臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第234號原 告 三三餐飲有限公司代 表 人 Seo Inbok(徐仁福)輔 佐 人 方其珊被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 劉銘龍訴訟代理人 黃伯家
高緒鈞許玫蘭上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年4月23日府訴三字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以104年度訴字第831號裁定移來，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於臺北市○○區市○○道○段○○○號從事燒烤作業，曾經被告依民眾陳情查認其排放異味污染物，經被告派員並會同委辦檢測廠商精湛檢驗科技股份有限公司（下稱精湛公司）人員，於民國103年5月16日在上址前採樣、檢測後，異味污染物實測值為220 ，超過該地區之法定排放標準值（10），而由被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定為由，依同法第56條第1項及第2項規定，以103年6月26日住字第00-000-000000 號裁處書（下稱前裁罰處分），處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於103 年7月6日前改善完成；另依環境教育法第23條第2 款規定，命接受環境講習2小時。嗣被告於前述所命改善期限過後，於同年8月15日20時27分至31分許（原處分誤載為20時15分許），再度派員會同精湛公司人員在同址複查採樣，並進行異味污染物官能測定，經檢測之異味污染物實測值為13，仍超過該地區之法定排放標準值。被告乃依行政程序法第102條規定，以103年9月5日北市環稽字第00000000000號函通知原告於文到7日內陳述意見；嗣並以原告違反空氣污染防制法第20條第1 項規定為由，於103年10月30日以北市環稽三中字第0000000號舉發通知書（下稱舉發通知書）告發，後依同法第56條第1項規定，以103年12月15日住字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），處原告20萬元罰鍰，另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）空氣採樣之樣本受外界干擾之可能性極高，其風向、風速及周界相關之干擾源是否影響採樣之乾淨性，均應由被告舉證，然原處分並未附檢驗報告，也無法舉證採樣當日風向、風速或其他干擾源是否影響採樣，舉證不足，無法證明檢測樣本之污染源為原告所為。退萬步言，原告自行於
103 年11月28日未營業日，自費委託九連環境開發股份有限公司進行檢測，其汙染物實測值為10，並註明不合格，可證原告所在外在環境之空氣污染本已達不合格之標準。且103年8月15日晚間採樣當時，明顯有其他店家排放異味污染物影響採樣，該超標測定結果不可採信。
（二）空氣污染防制法第56條規定所規範之主體為「工商廠場」，探究立法者真意係指工廠、礦場，惟行政院環境保護署（下稱環保署）以函釋之方式擴大解釋為一切從事營利之公私場所均屬之，任意擴大法律授權範圍，此已違反權力分立原則，被告以此處罰原告，原處分實已違法。
（三）被告明知可以輔導方式（被告聘請財團法人臺灣產業服務基金會輔助原告餐飲業空氣污染之改善，被告並檢送餐飲業污染輔導改善建議書予原告）代替處罰，卻嗣處罰完畢後，才加以輔導，此屬公法上權利濫用，已違反誠信原則。
（四）固定污染源空氣污染排放標準之異味污染物在工業區及農業區以外地點之標準值為10，然此標準未考量臺灣整體環境之空氣污染狀況，造成縱原告願遵循相關環保法規，亦難以落實，被告未能考量「公益之必要性」及「權利或自由之侵害」已違反比例原則等語。
（五）並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）本件原處分係因被告再次接獲民眾多次陳情油煙影響空氣品質，而於103年8月15日晚間進行固定污染源空氣污染物排放檢測及異味官能測定，經採樣檢測異味污染物實測值為13，已超過排放標準（標準值10），遂以原處分裁罰。
且查原告排煙口位於一樓上方，其管口朝下，當日於排風口下方處進行採樣，且與鄰近燒肉店尚有距離，未影響原告採樣結果。原告雖裝設靜電機及活性碳濾網等污染防制設備，然屢遭附近居民陳情檢舉，且經異味污染物官能測定結果確為超過排放標準，顯然為防制設備效能不足，以致異味氣味改善效果不彰，產生空氣污染之違規情事，原告尚難以其於11月28日自行委託檢測合格為由而主張免責，依法即應受罰，違規事實洵足認定。且依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。……公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」，衛生稽查大隊及精湛公司現場除依相關規定執行作業外，原告也未於第一次被告發次日起30日內向被告申請周界再認定，被告依法告發並無不妥。
（二）被告所委託檢驗之精湛公司，為行政院環境保護署認證合格之環境檢驗測定機構，當日係依環保署公告檢測方法「異味污染物官能測定-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）」，對原告進行周界異味污染物濃度檢測，其檢測之採樣位置，能夠明確判定污染物係由原告污染源所逸散，並不受鄰近污染源影響，其中風向、風速、味道... 等各項，均依規定詳實記載於檢測報告書中，故被告依法舉發、裁處並無不妥。
（三）另查被告係於103年8月15日20時15分，在上址前採樣，並進行異味污染物官能測定，原告另於不同時間點所為之採樣，其檢測數據之違規與否，無涉本案違規舉發。本件被告原依空氣污染防制法第31條，由衛生稽查大隊人員於稽查現場以行為法直接認定即可，惟被告為求謹慎、客觀、公正，特採以現場檢測方式辦理，因檢測數據超過法規標準，才據以舉發、裁處，本案檢測皆依標準作業流程處理，並無採證瑕疵情事。
（四）原告係於100年7月5 日設立登記之營利事業，依行政院環境保護署86年10月9日環署空字第42007號函釋，工商廠場係指從事營利、工商活動行動或經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠、場及商業場所等。原告自亦屬之。
（五）空氣污染防制法並無應先輔導，輔導不成，始得處罰之規定。原告自不得以此作為免責理由。且本件係因民眾陳情，被告依法舉發、裁處，並積極以行政指導協助輔導改善，並無違反誠信原則或比例原則之問題等語。
（六）並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」空氣污染防制法第20條第1 項定有明文。且公私場所為工商廠、場，違反本條項規定之行政法上義務者，依同法第56條第1項規定，固應處10萬元以上100萬元以下罰鍰。但行政罰要件事實之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，應歸於裁罰（行政）機關。如原告行為是否符合行政法上裁罰之構成要件，經法院依職權調查結果，事實仍陷於真偽不明者，其不利益即應歸於被告。且所謂「事實真偽不明」與否，與事實判斷所要求證明度高低息息相關。行政訴訟法第189條第1項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信。否則倘經法院依職權調查證據，仍存有合理可疑，認待證事實真偽不明者，即應由被告負擔敗訴之風險。綜言之，關於「公私場所固定污染源排放空氣污染物是否不符合排放標準」之行政法上裁罰構成要件事實，倘經本院依職權調查證據結果，對此待證事實真偽不明仍存有合理可疑者，即應由被告負擔敗訴之風險。
（二）本件原告於103年8月15日20時27分至31分許，接受被告會同精湛公司人員在其營業場所前方進行檢測採樣，以其樣本進行異味污染物官能測定，檢測之異味污染物實測值為13，超過該地區之法定排放標準值（10）等情，為兩造所不爭之事實，並有103年8月15日採樣檢測之固定污染源空氣污染物排放檢測報告（下稱檢測報告）、現場採證照片（見原處分卷第45-55頁，本院卷第63-64頁）在卷可稽，且參核上開檢測報告內所附「採樣分析紀錄--現場採樣紀錄與檢驗分析結果之原始資料」（見原處分卷第48頁），該檢測採樣時間起自當日20時27分，至同時31分完迄，被告於105年2月4日以北市環一字第00000000000號函附答辯
（三）狀，亦陳稱103年8月15日當晚有對臺北市市○○道○ 段含原告與其他鄰近共三家飲食店，進行異味官能測定複查之檢測採樣，係依採樣分析紀錄上所載之時間，依序對長樂小吃店（現場招牌為賞鮨帝王蟹燒烤，下稱長樂小吃）、蓁舞日式炭火燒肉店（現場招牌為火之舞炭烤，下稱火之舞）及原告（現場招牌為韓國福氣炸雞）進行採樣，採樣時間為長樂小吃：19時40分至19時43分；火之舞：
20時2分至20時5分；原告：20時27分至20時31分許等情，並附上當日現場相關店家採樣時間及位置圖與各家採樣分析紀錄（見本院卷第76-85頁），顯見原處分上記載本件原告排放空氣污染物超過排放標準之時間，顯然有誤，當以上述採樣紀錄之時間為準。但原告主張系爭檢測採樣係受周界內其他餐飲店排煙污染之影響，並非原告自己排煙之污染物導致超過排放標準，是本件首應釐清者為，針對原告進行固定污染源空氣污染物排放檢測之取樣，是否能排除合理可疑，證明確屬原告所排放之空氣污染物？
（三）按「固定污染源空氣污染物排放標準」（下簡稱排放標準）為行政院環保署依空氣污染防制法第20條第2 項授權，所訂定關於公私場所固定污染源排放空氣污染物之排放標準。依此排放標準第5 條規定，所謂周界測定，係指「在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。」此測定範圍之界定，目的使採樣之樣本與欲測之公私場所間有實質聯結，能建立測定之污染物由欲測公私場所排放，以確保測定結果之可信性。是則，依排放標準所定之周界測定法，其採樣仍必須在公私場所周界外確實「能判定汙染物由欲測之公私場所排放之地點」而為採樣測定，始符合排放標準所設之測定程序，並非周界外任何地點，均符合周界測定法之採樣程序。同理，倘若依周界測定法檢測採樣時，其採樣地點不能排除污染物由欲測以外之場所排放之高度可能性，尤其事後之測定結果所得空氣污染物排放測定值，僅逾排放標準甚微之差距，而難排除「欲測公私場所排放之污染物本身可能未逾排放標準，卻因加入其他污染源排放污染物，才造成測定結果超過排放標準值」之合理懷疑者，則測定結果之可信性難藉由測定採樣過程建立，此採樣也顯然不符排放標準所設之周界測定法。且關於周界測定之取樣時間，按排放標準第6 條規定：「粒狀污染物為一小時；氣體污染物中，硫氧化物取樣時間為一小時，其餘表列之氣體污染物，其採樣時間以三十分鐘為原則。但測定方法如已明訂採樣時間者則依該測定方法為之。」而被告所採由環保署公告之「異味污染物官能測定法--三點比較式嗅袋法」，其內並未明訂採樣時間，依上開排放標準規定，自應以30分鐘為原則。
（四）經查：
1.本件被告委由精湛公司人員在原告營業場所（周界）前方以周界測定法進行檢測採樣，採樣時間僅由20時27分進行至20時31分共計4分鐘之時間，已有違排放標準第6條有關30分鐘採樣時間之規定，其採樣程序不符合排放標準，所得樣本檢測結果是否可信，已非無疑。
2.103年8月15日晚間，被告派員會同委辦檢測廠商精湛公司採樣檢測人員王生財等，到原告位於臺北市市○○道○段○○○號之營業場所前方進行採樣，原告輔佐人於採樣時在場，當時以為進行環保署公告NIEA A201.14A 之檢測方法（異味污染物官能測定法--三點比較式嗅袋法），蒐集供實驗室合格專業人員以官能測定法進行嗅袋測定，而到現場採樣；採樣當時找味道較濃地方，在原告所設近2 樓高度位置排煙管出風口下方，將機器以手儘量高舉，以機器上集氣管對著排煙出風口，大概仍有超過2 公尺遠之距離，將周遭空氣藉機器幫浦用集氣管蒐集進來採樣，採樣時間約3、4分鐘，周遭風向並無劇烈變化，但此等採樣方式不能保證排除該排煙出風口以外之空氣進入集氣管內，是有可能有其他空氣進入採樣等情，業據檢測人員王生財到庭結證屬實（見本院卷第56-57 頁）。且當晚檢測採樣前，的確在現場能聞到同條路上其他店家傳來之味道乙節，業經當時在場之原告輔佐人與被告訴訟代理人高緒鈞（下稱高君）當庭共認無訛（見本院卷第58頁背面）。高君固又陳稱：採樣前聞到其他店家味道，經原告輔佐人在場異議後，伊有去同路之上風處店家，包括長樂小吃、火之舞，及九斤二燒烤店等店家，請其等暫停廚房營業15分鐘，勿干擾檢測採樣作業，等味道散去後才開始採樣等語（見同頁筆錄），而查卷附檢測報告之採樣分析紀錄，採樣當時是吹東南風，風速為每秒1.6 公尺之輕風（見原處分卷第48頁），且經本院當庭以Google地圖搜尋之街景照片服務，察看原告店家周遭分布情形，火之舞燒烤店及九斤二燒烤店等，的確位於原告在市○○道往東方向（見本院卷第59頁背面），再卷存被告前述105 年2月4日函所附相關店家採樣時間及位置圖，也確顯示長樂小吃、火之舞、九斤二等燒烤店，就位在原告店家之東方，即當晚檢測之上風處，且火之舞距離原告21公尺，九斤二距離30公尺，長樂小吃距離61公尺等情明確（見本院卷第79頁）。以此等上風處三家距離均不到一百公尺並從事燒烤之飲食店，本易排放肉類燒烤之濃厚異味，佐以當晚輕風順勢帶來上風處該等店家排放之異味，容易滯留影響下風處空氣品質等情觀之，倘若上風處該等同為異味污染源之店家在被告對原告採樣當時，並未暫停廚房營業者，在被告執行檢測僅藉幫浦機器以集氣管尚離原告排煙出風口有2 公尺遠之距離，的確存在合理懷疑，可認採樣機器當時所蒐集之周遭空氣，縱含有異味空氣污染物，不能排除其中包括來自上風處其他燒烤店家所排放者。就此，被告雖以答辯（三）狀陳稱：103年8月15日當晚依序檢測長樂小吃、火之舞及原告等三家飲食店，其中長樂小吃位於最上風處，再來係火之舞及原告；在對火之舞檢測時，有請長樂小吃及上風處的九斤二燒烤店暫停廚房相關作業，對原告測定時，因原告輔佐人表示有異味干擾，此時長樂小吃店已恢復排風，但因間隔已遠，未要求暫停作業，就再請火之舞及九斤二等店家暫停作業云云，然火之舞店家已暫停營業，難以傳訊其負責人到庭映證被告所述，經本院傳訊九斤二燒烤店店主鄭世宏及長樂小吃店長閻孝豪等到庭證述，其中：
(1)鄭世宏證稱：103年8月間記得曾有環保局人員來說，因隔壁火之舞要測量煙害標準值，希望把伊店裡的排煙機關掉，伊有按請求關，但只關幾分鐘，約5至10分鐘，伊在店裡櫃臺看見檢測人員對隔壁火之舞檢測，見他們測量好了以後，進到店內告知「可以了」，就回復開啟排煙機作業等情明確（見本院卷第70- 72頁）。
(2)證人閻孝豪證稱：伊記憶中只遇過一次，相鄰的火之舞或九斤二燒肉店來要求暫停廚房作業，因為環保局人員來要檢測，但伊沒有照請求停止作業，因為伊店裡廚房只處理食材，不使用爐火，外場消費者飲食區烤爐有吸煙管匯集到排風管排煙，也沒有照請求暫停拍煙設備，因為如此會使煙氣留在室內，空氣不健康，對消費者或上班同仁傷害等語明確（見本院105年3月8日言詞辯論筆錄第3-5頁）。
(3)經核前述證人證述，103年8月15日當晚原告受檢測採樣時，上風處店家距離原告60公尺之長樂小吃，並未曾暫停其食品燒烤之排煙，距離原告僅30公尺之九斤二燒烤店固曾暫停廚房排煙作業5 至10分鐘之久，但僅在隔壁火之舞店家受測時，才暫予停止，待火之舞受測完畢後，即重啟排煙作業，參以被告自行提出之「相關店家採樣時間及位置圖」，火之舞受測時間是在當晚20時2分至20時5分許，原告受測開始時間已至20時27分許，中間間隔達22分鐘之久，九斤二又自火之舞受測採樣前即開始停止排煙作業，但僅維持最長10分鐘之久，則其約自20時12分許重啟排煙作業，以排煙作業乃將空氣污染物藉機器排風推送至空中，再輔以周遭輕風之風勢，的確有合理懷疑，在原告於20時27分開始受測採樣時，足認對原告所採得周遭之空氣中，的確可能含有九斤二甚或長樂小吃燒烤店所排放之異味污染物。
3.本件對原告進行周界測定所採得空氣樣本，經被告送至精湛公司實驗室，由嗅覺判定員按環保署公告之「異味污染物官能測定法--三點比較式嗅袋法」，進行官能測定結果，異味污染實測值僅13，雖仍超過原告地區之法定排放標準(10)，但參酌原告前裁罰處分所測得實測值高達220，可知此超過標準值3單位之差異非鉅，則被告當晚針對原告進行周界測定之採樣取得樣本，既有合理懷疑足認可能包含有其他污染源排放之污染物，該測定結果僅超過排放標準3 單位，究竟是單純因原告固定污染源排放置空氣中而致超標，或因加入其他污染源排放污染物才致超標，即更難以判定。凡此，足令本院產生合理懷疑，認本件周界測定之採樣過程，難以建立該受測樣本僅係由原告所排放，不含其他污染源排放之可信性，則原告受測定超標之結果，既有可能受其他污染源排放之影響，則原處分以原告排放污染物超過排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1 項為由，對原告裁罰，即乏所據，於法未合，難以維持。
六、綜上所述，原處分以原告排放空氣汙染物超過排放標準值（10）而裁處原告20萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2 小時，核其認事用法，均有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 3 月 25 日
書記官 蔡凱如