臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第366號
105年7月18日辯論終結原 告 花蓮縣鳳林鎮公所代 表 人 蕭文龍訴訟代理人 徐誌謙被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 劉天淇訴訟代理人 吳茂勝上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國104年10月8日院臺訴字第1040147829號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。被告內政部原代表人陳威仁於民國105年5月20日離職，由葉俊榮繼任，其並已於105年6月20日依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟，且被告始終有訴訟代理人進行，對於權益並不影響，核先敘明。
二、事實概要：原告於103年6月10日未經許可與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署「臺灣花蓮縣鳳林鎮、浙江江山市鳳林鎮經濟文化交流備忘紀要」案，由時任鎮長彭宗乾簽署，其內容已載明合作內容及協同行動等事項，已構成違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第33條之1第1項第1款所稱「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之要件。依兩岸人民關係條例第90條之2規定，對原告處罰，考量原告係初次違反規定，以104年4月13日內授中民字第10411015266號函（即原處分），處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，向行政院提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：
（一）被告非兩岸人民關係條例之主管機關，依同條例第90條之2第1項規定處原告罰鍰，被告欠缺事務管轄權，其適法性非無疑義：依行政程序法第11條第1項、第11條第5項、第15條第2項、第15條第3項、第111條第6款規定，行政機關管轄權限應以法規為基礎，不得任意設定或變更，更不允許行政機關以協議變動機關之管轄權。若行政機關欲將部分權限委託不相隸屬之行政機關執行，應依同法第15條規定辦理委託。另有關兩岸人民關係條例第33條之1所稱對許可法人、團體或其他機構之事項，固由各該主管機關法人、團體或其他機構之許可立案主管機關為之，不能依前項規定其主管機關者，由行政院大陸委員會確定之（同條例施行細則第46條規定參照），惟就違反同條例第33條之1規定之個案，同條例第90條之2第1項並未授權由各該主管機關裁處，自應由同條例之主管機關行政院大陸委員會（下稱陸委會）為裁處機關。是以，本案陸委會以103年12月29日陸法字第10304001107號函，委託被告行使裁罰權一節，未依行政程序法第15條第3項規定敘明法規依據、將委託事項公告並刊登政府公報或新聞紙，被告裁罰原告之行為缺乏事務管轄權。
（二）被告裁罰依據之法規顯有錯誤，已達重大明顯瑕疵程度，屬無效之行政處分：兩岸人民關係條例第33條之1第1項所稱人民、法人、團體或其他機構，不包含各級政府機關，是以，前述條文之管制對象，並不及於「臺灣地區之地方政府機關」與「大陸地區之地方機關」間之合作行為。被告以原告未經許可與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署備忘記要，違反同條例第33條之1第1項規定，依同條例第90條之2處罰鍰，適用法規顯有錯誤，屬重大明顯之瑕疵，當然無效。
（三）訴之聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：
（一）本案「臺灣花蓮縣鳳林鎮.浙江江山市鳳林鎮經濟文化交流備忘紀要」屬廣泛性、綜合性合作議題，係由時任原告鎮長彭宗乾簽署合作文書，被告係依據陸委會103年12月29日陸法字第1030401107號函「研商有關地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處事宜會議紀錄」決議事項，由被告會商相關機關後，認定原告簽署上開合作紀要前未經許可，其主觀面及客觀面均符合陸委會97年9月30日陸法字第0970018251號函所稱合作行為之要件，已構成違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款所稱「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之要件，依同條例第90條之2第1項規定，處原告10萬元罰鍰。又同條例第33條之1所稱對許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人、團體或其他機構之許可立案主管機關為之。不能依前項規定其主管機關者，由行政院大陸委員會確定之（同條例施行細則第46條規定參照）。同條例第94條前段規定：「本條例所定之罰鍰，由主管機關處罰」，業明定罰鍰之裁處機關，有關該條文所稱主管機關（即裁處機關）為何疑義，同條例主管機關行政院大陸委員會業本於權責解釋及認定。是以，本案被告自有管轄權限，且與行政程序法第15條規定無涉。
（二）次按兩岸人民關係條例第33條之1第1項、第33條之2第1項等規定意旨，在於兩岸交流雙方在各層面之往來日益頻繁，無論在交往之形式管道和層面均不斷擴增及提昇，為開展不同層面之互動，所作原則性規範。又臺灣地區地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，除不得違反兩岸政策外，亦需遵循現行中央各該主管機關之法律規定，是以需中央各該主管機關之許可，例如兩岸農業技術合作，應注意避免涉及臺灣農產品與品種外流，致影響我國農業優勢與農民利益。被告為辦理地方政府依同條例第33條之1第1項、第33條之2第1項規定與大陸地區地方機關合作行為或締結聯盟之許可及會商事項，特訂定「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」，並以100年9月20日內授中民字第10007228021號函請各地方政府查照並轉知所屬照辦。該須知第2點第4款規定，地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，由鄉（鎮、市）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具體事項依第1款（合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關）或第2款（合作行為之議題屬涉二以上中央目的事業主管機關者，應送本部會商辦理）辦理。查原告擬與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署「臺灣花蓮縣鳳林鎮.浙江江山市鳳林鎮經濟文化交流備忘紀要」前，曾提出申請，復查花蓮縣政府103年6月18日府民自字第1030112795號函附件，原告係依該須知之附表填寫申請基本資料，顯見原告有為上開合作行為之意願，且明知申請與大陸地區地方機關為合作行為須報經主管機關許可，故本案原告未經許可與大陸地區地方機關為合作行為，顯有違失；原告主張被告以其違反同條例第33條之1第1項規定，依同條例第90條之2處罰鍰，適用法規顯有錯誤，應無理由。
（三）答辯聲明：求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）本案適用之法令依據：
1.按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（即兩岸人民關係條例）於92年10月29日修正，制定第33條之1第1項第1款規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」、同條例第90條之2第1項規定「違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」。依該第33條之1規定之文義解釋，所謂臺灣地區法人，包括各類型態之法人，並未侷限於私法人，且依地方制度法第2條第1款規定：「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體」，本件原告屬地方制度法之地方自治團體，自屬該第33條之1之臺灣地區法人。另參諸該條於92年10月29日修正之立法理由：「持續推動兩岸交流係政府既定的政策，惟兩岸間的交流仍應維持一定之秩序，且中共迄未放棄武力犯臺，爰於第一項明定非經主管機關許可不得從事之行為」，兩岸間交流往來主體包括有中央及地方政府、人民、團體及其他機構，如交流範圍涉及政治性或公權力事項，為維持一定秩序，自應由中央主管機關統籌辦理，而無任由人民、法人、團體或其他機構各自為政，以確保公權力行使不被侵蝕。
2.內政部為執行上開法律之技術性、細節性事項，於100年9月20日發布下達「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」（見被告答辯狀附件證物第161頁，本院卷第83頁），自得作為地方政府與大陸地區地方機關合作行為時辦理許可之依據。該須知第2點：地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，依下列原則辦理：（一）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關辦理。（二）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，應送本部會商辦理。（三）由直轄市、縣（市）政府所屬機關（構）為之者，應送該機關（構）業務所屬之中央目的事業主管機關辦理；其議題涉及其他中央目的事業主管機關者，應會商該中央目的事業主管機關辦理。（四）由鄉（鎮、市）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具體事項依第1款或第2款辦理。
3.陸委會97年9月30日陸法字第0970018251號函：「合作行為」指雙方在主觀面上有彼此相互同意、合作之意思，客觀面上具有分工協力之行為，以達成共同目標之協同行動。「聯盟」係指雙方之間因利害關係或共同目的而締結盟約，形成組織。
4.陸委會103年12月29日陸法字第1030401107號函（下稱103年12月29日函）「研商有關地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處事宜會議紀錄」：關於地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為案件之裁罰機關，合作行為議題屬單一中央目的事業主管機關者，由該中央目的事業主管機關裁處；合作行為議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，視個案性質，可由內政部商請主要議題之中央目的事業主管機關進行裁處，如屬廣泛性、綜合性合作議題，由內政部會商相關機關後進行裁處。至於此類案件處罰對象，簽署合作文書之當事人如係代表機關所為，應處罰該機關；如個人非經機關授權或非代表機關而簽署合作文書，且可認定該個人在客觀上未經主管機關許可逕與大陸地方機關簽署合作文書，在主觀上亦明知或可預見該行為係簽署合作文書之行為，主管機關得對該個人裁處。
（二）查本件原告未經申請許可，於103年6月10日與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署「臺灣花蓮縣鳳林鎮、浙江江山市鳳林鎮經濟文化交流備忘紀要」案，由時任鎮長彭宗乾簽署，其內容已載明合作內容及協同行動等事項，其主要內容為：「為推動台灣花蓮縣鳳林鎮與浙江江山市鳳林鎮的旅遊、經貿、文化、農業方面的交流，經雙方協議，達成交流意願，摘要如下：....第三條：交流內容：㈠建立溝通交流機制。每年一次定期舉辦協商會議，共同就花蓮縣鳳林鎮和江山市鳳林鎮發展旅遊、經貿、文化、農業等方面進行溝通交流、協商規劃。㈡建立旅遊機制。....㈢建立產業平台。....㈣建立文化交流機制。....㈤建立農業經濟交流。」，為兩造所不爭執，並有系爭交流備忘紀要在卷可稽（見原處分卷第41-42頁），應堪認定。系爭交流備忘紀要上方所載臺灣省花蓮縣鳳林鎮為地方自治團體，係指締約主體，對照另一締約主體亦記載為浙江省江山市鳳林鎮，而地方自治團體僅為一公法人，當由代表地方自治團體之行政機關表示意思、從事公共事務（行政程序法第2條第2項規定及地方制度法第5條、第三章第四節參照）。又依地方制度法第57條第1項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆。」，是鎮鄉長為對外代表鄉鎮公所綜理鄉鎮事政。復兩岸人民關係條例第33條之1規定所謂「任何形式合作行為」，不以書面為必要，只要雙方在主觀上有彼此相互同意、合作之意思，客觀上有以達成共同目標之協同行動，即為當之。且該條係因中共迄未放棄武力犯臺，為維持兩岸間的交流一定秩序所制定，則僅要有客觀上會發生合作行為之結果，不以實際上確已有合作行為之具體結果為必要。觀諸系爭備忘紀要內容，雙方已有合作之意，並有達成文化、經貿等領域合作，暨為對方企業來本地投資、經商提供幫助，及共同推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業間合作等共同目標之一致表現行為，即構成「任何形式合作行為」無疑。
（三）再查，兩岸人民條例第33條之1規定係屬事前許可制，於為任何形式合作行為之前即應申請許可，一但未申請許可逕行為之，即有違反，如本件於簽約後待實際上欲履行合作約定始謂合作行為才須申請許可，於許可機關不為許可時，顯然不符該法旨在維護兩岸交流一定秩序之立法目的。原告與大陸地區行政機關欲為任何形式之合作行為，且該合作行為涉及二議題以上，原告為地方行政機關，竟未向被告申請許可即逕行以地方自治團體名義簽署系爭備忘紀要，即屬違反兩岸人民關係條例第33條之1規定甚明，至系爭備忘紀要之實質效力如何、是否確實履行、有無實際造成國家安全影響或危險，並不影響雙方協議為一定合作行為而原告卻未申請許可之違法狀態。況查原告擬與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署「臺灣花蓮縣鳳林鎮.浙江江山市鳳林鎮經濟文化交流備忘紀要」前，曾提出申請，復查花蓮縣政府103年6月18日府民自字第1030112795號函附件，原告係依該須知之附表填寫申請基本資料，顯見原告有為上開合作行為之意願，且明知申請與大陸地區地方機關為合作行為須報經主管機關許可，故本案原告未經許可與大陸地區地方機關為合作行為，顯有違失，原告主張被告以其違反同條例第33條之1第1項規定，依同條例第90條之2處罰鍰，適用法規顯有錯誤，應無理由。
（四）原告又主張：行政機關非兩岸人民關係條例第33條之1第1項管制對象，被告非兩岸人民關係條例之主管機關，欠缺事務管轄權，處原告罰鍰之其適法性有疑義云云，是本件應釐清關於兩岸人民關係條例第33條之1第1項之管制對象是否及於「臺灣地區地方政府機關」與「大陸地區地方機關」間之合作行為，以及被告訂定「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」，該須知將地方政府列為管制對象，是否與兩岸人民關係條例牴觸之問題，經查：兩岸人民關係條例第33條之1係規範兩岸間合作行為之普通規定，行為主體包含所有臺灣地區人民、法人、團體或其他機構；第33條之2則係規範兩岸間合作行為中有關締結聯盟（姊妹市）之特別規定，其行為主體僅會是各級地方政府機關（構），不包含臺灣地區人民或其他法人團體，尚不宜因該條例第33條之2有明定地方機關為規範主體，而認為兩岸人民關係條例第33條之1規範主體不包含地方機關。上開條例第33條之1所規範之臺灣地區法人，並不限於私法人，亦包括公法人在內。地方自治團體係公法人，地方機關代表地方自治團體從事相關行為，依「地方制度法」第2條第1款規定略以：「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體…」另依「行政程序法」第2條第2項規定略以：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體…表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」因此，地方自治團體依兩岸條例第33條之1第1項第1款與大陸地區地方機關（構）簽署合作文書，必定是由地方機關代表對外表示意思及簽署合作文書。再者，依「行政罰法」第3條規定略以：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之…地方機關或其他組織」、同法第17條略以：
「地方機關…違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。」因此，地方機關代表地方自治團體在未經主管機關許可下與大陸地方機關（構）簽署合作文書，已構成違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項規定，依同條例第90條之2及行政罰法第3條及第17條，應以該地方機關為受處罰對象。復因兩岸人民關係條例第33條之1規範主體包含地方機關，故「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」，自無與兩岸人民關係條例牴觸之問題。此亦有本條例之主管機關陸委會105年5月25日陸法字第1059903458號函附卷可稽（見本院卷第58-59頁）。
（五）原告復主張：陸委會以103年12月29日函委託被告行使裁罰權，未依行政程序法第15條第3項規定敘明法規依據、將委託事項公告並刊登政府公報或新聞紙，其裁罰依據之法規顯有錯誤，已達重大明顯瑕疵程度，屬無效之行政處分云云，經查兩岸人民關係條例第33條之1雖就第1項各款所稱「合作行為」或「聯合設立政治性法人、團體或其他機構」明定各該主管機關有審查及許可權限，惟就違反規定者，同條例第90條之2第1項是否無授權由各該主管機關裁處，又陸委會以103年12月29日陸法字第10304001107號函規定地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處機關，是否應依行政程序法第15條第3項規定敘明法規依據，將委託事項公告並刊登政府公報或新聞紙始為適法？惟查：本案原告係誤認陸委會為兩岸人民關係條例第33條之1及第90條之2之主管機關，按本條例第3條之1規定:
「行政院大陸委員會統籌處理有關大陸事務，為本條例之主管機關。」該條文係明定「本條例之主管機關」，此與「本條例所稱主管機關」之立法體例不同，因此陸委會與本條例各該條文所定事務之執行主管機關，自然有所區別。另依本條例施行細則第46條規定:「本條例…第33條之1…所稱主管機關，對許可人民之事項，依其許可事項之性質定之；對許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人、團體或其他機構之許可立案主管機關為之。不能依前項規定定其主管機關者，由行政院大陸委員會確定之。」是對於兩岸人民關係條例第33條之1之主管機關已有規範，亦顯見該條文之執行主管機關非指陸委會。再按本條例第94條前段規定：「本條例所定之罰鍰，由主管機關處罰」其立法理由略以：「所謂主管機關，應依業務性質而定，例如第88條（違反第37條）之罰鍰，由新聞主管機關處罰之。」，依上開規定及立法理由，兩岸人民關係條例第90條之2之裁處主管機關，係指各該業務主管機關，尚非陸委會，並無陸委會應依行政程序法第15條進行權限委任或委託之問題，亦無兩岸條例第90條之2須由本會授權各該主管機關裁處之問題。又被告於100年9月20日發布「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」，就合作行為之主管機關，已參考上開條文之精神，明定合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關進行許可，合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，應送內政部會商相關機關後進行許可。另陸委會於103年12月11日召開研商「有關地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處事宜」會議，亦已依兩岸人民關係條例第46條，確定裁處機關之分工，配合被告上開「申報須知」所訂許可權責，合作行為屬單一中央目的事業主管機關者，由該中央目的事業主管機關裁處；合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，由被告會商相關機關後裁處或由本部商請主要議題主管機關裁處。核係按該第33條之1規定精神，明定合作行為之議題涉及二以上中央目事業主管機關者，送由內政部會商相關機關後為許可，此既有前揭陸委會103年12月29日函附卷綦詳，原告主張被告適用裁罰依據顯然有誤云云，自無理由。。
（六）末按，行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」第17條規定：「中央或地方機關或其他公法組織違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。」。查本件原告為行政機關，自應依法行政，竟違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，未向被告申請許可而逕與大陸地區行政機關為合作行為，被告考量其為初次違反，依同條例第90條之2規定裁處最低額罰鍰10萬元，尚無不合。惟本件原告與大陸地區行政機關簽署系爭備忘紀要，依同法第4條之2規定：「行政院大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議事項；協議內容具有專門性、技術性，以各該主管機關訂定為宜者，得經行政院同意，由其會同行政院大陸委員會辦理。行政院大陸委員會或前項經行政院同意之各該主管機關，得委託第四條所定機構或民間團體，以受託人自己之名義，與大陸地區相關機關或經其授權之法人、團體或其他機構協商簽署協議。本條例所稱協議，係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書；協議之附加議定書、附加條款、簽字議定書、同意紀錄、附錄及其他附加文件，均屬構成協議之一部分。」，為涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書，原告亦有違反同法第5條之1第1項之規定：「臺灣地區各級地方政府機關(構)，非經行政院大陸委員會授權，不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機關(構)，以任何形式協商簽署協議。」，依第79條之3第2項規定「違反第5條之1規定者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰」，惟均未見被告有所主張提出，復參諸被告、苗栗縣與桃園市政府暨相關公所及行政院大陸委員會暨相關部會針對本案及類似案件分別於103年9月19日及104年3月9日召開之研商處理地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為或締結聯盟案件103年第1次會議及104年第1次會議（詳原處分卷第59-66頁、第98-99頁會議紀錄），亦未見有相關討論，再參以違反同法第5條之1規定之處罰法律效果較重，基於行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止原則，原告既亦該當同法第33條之1第1項要件，原處分依第90條之2規定處罰有利於原告，本院尚不為更不利原告之判決，附此敘明。又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告未經許可與大陸地區浙江省江山市鳳林鎮簽署系爭備忘紀要，因其內容已載明合作內容及協同行動等事項，違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款所稱「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之要件。被告依同條例第90條之2規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 15 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 8 月 15 日
書記官 巫孟儒