錢也不給你？）對，12月11日黃卓明講的，他在我簽名前、後都有講不給我退休金，我反問他為何不給我，我有資格辦退休，而且還要給我年假，但他說什麼都不會給我；（提示103 年12月11日辭職申請書，這份辭職申請書上員工簽名欄上的簽名是否妳簽的？）是。是他們逼我簽的；（你在簽這份辭職申請書時，劉志峰跟黃卓明有無跟你說，你如果不簽，馬上要報警？）沒有，他們是說如果不簽的話，明天要公布開除我；（為何劉志峰與黃卓明跟你說如果不簽就要公布開除你之後，你就簽了辭職申請書？）因為他們把門關起來，我沒有辦法出來；（你到底是因為你沒辦法出來所以才簽辭職申請書，還是因為劉志峰與黃卓明跟你說如果不簽就要公布開除你，你才簽辭職申請書？）他們跟我說只要我簽，就不會公布，我就不會怎麼樣；（他們要公布什麼？）我不知道，但我一直強調我要辦退休，拿退休單給我簽，他們說不行；（劉志峰與黃卓明有無跟你說如果你不簽，就要公布你竊盜的事情？）沒有，他們只有說要公布開除我；（當天劉志峰與黃卓明有無跟你說要用什麼理由公布開除你？）他們說我拿了白飯，我說我是來不及，我要看牙齒，我還跟他說公司可以打便當出去，為何我拿飯出去就說我竊盜；（所以當天他們說你如果不簽辭職申請書，他們隔天就要公布開除你，是指要以妳涉嫌竊盜，也就是偷拿公司的白飯出去這個理由來開除你？）是；（當時你會害怕他們公布嗎？）對，因為我想說我在福華27年多了，大家都認識我；（妳是否在隔天也就是12月12日就向中華民國勞資關係服務協會申請勞資爭議調解？）是；（為何你要申請勞資爭議調解？）因為我想要退休，希望福華給我退休金；（依此調解紀錄來看，妳是否在調解會上要求福華應該恢復你的工作權，並且給付退休金？）是；你方才說你申請調解的目的是因為你想要辦理退休，為何你在調解會議上你又說你希望資方能夠恢復你的工作權？）當時兩個方案我都有提；（也就是說在103 年12月24日勞資爭議調解會召開當時，你還沒有決定到底是回公司上班或是要申請退休？）當時是兩個都可以，後來我才決定要申請退休。（你有無偷公司財物？）沒有，法院都查得很清楚，如果我有偷東西，我可能在福華飯店做27年多嗎等語（本院卷第125 頁以下）。由上開證人趙邱清錦證述可知，趙邱清錦於簽署辭職申請書時，即已向原告公司主管表達自請退休之意思表示，此由其於翌（12）日申請勞資爭議調解時，亦訴求「資方應恢復工作權並『給付退休金』」（參見中華民國勞資關係服務協會勞資爭議調解紀錄。訴願卷第15頁），堪認趙邱清錦對於自請退休之權益知之甚明，故其在簽署辭職申請書當時，自無平白放棄不予主張之理，原告並自承其當時（103 年12月11日）亦向趙邱清錦保證其退休金權益不受影響等語（本院卷第102頁），足可核實證人趙邱清錦此部分之證詞當屬真正，而堪予採信。又於原告函覆中華民國勞資關係服務協會表示該公司無意出席調解會議之函文中（訴願卷第52頁），亦載稱「申請調解人趙邱清錦申請要求恢復雇傭關係及退休金等勞資爭議案」等語，可見原告確實明知趙邱清錦確有自請退休之意。趙邱清錦固然亦表達續留原告公司任職之意，惟此乃趙邱清錦片面表達個人之主觀意願，原告既認趙邱清錦業已申請離職獲准，則是否同意重新僱用趙邱清錦，乃原告人事僱用權之行使，若其無意重新僱用趙邱清錦（本件並無相關事證證明原告有續予留用趙邱清錦之意），自當依趙邱清錦自請退休之請求予以審核是否符合法定要件並辦理相關手續。詎原告遲至104年2月26日方寄發存證信函（臺北信維存證號碼002150號）通知趙邱清錦前來公司辦理退休手續（訴願卷第19頁），並於同年3 月13日開立支票交由趙邱清錦領訖，距趙邱清錦向原告表達自請退休之意思表示之日（103 年12月11日），早已逾30日之法定期限，則被告據此裁罰原告，自非無據。原告主張依趙邱清錦之主張，恢復工作權與給付退休金乃兩者相互衝突之訴求，實難斷定趙邱清錦之真意為何等語，顯屬卸責之詞，不足採信。
⒋原告又主張趙邱清錦最遲應於收到議員函覆時即知悉原告
願給付退休金，請求其配合辦理之事，且原告早在被告來函前，已多次催促趙邱清錦前來公司辦理退休手續，趙邱清錦確實遲不前來辦理，自不能歸責於原告等語。然查，趙邱清錦申請勞資爭議調解後，因原告拒不出席而未能達成調解，趙邱清錦乃轉向市議員陳情，並由市議員出面邀集原告、趙邱清錦及相關人員於103 年12月29日到場協調，其協調結論為：「㈠本案經查陳情人已符合退休條件，本席建請福華飯店出席協調會代表人向公司反映是否能依勞動基準法第55條處理。㈡冀希福華飯店能在104 年元月12日前回覆勞動局及本席處理方式」，嗣經原告以104年1月7日104福人字第104003號函覆（正本：臺北市議會、副本：林議員瑞圖）「本公司將依勞動基準法第55條辦理」等情，業經證人趙邱清錦於本院審理時證述在卷（本院卷第133 頁以下），並有臺北市議會市民服務中心協調趙邱清錦君等陳情案會議紀錄及其簽到表、原告上開文號函文附卷可佐（訴願卷第57頁至第58頁第65頁）。原告雖函覆市議會、市議員表示該公司願意依勞基法第55條規定辦理，然趙邱清錦經市議員轉知而前往原告公司辦理退休手續時，仍遭原告拒絕一節，業經證人趙邱清錦於本院審理時證稱：（依103年12月24日勞資爭議調解紀錄及103年12月29日台北市議會市民服務中心協調趙邱清錦君等陳情案會議記錄顯示，證人有向公司表示要申請退休，在開完調解會及議員協調會之後，原告公司有跟你聯繫來辦理退休的程序或請領退休金嗎？）我是接到林瑞圖議員的助理陳銘瑜打電話給我，跟我說福華飯店叫我去領退休金，叫我去辦離職退休，我問他是什麼時候，他回答我隨時都可以，我隔天就跑到福華去找劉志峰經理，劉志峰就跟我說我又沒有叫你來領，你怎麼跑來，所以我就回去了，回去後，我馬上打電話給陳銘瑜，我跟他說你昨天打電話叫我去，結果我今天去，福華劉志峰又說沒有，陳銘瑜就告訴我說他要馬上打電話給劉志峰，要親自問劉志峰為何沒有，陳銘瑜有沒有打電話我不知道，但陳銘瑜在同一天有再打電話給我，說他有打電話去問為何我去了結果沒有領到退休金，但電話就斷了。後來一直到法院通知要開庭了，福華才通知我去領退休金，領了1,154,980 元，我是在101年3月18日拿到錢；（你剛剛說陳銘瑜有打電話給你，說請妳到福華辦理退休領錢，你還記得陳銘瑜是何時打電話給你的嗎？）是在我提民事訴訟之後；（提示福華大飯店104年1月7日函林瑞圖議員函文，你有無看過這個公文？）我忘記了，但林議員好像有寄一份給我，但我忘記內容是什麼；（提示趙邱清錦104年1月13日致勞動基準科葉科長文件，這份文件是否妳寫的？）有；（為何你在這份文件中提到福華飯店並未如期做出回覆？）因為一開始福華飯店都不理我；（提示103 年12月29日陳情案會議記錄，在這份會議記錄中，協調結論第2 點有提到希望福華飯店能在
104 年元月12日前回覆勞動局及林瑞圖議員，你上開寫給葉科長的文件所提到的「如期」，是否就是指104年1月12日？）對，當時就是我們要問勞工局為何福華都不理我；（妳剛剛說陳銘瑜有主動打電話給你跟你說到福華辦理退休領錢，是在你104年1月13日寫上開文件給葉科長之前還是之後的事情？）應該是在我寫這份文件給葉科長之後，因為就是沒有消息，我才會寫這份文件給葉科長；（劉志峰跟你說誰叫你來的，你有無跟劉志峰提到林瑞圖助理跟你轉達的事情？）有，但他還是說沒有；（你當時跟林議員陳情的訴求為何？）我說我想要辦退休，但福華飯店不給我領；（你有跟林議員提到你也想要回福華飯店上班的事情嗎？）沒有，我那時候只有一直講給我退休金的事情；（你在協調會上有無提到你想要回福華飯店上班的事情？）好像有提到，但劉志峰在協調會上一直說我竊盜，連講3 次；（所以在協調會當天，你本來的想法是可以回福華飯店上班或者就直接辦退休？）對等語（本院卷第125頁背面、第129頁至第130頁、第133 頁背面），互核與證人即臺北市議員林瑞圖之助理陳銘瑜所證：（提示福華飯店104 年1月7日寄給林瑞圖議員的函文，你們有無收到這份函文？）有；（你有無把內容通知趙邱清錦？）有，我是以電話通知；（你是收到函文之後多久通知她的？）我記得我應該是當下就通知了；（當初收到福華飯店1月7日的函文後，有打電話給趙邱清錦，你當時是怎麼跟趙邱清錦說的？）因為我們當初在12月29日開協調會，當時協調會的結論是說希望福華在104年1月12日前回覆給林議員，所以我們收到福華飯店的函文後，我就打電話給趙邱清錦說福華飯店願意依照勞基法規定辦理，所以我就請他到福華飯店辦理相關手續；（你是否知道後來趙邱清錦有無去福華飯店辦理退休手續以及辦理的情形為何？）我打電話給趙邱清錦後，我不知道他是什麼時候去福華飯店的，印象中是過了幾天，趙邱清錦有打電話給我（我在辦公室），跟我說他在福華飯店的現場，但是飯店的人不讓他辦。當下我就馬上打電話給福華飯店的劉志峰，我就跟他說怎麼沒有依照回文及會議記錄辦理？他說當初去我們那裡協調，公司其實不願意，但是看在議員的份上，願意依勞基法規定辦理，但他給我的感覺是他要讓趙邱清錦跑個2、3趟才願意給；（在103 年12月29日協調會現場，趙邱清錦在現場提到的主要訴求為何，他有提到要恢復僱傭關係？或是要請求給付退休金？）請求退休金的問題，我印象中沒有提到要恢復僱傭關係；（當天協調會現場，針對於趙邱清錦請求退休金的事情，原告公司態度為何？）一開始是針對趙邱清錦偷東西的事情，所以公司表明不願意給退休金，後來經過議員溝通協調後，就如同會議記錄所說，請他們依照勞基法第55條辦理；（103 年12月29日協調會代表福華飯店出席的人員就是劉志峰？）是；（你剛剛說你們收到福華飯店回覆同意依照勞基法第55條規定辦理的函文後，你有打電話給趙邱清錦，你有辦法確定打電話給趙邱清錦的時間點嗎？）沒辦法，我沒有做筆記。（方才你說你覺得劉志峰的意思好像是要讓趙邱清錦跑2、3趟才要給她退休金，劉志峰當時是提到什麼事情或有什麼樣的跡象，讓你做這樣的研判？）我記不起來；（你說你記不起來，你是否可以確定就是因為劉志峰當天在電話中提到的內容，讓你產生了這樣的感覺？）對；（對於趙邱清錦打電話給你跟你說趙邱清錦她到福華飯店辦理退休手續遭到拒絕這件事情，劉志峰並沒有否認？）對，他應該知道等情（本院卷第130 頁背面以下），在主要情節上均大致相符，並有趙邱清錦於104年1月13日向被告所屬勞動局勞動基準科葉建能科長（亦曾出席市議員所召開之協調會）陳訴、內容載為「林瑞圖議員協調勞資爭議一案，資方福華飯店並未如期做出回覆，煩請科長將案件轉至勞動檢查科」等語之陳情函件附卷可憑（訴願卷第54頁）。故可認原告即使在市議員協調會上，很明確知悉趙邱清錦訴求請領退休金，原告並因此回覆市議會表示願意依勞基法第55條規定辦理，惟在104年1月13日後某日，趙邱清錦前往原告公司欲行辦理退休手續時，仍遭原告拒絕，原告拒不依法給付退休金之情，至為明確。至原告所稱已多次催促趙邱清錦前來公司辦理退休手續，趙邱清錦確實遲不前來辦理一節，並未據原告舉證以實其說，且原告訴訟代理人於本院審理時所一再主張趙邱清錦因於104 年1月或2月間出國，以致於無法與趙邱清錦取得聯繫一情（本院卷第126頁），經核趙邱清錦於該段期間並未有出國紀錄之事實，此有入出境資訊連結作業列印本在卷可查（本院卷第142頁），證人趙邱清錦雖於本院審理時證述：（妳在104年1月到2 月是否有到大陸廣西旅遊？）我是到越南旅遊，大概去了4、5天，這是福華舉辦的，這是我自己的年假，不是用公司的假；（我是問妳，妳簽了離職書後，是否有在
104 年1月到2月間有出國？）我忘記了。我記憶不好；（因為我有在這段時間打電話給妳多次，但是接電話的人跟我說妳出國，請妳回想妳是否有在這段時間出國？）有，我有出國等語（本院卷第126 頁），惟由證人趙邱清錦陳述之脈絡及內容可知，證人趙邱清錦所述出國地點，不僅與原告訴訟代理人所指稱之地點不符，且其一開始對於原告訴訟代理人所詢問「是否有在104 年1月到2月間有出國」之提問，即已答稱「我忘記了。我記憶不好」等語，可見證人趙邱清錦之後所稱「有，我有出國」等語，應係在粗略印象而非明確記憶之情況下所為之答覆，徵諸前揭出國紀錄，尤徵證人趙邱清錦此部分所證應非實情，堪認此部分證詞係屬於記憶有誤所致，是亦難據此為有利於原告之認定。
⒌原告另主張原告於勞檢及裁處前均向被告承辦人員表示其
已多次告知趙邱清錦可來辦理退休手續而趙邱清錦遲未前來請領之情事，被告承辦人員均未向原告建議提存退休金款項，以維護原告自身權益。若原告知悉得以提存方式維權，即會立刻採取相應措施，而非使此事終致涉訟一途等語。惟查，本件並無事證證明趙邱清錦拒不配合原告辦理退休手續，已詳如前述，且如同原告事後以寄發存證信函之方式通知原告前來公司辦理退休手續一般，若確如原告所稱無法聯絡趙邱清錦一情屬實，原告亦可以相同方式通知趙邱清錦，而非僅僅透過電話聯繫趙邱清錦，而所謂辦理提存亦僅係清償債務之方式之一，原告既未盡力聯繫趙邱清錦前來處理退休事宜（反而在趙邱清錦前往公司辦理退休手續時予以拒絕），卻反指被告未善盡告知義務，以圖卸責，其不足採信，至為灼然。
⒍按「…本府處理違反勞動基準法（以下簡稱勞基法）事
件統一裁罰基準如下表：…（項次：43）雇主未按其工作年資，每滿1年給與2個基數，但超過15年之工作年資，每滿1年給與1個基數，最高總數以45個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以1 年計。…。（統一裁罰基準）第1次：9 萬至27萬元。」，105年3月1日修正施行前臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第3 點第43項規定甚明。核該統一裁罰基準，乃被告為使辦理違反勞動基準法案件之罰鍰裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，並兼顧行政效率，乃在母法即修正前勞基法第78條所規定法定罰鍰範圍內，分別違法情節之輕重與性質，所為細節性、技術性之裁罰標準，經核並未逾越母法之立法本旨，被告援以為裁罰之依據，本院自應予以尊重。本件原處分認定趙邱清錦業已符合自請退休之要件，原告應自103 年12月11日起30日內依法給與退休金，詎逾期未給與，已違反修正前勞基法第55條第1 項規定，在考量原告違反規定之次數、應給與之退休金數額及行政罰法第18條第1項所定各項審酌要素後，於法定罰鍰範圍內（9萬元以上45萬元以下），裁罰26萬元罰鍰，其裁量權之行使於法並無違誤。原告雖主張其主觀上並無違反勞基法之故意或過失，且原處分未具體審酌原告於勞檢時未交付退休金之原因乃係因趙邱清錦遲未前往請領原因所致、忽略裁罰時原告早已交付退休金予趙邱清錦，更無不給付退休金之情事、原告從未有拒絕給付退休金之往例及故意等情，被告逕行裁處近乎最高額罰鍰26萬元（裁罰基準上限為27萬元），足認被告未依行政罰法第18條第1 項為裁處之審酌，顯已逾越必要範圍，而與行政法上之比例原則相悖，復有裁量怠惰或濫用之情形，應撤銷原處分等語。惟原告明知趙邱清錦已符合自請退休要件，且趙邱清錦已提出請領退休金之要求，詎仍遲不給與，在趙邱清錦前往原告公司欲行辦理退休手續時，又遭原告拒絕，是原告乃故意違反給付退休金之行政法上義務之情，甚為明確，此已詳見前述，是原告所稱其主觀上並無違反勞基法之故意或過失，原告於勞檢時未交付退休金之原因乃係因趙邱清錦遲未前往請領原因所致等語，顯非實情，自不足採。又被告業已審酌原告此次乃係第一次違反勞基法第55條第1 項之行政法上義務而予以裁罰，是原告所稱被告未審酌其從未有拒絕給付退休金之往例一節，亦有誤會。而就原告所指被告忽略裁罰時原告早已交付退休金予趙邱清錦部分，被告訴訟代理人於本院審理時雖陳稱：（本件依修正前裁罰基準第3 點第43項規定，最高裁罰金額為27萬元，本件裁罰金額為26萬元，已幾近裁罰基準所定最高裁罰標準，當時裁罰之考量因素為何？）我們是考量到本案退休金金額高達
100 多萬元，所以才以第一次違反勞基法規定之裁罰標準，裁處26萬元罰鍰；（除考量退休金額之數額外，尚有無其他考量因素？）沒有等語（見本院卷第117 頁），似指被告於裁罰時並未將原告已給與趙邱清錦退休金一事納入考量，惟其又稱：（本件裁罰是在被告已經全數給付趙邱清錦退休金之後，當時裁罰時為何沒有考量此部分事實？）本件是一開始從調解再到議員申訴檢舉，已經時隔3 個多月之後原告才給付，多次以趙邱清錦有民刑事告訴為由，未出席勞資爭議調解會議等語（本院卷第117 頁背面），可見原告雖已全數支付退休金給趙邱清錦，然距趙邱清錦向原告請求退休金（103年12月11日）之日，已時隔逾3個月，是原告嗣後已給與趙邱清錦退休金之事實，業經被告為本件裁罰時注意及之，是原告所指被告忽略裁罰時原告早已交付退休金予趙邱清錦等語，亦非正確，是本件尚難認有原告所稱裁量怠惰之情事。至就被告裁處近乎最高額罰鍰26萬元（裁罰基準上限為27萬元）一節，被告既已考量前揭所述個案情節，且裁罰金額亦未逾法定範圍，又別無其他違法裁量之情，自難認有何違法之處，即使認為裁罰金額過高，此亦屬行政處分妥當性（合目的性）之問題，行政法院基於權利分立原則，僅能審查行政機關的行政處分是否合法，不能審查行政機關應如何決定才更符合行政目的，否則無異於取代行政機關行使裁量權，是本院無從逕認如何的處分方為合適之判斷，來取代被告所為之決定，故原告上開主張，亦無足採。。
五、綜上所述，原告主張均無足採。原告既未於趙邱清錦退休之日起（即103年12月11日起）30日內給付退休金，則其自104年1 月10日起即已違反行政法上義務，且其違反作為義務而不作為，係處於繼續之狀態，迄至原告於104年3月13日開立支票交由趙邱清錦領訖止，其違法行為方為終了。而勞基法第78條處罰規定係於104年2月4日修正公布、同年月6日生效施行，可見原告繼續性之違法行為跨越新舊法，自應適用修正後勞基法之規定裁罰。從而，被告以原告未於期限內給與退休金，違反修正前勞基法第55條第1 項規定，而依修正前勞基法第78條及105 年3月1日修正施行前臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第3點第43項（第1次）規定，予以裁罰26萬元罰鍰，於法即屬可議。惟按受不利處分之人提起行政救濟，旨在請求除去對其不利之處分，如救濟結果較原處分對其更為不利，則有失受處分人提起行政救濟之本意，因此應加以禁止，此即「禁止不利益變更原則」。行政訴訟法第195條第2項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」並無類似刑事訴訟法第370 條但書對於「適用法條不當而撤銷」之情形無適用禁止不利益變更原則之規定。換言之，原行政處分係適用法規不當而予變更時，並無得排除適用「禁止不利益變更原則」之規定。本件若適用修正後勞基法第78條第1項規定，將處以「30萬元以上150萬元以下罰鍰」，不僅較諸修正前勞基法第78條所定「9 萬元以上45萬元以下罰鍰」數額大幅提高，且其最低度法定罰鍰額數亦高於本件原告所受裁罰之金額（26萬元），是新法遠不利於原告，至為灼然。本件原處分及訴願決定關於此部分法規之適用違誤既係有利於原告，本於不利益變更禁止原則下，仍應予以維持。是原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 8 月 11 日
書記官 梁華卿