臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第324號
105年6月7日辯論終結原 告 苗栗縣公館鄉公所代 表 人 曾美露訴訟代理人 余錦屏被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 劉天淇
吳茂勝上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國104年10月7日院臺訴字第1040147649號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為陳威仁，嗣於訴訟中變更為葉俊榮，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。另本院將原告之告知訴訟聲請狀送達受告知訴訟人彭德台，並將105年4月7日言詞辯論通知書送達，受告知人未於期日到庭，亦未具狀聲請參加訴訟，合先敘明。
二、事實概要：原告苗栗縣公館鄉公所於103年8月13日由時任鄉長彭德台與大陸地區廣東省梅州市梅縣白渡鎮人民政府簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，被告認已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例(下稱兩岸人民關係條例)第33條之1第1項第1款「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為」，爰依同條例第90條之2第1項規定，以104年4月13日內授中民字第10411015261號函，處新臺幣(下同)10萬元罰鍰。原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
(一)被告未依行政程序法第104條規定，以書面記載事項通知原告陳述意見，僅以會議召開方式通知原告一起討論，且原告於會議中陳述10餘分鐘，惟被告僅節錄原告部分意見，復未當場予原告閱覽，亦未通知前鄉長彭德台陳述意見，違反同法第102條及106條第2項規定，及同法第36條對當事人有利及不利事項應一律注意之規定。又原處分未依行政程序法第96條規定作成，無事實、理由及相關法令之解釋說明。
(二)鄉長為原告之法定代理人，其簽署任何文件需具有圖記、職稱及其簽名等三要件方發生文件簽署之效力。系爭意向書僅有卸任鄉長簽名，並無註記職稱，亦無原告圖記，又意向書內容首行之甲乙二方之名稱與落款不一致，一為苗栗縣公館鄉，一為苗栗縣公館鄉公所，當事人亦不確定，應屬無效。另上開意向書只是預約性質，係基於來者為客之禮貌性用語文字化，況彭德台知其將卸任鄉長之職，原告是否為後續合作行為乃為未定，自始即無實質合作交流之本意。況其內容均屬抽象之語，難以據以履行，況中央政府對大陸地區發起亞投行意向書簽署及馬習會等事實上交流活動，並恢復兩岸制度化協商，至今已舉行11次高層會談，簽署23項協議並達2項共識，與本案相較，系爭意向書對國家安全之危險性顯微不足道，被告復未向其他目的事業主管機關查明本意向書對國家安全之實質影響性與危險性，即予處罰，違反比例原則。
(三)又合作行為係指雙方在主觀上有彼此相互同意合作之意，客觀上有分工協力之行為，復觀諸兩岸人民關係條例第1條意旨，原告配合政府政策，加強兩岸地區人民各項交流目的，簽署意向書證明大陸地區梅州市官員到訪，雙方並無具規制性之合作行為，嗣亦無互訪或交流活動計劃，故原告簽署系爭意向書，非屬兩岸人民關係條例之合作行為。
(四)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
(一)查本案依國家安全局103年9月15日函送苗栗縣7鄉鎮未遵循縣府指示違規與大陸地方政府簽訂合作意向書有關情形資料，大陸廣東省梅州市政府臺灣事務局於103年6月27日致函苗栗縣政府，規劃於103年8月12日至16日赴該縣參訪，並擬由所轄鄉鎮與苗栗縣公館鄉、銅鑼鄉、三義鄉、大湖鄉、南庄鄉、三灣鄉、卓蘭鎮等7鄉鎮簽訂文經交流合作協議；該局另與苗栗市公所聯絡，表示有意於103年8月12日由所轄2鎮分別與該所簽訂文化交流合作意向書，苗栗縣政府復通知轄內各公所必須遵守「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」，嗣後除銅鑼鄉公所依縣政府通知婉拒簽約，苗栗市、南庄鄉、三義鄉、大湖鄉改由市（鄉）農會代表簽約，公館鄉公所、三灣鄉公所及卓蘭鎮公所則未遵縣府指示，仍違規與廣東省梅州市所轄鄉鎮分別簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」。另據苗栗縣政府103年10月28日查證函復，原告表示有關簽訂之意向書性質，其認為係屬禮儀上之邀約，無確實之拘束力，此外合作意向書之內容僅為推動雙方客家事務合作事宜，尚無涉及政治性事項與議題，且多年來兩岸交流頻繁，原告主觀認為，係配合加強兩岸經貿文化政策，應無觸法之考量下，簽訂該合作意向書，嗣後對類此情事，將更為謹慎依法辦理。次查本案原告與大陸地區廣東省梅州市梅縣白渡鎮簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，其主要內容包括，雙方同意建立長期、穩定的友好交流合作關係，共同積極推進兩地客家文化、經貿等領域的交流，增進往來，擴大活動，互惠互利，共同發展；雙方同意共同推動兩地人員往來互訪，每年最少組織一次互訪交流活動，並協助雙方各業界團體、人士赴對方城市進行文化、經貿等領域合作、交流、考察，為對方來訪團組或人員提供一定的方便；雙方同意為對方企業來本地投資、經商提供幫助，共同推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業間的合作；雙方同意加強文化、經貿等方面的公開信息交流，以實現雙方信息互通，信息資源共享；雙方同意探討建立交流協商機制，建立良好的工作溝通、交流與協商關係，協調合作形式，豐富合作內容，穩步推進合作進程。承上，本案「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」屬廣泛性、綜合性合作議題，係由時任鄉長簽署合作文書，本部係依據行政院大陸委員會103年12月29日陸法字第1030401107號函「研商有關地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處事宜會議紀錄」決議事項，由本部會商相關機關後，認定原告簽署上開合作紀要前未經許可，其主觀面及客觀面均符合行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018251號函所稱合作行為之要件，已構成違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款所稱「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之要件，依同條例第90條之2第1項規定，處原告新臺幣10萬元罰鍰，並無不合。
(二)本案經苗栗縣政府以103年10月28日（仍於原告時任鄉長彭德台任內）函復原告之陳述意見，原告並未否認簽訂合作意向書。本部嗣於104年3月9日邀請相關中央目的事業主管機關研商，並請原告派員列席說明（詳如本部104年3月23日內授中民字第1041101256號函所附會議紀錄），已予原告陳述意見之機會。又本案「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」係由苗栗縣公館鄉時任鄉長彭德台於文件中簽名，同意合作之意思甚為明確。依地方制度法57條第1項規定，該鄉長具有對外代表該鄉之權限，且該備忘錄列舉雙方交流合作事項，內容具體明確，其簽署並非無拘束雙方之效力，更難謂僅係時任鄉長彭德台之個人行為。是以本案「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」之簽署未經許可，其主觀面及客觀面均符合行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018251號函所稱合作行為之要件，已構成違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款所稱「與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之規定，依行政院大陸委員會103年12月29日陸法字第1030401107號函之規定，應處罰機關。至於本部104年4月13日內授中民字第10411015261號函之說明一已敘明原告違法之事實、處罰之理由及法令依據。
(三)另據國家安全局103年9月15日函附件「苗栗縣7鄉鎮未遵循縣府指示違規與大陸地方政府簽訂合作意向書有關情形」之內容，苗栗市公所於103年8月8日行文苗栗縣政府陳報簽約申請書，縣府民政處以不符「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」規定為由，函復不同意，且另以電話通報各鄉（鎮）公所，請遵守苗栗縣政府102年12月19日府民行字第1020259205號函（重申地方政府與大陸地區地方機關之合作結盟行為應確實依照本部訂定之須知辦理），要求不得與大陸梅州市簽訂加強經貿文化交流合作意向書。本案原告已知相關規定，仍違規與大陸地區廣東省梅州市梅縣白渡鎮簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，難謂無責任或過失。又本部對原告處罰鍰，業考量原告係初次違反規定而處以最低額之罰鍰，應符合比例原則。
(四)綜上所述，本件原告之訴為無理由，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)按臺灣地區與大陸地區人民關係條例於92年10月29日修正，制定第33條之1第1項第1款規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。二、與大陸地區人民、法人、團體或其他機構，為涉及政治性內容之合作行為。三、與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立政治性法人、團體或其他機構。」、「違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」。依該第33條之1規定之文義解釋，所謂臺灣地區法人，包括各類型態之法人，並未侷限於私法人，且依地方制度法第2條第1款規定：「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體」，苗栗縣公館鄉，屬地方制度法之地方自治團體，自屬該第33條之1之臺灣地區法人。另參諸該條於92年10月29日修正之立法理由：
「持續推動兩岸交流係政府既定的政策，惟兩岸間的交流仍應維持一定之秩序，且中共迄未放棄武力犯臺，爰於第一項明定非經主管機關許可不得從事之行為」，兩岸間交流往來主體包括有中央及地方政府、人民、團體及其他機構，如交流範圍涉及政治性或公權力事項，為維持一定秩序，自應由中央主管機關統籌辦理，而無任由人民、法人、團體或其他機構各自為政，以確保公權力行使不被侵蝕。內政部為執行上開法律之技術性、細節性事項，於100年9月20日發布下達「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」(詳處分卷第201-204頁)，自得作為地方政府與大陸地區地方機關合作行為時辦理許可之依據。復觀諸同法第33條之3規定「臺灣地區各級學校與大陸地區學校締結聯盟或為書面約定之合作行為，應先向教育部申報」，則兩岸學校間之合作行為尚應申報，遑論行使一定公權力事項之地方自治團體之合作行為可免經主管機關審查。綜上，地方自治團體與大陸地區「行政機關」為任何形式之合作行為，自應先申請經各該主管機關許可始得為之，合先敘明。
(二)又兩岸人民關係條例第33條之1之所謂許可之各該主管機關，應係指各該合作行為議題之目的事業主管機關而言，該條立法理由：「第一項所稱許可，係由各該主管機關認個案許可裁量，而不採取授權訂定許可辦法之方式。至各該主管機關之認定，按本條例施行細則第三十二條規定，可作為處理依據。」可資參照。觀之該條例施行細則原第32條配合母法(兩岸人民關係條例)92年10月29日修正，移列修正至第46條規定：「本條例第三十三條、第三十三條之一及第七十二條所稱主管機關，對許可人民之事項，依其許可事項之性質定之；對許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主管機關為之。不能依前項規定其主管機關者，由行政院大陸委員會確定之。」，可知所稱主管機關，如為許可人民之事項，依其許可事項之性質定之，如為許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主管機關為之。另對於地方政府，則由內政部發布「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」第2點：「地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，依下列原則辦理：（一）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關辦理。（二）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，應送本部會商辦理。...（四）由鄉（鎮、市）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具體事項依第1款或第2款辦理。」，核係按該第33條之1規定精神，明定合作行為之議題涉及二以上中央目事業主管機關者，送由內政部會商相關機關後為許可。
(三)查本件原告未經申請許可，與大陸地區廣東省梅州市梅縣白渡鎮人民政府，由時任鄉長彭德台於103年8月13日代表原告簽訂「加強梅州和臺灣經貿文化交流合作意向書」，其主要內容為「雙方一致認為兩地在客家文化、經貿等領域具有廣闊的合作空間，共同達成以下意向：一雙方同意...建立長期、穩定的友好交流合作關係，共同積極推進兩地客家文化、經貿等領域的交流，增進往來，擴大活動，互惠互利，共同發展；二雙方同意...共同推動兩地人員往來互訪。雙方每年最少組織一次互訪交流活動，並協助雙方各業界團體、人士赴對方城市進行文化、經貿等領域合作、交流、考察，為對方來訪團組或人員提供一定的方便。三雙方同意為對方企業來本地投資、經商提供幫助，共同推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業間的合作。四雙方同意加強文化、經貿等方面的公開信息交流，以實現雙方信息互通，信息資源共享。五雙方同意探討建立交流協商機制，建立良好的工作溝通、交流與協商關係，協調合作形式，豐富合作內容，穩步推進合作進程。六本意向書未盡事宜，由雙方另行協商確定。」，為兩造所不爭執，並有系爭意向書在卷可稽(見本院卷第39頁)，應堪認定。
(四)原告雖主張系爭意向書僅有卸任鄉長簽名，並無註記職稱，亦無原告圖記，且意向書上方之乙方記載苗栗縣公館鄉，然下方之乙方記載為苗栗縣公館鄉公所，當事人亦不確定，應屬無效，且上開意向書只是預約性質，內容屬抽象，是否為後續合作行為乃為未定，嗣無互訪或交流活動計劃，並無對國家安全有實質影響性與危險云云。然查，系爭意向書上方所載臺灣苗栗縣公館鄉為地方自治團體係指締約主體，對照另一締約主體亦記載為廣東省梅州市梅縣白渡鎮，而地方自治團體僅為一公法人，當由代表地方自治團體之行政機關表示意思、從事公共事務(行政程序法第2條第2項規定及地方制度法第5條、第三章第四節參照)，是系爭意向書下方所載臺灣苗栗縣公館鄉公所即為代表行使之地方自治行政機關，對照另一締約機關係記載為廣東省梅州市梅縣白渡鎮人民政府，並無所謂當事人不確定可言。又依地方制度法第57條第1項規定：「鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長一人，對外代表該鄉（鎮、市），綜理鄉（鎮、市）政，由鄉（鎮、市）民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆。」，是鄉長為對外代表鄉公所綜理鄉政。復兩岸人民關係條例第33條之1規定所謂「任何形式合作行為」，不以書面為必要，只要雙方在主觀上有彼此相互同意、合作之意思，客觀上有以達成共同目標之協同行動，即為當之。且該條係因中共迄未放棄武力犯臺，為維持兩岸間的交流一定秩序所制定，則僅要有客觀上會發生合作行為之結果，不以實際上確已有合作行為之具體結果為必要。觀諸系爭意向書內容，雙方已有合作之意，並有達成文化、經貿等領域合作，暨為對方企業來本地投資、經商提供幫助，及共同推動兩地文化、旅遊、經貿、農業等行業間合作等共同目標之一致表現行為，即構成「任何形式合作行為」無疑。況該規定係屬事前許可制，於為任何形式合作行為之前即應申請許可，一但未申請許可逕行為之，即有違反，如本件於簽約後待實際上欲履行合作約定始謂合作行為才須申請許可，於許可機關不為許可時，顯然不符該法旨在維護兩岸交流一定秩序之立法目的，是原告主張其尚未履行系爭意向書，並無違法云云，實無足採。綜上，本件彭德台係時任鄉長，其以鄉長身分代表原告簽署涉及鄉政之系爭意向書，係有權代理，是原告與大陸地區行政機關欲為任何形式之合作行為，且該合作行為涉及二議題以上，原告為地方行政機關，竟未向被告申請許可即逕行以地方自治團體名義簽署系爭意向書，即屬違反兩岸人民關係條例第33條之1規定甚明，至系爭意向書實質效力如何、是否確實履行系爭意向書、有無實際造成國家安全影響或危險，並不影響雙方協議為一定合作行為而原告卻未申請許可之違法狀態。況原告僅係一地方行政機關，與廣東省梅州市梅縣白渡鎮人民政府簽署加強梅州和「臺灣經貿文化」交流合作意向書，並以「臺灣」苗栗縣公館鄉與「廣東省」梅州市梅州縣白渡鎮為對等簽約主體名義，不但有逾越權限之虞，亦恐與確保公權力行使不被矮化之立法目的有所齟齬(立法院第五屆第二會期第十二次會議議案關係文書第36頁參照)。
(五)再按行政罰法第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」第17條規定：「中央或地方機關或其他公法組織違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。」。查本件原告為行政機關，自應依法行政，竟違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，未向被告申請許可而逕與大陸地區行政機關為合作行為，被告考量其為初次違反，依同法第90條之2規定裁處最低額罰鍰10萬元，尚無不合。惟本件原告與大陸地區行政機關簽署加強梅州和「臺灣經貿文化交流合作意向書」，依同法第4條之2規定：「行政院大陸委員會統籌辦理臺灣地區與大陸地區訂定協議事項；協議內容具有專門性、技術性，以各該主管機關訂定為宜者，得經行政院同意，由其會同行政院大陸委員會辦理。行政院大陸委員會或前項經行政院同意之各該主管機關，得委託第四條所定機構或民間團體，以受託人自己之名義，與大陸地區相關機關或經其授權之法人、團體或其他機構協商簽署協議。本條例所稱協議，係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書；協議之附加議定書、附加條款、簽字議定書、同意紀錄、附錄及其他附加文件，均屬構成協議之一部分。」，為涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書，原告亦有違反同法第5條之1第1項之規定：「臺灣地區各級地方政府機關(構)，非經行政院大陸委員會授權，不得與大陸地區人民、法人、團體或其他機關(構)，以任何形式協商簽署協議。」，依第79條之3第2項規定「違反第5條之1規定者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰」，惟均未見被告有所主張提出，復參諸被告、苗栗縣與桃園市政府暨相關公所及行政院大陸委員會暨相關部會針對本案及類似案件於104年3月9日召開之研商處理地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為或締結聯盟案件104年第1次會議(詳處分卷第43-64頁會議紀錄)，亦未見有相關討論，再參以違反同法第5條之1規定之處罰法律效果較重，基於行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止原則，原告既亦該當同法第33條之1第1項要件，原處分依第90條之2規定處罰有利於原告，本院尚不為更不利原告之判決，附此敘明。
(六)至原告主張被告未依行政程序法給予原告意見陳述之機會，違反行政程序法第36條、102條、104條、106條云云。然被告於處分前之104年2月17日以函文檢附會議資料通知原告於104年3月9日參加前開會議，嗣原告參加前開會議並於會議中陳述意見作成紀錄，被告並將前開會議紀錄於104年3月23日以內授中民字第1041101256號函檢送苗栗縣政府，由苗栗縣政府以104年3月30日府民行字第1040058532號函轉原告，有各該函文及會議紀錄在卷可資(詳處分卷第43-64、99、10
2、103頁)，尚難認有何違反行政程序法第36條、102條、104條、106條之規定情事，原告認有違反云云，顯屬誤解。另原告主張原處分無事實、理由及相關說明，違反行政程序法第96條規定云云，然原處分已記載主旨、事實、理由及法令依據明確，原告主張核與事實不符。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告之訴為無理由，從而，原處分尚無違法，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 7 月 11 日
書記官 楊勝欽