臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第325號原 告 自由時報企業股份有限公司代 表 人 吳阿明訴訟代理人 林振煌律師被 告 臺北市政府社會局代 表 人 許立民訴訟代理人 陳佩琪
黃國紘（兼送達代收人）黃若喬上列當事人間兒童及少年福利與權益保障法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年6月2日府訴一字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告發行之自由時報，接受訴外人楊姓民眾委託，於民國102年12月8日第A1版刊登「給郝龍斌市長的陳情書」廣告一則（下稱系爭廣告），其內容略以：「…本人女兒今年就讀於台北市00國中○○班，自七年級起，長期被同班同學○○○（下稱A生）言語霸凌，他多次用不堪入耳的字眼在全班面前辱罵我小孩，除此之外，誣指我小孩破壞他人物品，藉勢藉端惡整她…乖張行徑已達令人忍無可忍…。」被告審認原告於系爭廣告揭露少年A生姓名、學校、班級及指稱少年A生對同班同學有長期言語霸凌及乖張行為，有裁處時兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少權法）第49條第15款對少年A生為不正當之行為，乃依同法第97條及被告處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件統一裁罰基準（下稱統一裁罰基準）第3點項次21規定，以104年2月17日北市社兒少字第00000000000號裁處書（下稱原處分，原處分原載違反兒少權法第49條第17款，嗣被告以104年4月13日北市社兒少字第00000000000號函更正為第49條第15款在案），處原告新臺幣（下同）14萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠修正前兒少權法第49條第17款規定：「其他對兒童及少年或
利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為」，乃屬概括補充性規定，依法律解釋之原則，概括補充性規定應受同條列舉違法行為性質之限制，即與同條第1款至第16款有同等性質，方可相提並論，此一法律解釋原則，參司法院大法官會議釋字第173號解釋大法官姚瑞光（起訴狀誤載為大法官陳世榮）不同意見書：「制定法律時，於條文內規定多數事項者，因事項繁多，無法一一列舉，乃列舉一事項或數事項為例，而於列舉事項之末，綴以概括全部事項之文句，前者謂之例示規定，後者謂之概括規定。從而，㈠例示規定中列舉之事項，係從概括規定範圍內抽出，故概括規定之事項必與例示規定事項性質相類，㈡概括規定部分，必有能概括全部事項之文句，否則，即非概括規定。」及最高法院93年度台上字第2293號刑事判決、102年度台上字第2200號刑事判決。然系爭廣告，其性質無一與修正前兒少權法第49條第1款至第16款規定之行為相當，原處分援引該條第17款之概括補充性規定認定系爭廣告違法，顯有逾越權限或濫用權力之違法。且原處分及訴願決定復未說明系爭廣告之性質如何與該條第1款至第16款之性質相當，亦有理由不備之違法。
㈡訴願決定雖認修正前兒少權法第49條第17款規定「係為免掛
一漏萬，...涵蓋所有違法及不當行為」云云，然此一理由明顯違背上開法律解釋原則。若依訴願決定之見解，概括規定可以包山包海，行政罰法第4條及刑法第1條均可廢除。此一見解實屬荒謬，違背法治國原則，違反行政程序法第4條：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、第10條：
「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之規定。又訴願決定以所謂「侵害其隱私及名譽」，然修正前兒少權第49條第1款至第16款之例示規定，無一與隱私及名譽之保障相當，可見依修正前兒少權法之立法意旨，隱私及名譽並不在第49條第1款至第16款保障之列（至於兒童及少年之名譽及隱私應依其他法律加以保障，乃屬當然）。故假設縱使系爭廣告侵害兒童及少年隱私及名譽，亦不得援引概括規定予以處罰。
㈢再查修正前兒少權法49條第1款至第16款之例示規定，所限
制之對象均係指「行為人」。然媒體僅係接受委刊廣告之媒介或工具載體，廣告內容倘有侵害少年A生之隱私、名譽權致有違反兒少權法規定情事，除法令規定伊接受本件委刊係屬違法外，行為人係委刊廣告之人，並非伊。故假設應予以處罰者或依法應負侵害隱私及名譽者，亦為委託刊登廣告者，而非伊。
㈣末查人民刊登廣告表達其意見或訴求，係受憲法保障之言論
自由，於法有明定（例如藥事法、健康食品管理法）時，媒體始有審查或修改委刊廣告內容，甚或拒絕委刊廣告。兒少權法並未規定伊對此廣告內容有審查、修改內容之行政法義務。假設此一言論構成侵害他人權益，則應由權益受害者對於刊登廣告者提出主張，與刊登之媒體無涉。若依原處分及訴願決定之見解，非行為人之媒體應予處罰，則接受媒體採訪者若對兒童及少年有不實陳述或侮辱性言論，豈非媒體亦應同負毀謗或侮辱之法律責任？此一見解勢將引發限制言論自由之嚴重後果，違背民主國家保障新聞自由之原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告發行之自由時報，接受楊姓民眾委託，於102年12月8日
第A1版刊登系爭廣告，內容略以「…本人女兒今年就讀於台北市○○國中○○班，自七年級起，長期被同班同學A生言語霸凌，他多次用不堪入耳的字眼在全班面前辱罵我小孩，除此之外，誣指我小孩破壞他人物品，藉勢藉端惡整她…乖張行徑已達令人忍無可忍之地步。因為A生其母○○○任教於○○國中，…A生心裡沒有把這些惡毒的謾罵當一回事，那他將來怎麼辦，要依靠做老師的母親來擺平嗎﹖…」等語，有102年12月自由時報廣告委刊單及102年12月8日第A1版刊登系爭廣告影本可稽。因系爭廣告引起社會廣大討論並生諸多爭議，衛生福利部前於103年2月14日召開「103年第1次性侵害相關法規專家諮詢會議」決議原告之廣告行為，揭露兒童及少年足以辨識之身分資訊，侵害兒童及少年之人格權，恐有兒少權法第49條第17款（現修正為第15款）之虞，請臺北市政府就原告之廣告行為依兒少權法第49條及第97條規定酌處。伊續針對本案邀集臺北市政府相關局處代表及專家學者，分別於103年3月20日及同年12月9日召開專案會議，並前後於103年5月23日以北市社兒少字第00000000000號函及104年1月13日以北市社兒少字第00000000000號函請原告陳述意見，依上開會議決議及原告回覆意見，核判原告刊登廣告之行為已將少年A生之姓名、班級等完全揭露，且未有任何遮蔽措施，顯已侵犯學生隱私及名譽，原告對少年A生為不正當行為，洵堪認定，原處分自屬有據。
㈡原告主張修正前兒少權法第49條第17款規定，屬概括補充性
規定，應受同條列舉違法行為性質之限制，然同法第1款至第16款之例示規定，無一與隱私及名譽之保障相當，縱使上開廣告侵害而少隱私及名譽，亦不得援引概括規定予以處罰云云。按內政部兒童局（現改制為衛生福利部）93年9月29日童保字第0000000000號函釋示說明三、「又兒童及少年福利法第30條第14款（現為兒少權法第49條第15款）訂定用意，係因該條前13款未必盡能涵括所有違法及不當行為，為免掛一漏萬，或因應社會變遷而有新增危害兒童及少年情事，故在立法技術上訂一概括規定，並由主管機關依個案事實予以認定，俾期全面性的保護兒童及少年。…」原告發行之自由時報，乃我國四大報業之一，除了考慮自身經營狀況，亦應注意其對社會環境所造成之影響，就委刊人委託刊載內容，具有絕對自主管理及監控能力，得視狀況將委刊版面及刊期作適當之調排與變動，惟原告受楊姓民眾委託，以151萬2,000元代價刊登系爭廣告，對少年A生之班級、姓名等皆未予隱匿或去識別化處理即予刊登，隨著現今媒體網路資訊無遠弗屆之傳播，對少年A生造成負面影響既深且鉅，伊審認原告未善盡審查廣告內容之責，致影響少年A生權益，情節嚴重，乃依裁處時兒少權法第49條第15款、第97條及臺北市政府處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件統一裁罰基準第3點項次21規定，裁處原告14萬元罰鍰，於法有據。
㈢另原告主張倘應予處罰，受處分對象亦應為委託刊登廣告者
。按兒少權法立法目的係為落實兒童及少年之保護，媒體不可恣意干預兒童及少年之隱私、家庭等，披露社會案件及刊登廣告內容，亦不得侵犯兒童及少年之基本人權，伊考量兒童及少年具有相當可塑性，系爭廣告內容，除對A生隱私及名譽造成影響外，恐對其引發負面標籤影響，故認定委刊者楊姓民眾亦涉兒少權法第49條第15款規定，伊於103年7月11日以北市社兒少字第0000000000號函請其陳述意見後，經通盤考量其行為之期待可能性、阻卻違法事由、利益衡量性等一切情狀，認有行政罰法第8條之適用而免除其處罰，遂於104年2月17日以北市社兒少字第00000000000號函予以行政指導，原告與委刊人委刊行為，兩者間應分開論處，原告主張應為卸責之詞，委無可採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述於卷，並有系爭廣告、原處分及訴願決定等件影本附於原處分卷足稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為原告刊登系爭廣告，是否構成兒童及少年為不正當行為？茲析述如下。
五、本院之判斷：㈠按行為時兒少權法第1條規定：「為促進兒童及少年身心健
全發展，保障其權益，增進其福利，特制定本法。」、第2條規定：「本法所稱兒童及少年，指未滿18歲之人；所稱兒童，指未滿12歲之人；所稱少年，指12歲以上未滿18歲之人。」、第6條規定:「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第9條第4款規定：「下列事項，由直轄市、縣（市）主管機關掌理。…四、兒童及少年保護業務之執行事項。」、第49條第17款規定:「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：
…十七、其他對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為。」（即裁處時兒少權第49條第15款）、第97條規定:「違反第49條第1款至第11款或第15款至第17款規定之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得公布其姓名或名稱。但行為人為父母、監護人或其他實際照顧兒童及少年之人，經命其接受親職教育輔導且已依限完成者，不適用之。」㈡次按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告為處理兒少權法事件，依法而為妥適之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提升公信力，訂定統一裁罰基準，核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性的規定，客觀合理，自得為援用為裁罰基準。統一裁罰基準第3點規定：「本處理違反兒童及少年福利與權益保障法事件統府一裁罰基準如下表：（節錄）」┌───────────┬───────────────────────┐│項次 │21 │├───────────┼───────────────────────┤│違反事件 │任何人對兒童及少年為下列行為：……… 14.其他對││ │兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為││ │。（第49條第 1款至第11款、第15款至第17款《按：││ │現行第49條第1款至第11款、第13款至第15款》） │├───────────┼───────────────────────┤│法條依據 │第97條第1項(按：現行第97條) │├───────────┼───────────────────────┤│法定罰鍰額度（新臺幣：│處六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得公布其姓名或││元）或其他處罰 │名稱。但行為人為父母、監護人或其他實際照顧兒童││ │及少年之人，經命其接受親職教育輔導且已依限完成││ │者，不適用之。 │├───────────┼───────────────────────┤│統一裁罰基準 │1.第一次處六萬元以上十四萬元以下罰鍰，並得公布││（新臺幣：元） │ 其姓名或名稱。但行為人為父母、監護人或其他實││ │ 際照顧兒童及少年之人，經命其接受親職教育輔導││ │ 且已依限完成者，不適用之。…… │├───────────┼───────────────────────┤│裁處機關（本府或目的事│社會局 ││業主管機關） │ │└───────────┴───────────────────────┘臺北市政府101年3月15日府社兒少字第00000000000號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自000年0月00日生效......公告事項：一、本府將兒童及少年福利與權益保障法中有關本府權限事項業務，部分委任本府社會局及教育局，以該局名義執行之。二、委任事項詳如附件。」附表1「兒童及少年福利與權益保障法」主管機關委任社會局名義執行事項（節錄）┌──┬───────────────────────┬───────┐│項目│委任事項 │委任條次 │├──┼───────────────────────┼───────┤│60 │違反本法之查察、行政處分及獨立告訴、移送處理等│第97條第1項 ││ │事項 │ │└──┴───────────────────────┴───────┘㈢查原告所發行之自由時報接受楊姓民眾委託，於102年12月8
日第A1版刊登系爭廣告，內容略以「…本人女兒今年就讀於台北市○○國中○○班，自七年級起，長期被同班同學A生言語霸凌，他多次用不堪入耳的字眼在全班面前辱罵我小孩，除此之外，誣指我小孩破壞他人物品，藉勢藉端惡整她…乖張行徑已達令人忍無可忍之地步。因為A生其母○○○任教於○○國中，…A生心裡沒有把這些惡毒的謾罵當一回事，那他將來怎麼辦，要依靠做老師的母親來擺平嗎﹖…」等語，有102年12月8日第A1版刊登之系爭廣告及102年12月自由時報廣告委刊單影本附於原處分卷足佐。按「人格權乃維護個人主體性及人格自由發展所不可或缺，亦與維護人性尊嚴關係密切，是人格權應受憲法第22條保障。為保護兒童及少年之身心健康及人格健全成長，國家負有特別保護之義務（憲法第156條規定參照），應基於兒童及少年之最佳利益，依家庭對子女保護教養之情況，社會及經濟之進展，採取必要之措施，始符憲法保障兒童及少年人格權之要求（本院釋字第587號、第603號及第656號解釋參照）。國家對兒童及少年人格權之保護，固宜由立法者衡酌社經發展程度、教育與社會福利政策、社會資源之合理調配等因素，妥為規劃以決定兒童及少年保護制度之具體內涵。」司法院釋字第664號解釋理由書參照。而兒少權即法係立法者「為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利」所制定之法律（同法第1條第1項規定參照），故解釋行為時兒少權法第49條第17款所規定之「不正當之行為」，自應本諸同法第1條第1項之立法精神及上開司法院解釋意旨，予以解釋。
又兒童是國家未來之資產，少年則為延續兒童發展過程之階段，其身心發展多處於模糊不確定，需要家庭、社會關懷及適當之引導以協助正向成長。本件原告所刊登之系爭廣告內容，將少年A生之姓名、就讀之學校及班級均予以揭露，且記載少年A生對委刊人之女有長期言語霸凌及乖張行為等語，則系爭廣告除對少年A生隱私及名譽造成影響外，且易對其引發負面標籤影響，實已對該少年A生之人格發展造成影響，是原告刊登系爭廣告之行為，實屬對兒童及少年為不正當行為甚明。被告審認原告違反裁處時兒少權法第49條第15款（行為時兒少權法第49條第17款），以原處分裁處原告，於法即無不合。
㈣原告雖主張修正前兒少權法第49條第17款規定，屬概括補充
性規定，應受同條列舉違法行為性質之限制，然系爭廣告其性質無一與修正前兒少權法第49條第1款至第16款規定之行為相當，顯有逾越權限及濫用權力之違法云云。惟「按制定法律時，於條文內規定多數事項者，因事項繁多，無法一一列舉，乃列舉一事項或數事項為例，而於列舉事項之末，綴以概括全部事項之文句，前者謂之例示規定，後者謂之概括規定。從而，㈠例示規定中列舉之事項，係從概括規定範圍內抽出，故概括規定之事項必與例示規定事項性質相類，㈡概括規定部分，必有能概括全部事項之文句，否則，即非概括規定。」大法官姚瑞光於釋字第173號解釋不同意見書參照。修正前兒少權法第49條規定：「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：一、遺棄。二、身心虐待。三、利用兒童及少年從事有害健康等危害性活動或欺騙之行為。四、利用身心障礙或特殊形體兒童及少年供人參觀。五、利用兒童及少年行乞。六、剝奪或妨礙兒童及少年接受國民教育之機會。七、強迫兒童及少年婚嫁。八、拐騙、綁架、買賣、質押兒童及少年。九、強迫、引誘、容留或媒介兒童及少年為猥褻行為或性交。十、供應兒童及少年刀械、槍砲、彈藥或其他危險物品。十一、利用兒童及少年拍攝或錄製暴力、血腥、色情、猥褻或其他有害兒童及少年身心健康之出版品、圖畫、錄影節目帶、影片、光碟、磁片、電子訊號、遊戲軟體、網際網路內容或其他物品。十二、對兒童及少年散布或播送有害其身心發展之出版品、圖畫、錄影節目帶、影片、光碟、電子訊號、遊戲軟體或其他物品。十三、應列為限制級物品，違反依第44條第2項所定辦法中有關陳列方式之規定而使兒童及少年得以觀看或取得。十四、於網際網路散布或播送有害兒童及少年身心健康之內容，未採取明確可行之防護措施，或未配合網際網路平臺提供者之防護機制，使兒童或少年得以接取或瀏覽。十五、帶領或誘使兒童及少年進入有礙其身心健康之場所。十六、強迫、引誘、容留或媒介兒童及少年為自殺行為。十七、其他對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為。」該條第1款至第16款為例示規定，第17款則為概括規定，而第1款至第16款均係對侵害兒童及少年人格權所為之規範，均屬對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為，立法者於立法制定時，盱衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，法律就前揭違法行為無從鉅細靡遺悉加規定，故特於該條第17款規定：「其他對兒童及少年或利用兒童及少年犯罪或為不正當之行為。」以建構更為完整之保護體系規定。系爭廣告除揭露少年A生之姓名、就讀之學校及班級外，且指稱少年A生對委刊人之女有長期言語霸凌、藉勢藉端惡整及乖張行為，此等內容易使少年A生被標籤化，勢將對少年A生之人格造成嚴重影響，原告刊登系爭廣告之行為，自係對少年A生為不正當之行為，而該不正當行為非屬修正前兒少權法第49條第1款至第16款所規範之情形，被告審認係屬修正前兒少權法第49條第17款規定，難謂有逾越權限或權力濫用之情形，原告主張，殊無足取。
㈤原告又主張系爭廣告縱違反修正前兒少權法第49條第17款規
定，亦應處罰行為人即委刊廣告之人，並非伊云云，惟系爭廣告雖係由楊姓民眾委託刊登，然原告既提供必要之協助，予以刊登於其所經營發行之自由時報，系爭廣告違反修正前兒少權法第49條第17款規定，原告自為共同實施違反行政法上義務之人。原告主張，尚無法據為有利於其之認定。
㈥原告另主張人民刊登廣告表達其意見或訴求，受憲法言論自
由保障，兒少權法並未規範媒體有權審查廣告內容，媒體卻因非行為人而受罰，勢將引發限制言論自由之嚴重後果，違背民主國家保障新聞自由之原則云云。按言論自由固為民主憲政之基礎，惟媒體之傳播及渲染力強，對於社會具有廣大而深遠之影響。故媒體享有傳播之自由，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。如媒體有妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。權衡言論自由權與兒童及少年福利權益，於第49條規定任何人不得對於兒童及少年或利用兒童及少年為不正當之行為，俾促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利。故原告此部分之主張，委無可採。
㈦至原告主張相關法律規範不明確之情形下，報社如何知悉系
爭廣告違反兒少權法之規定，故伊無違法性認識云云。查系爭報廣告內容有侵害少年A生之人格權，已如前述，原告身身為新聞媒體業者，應具相關專業，對於兒少權法相關規定應有相當之瞭解，受託刊登系爭廣告時，即應衡酌少年A生之人格權，建議委託者修改廣告內容，或拒絕刊登，以盡其促進兒童及少年之權利及福址等社會公益之媒體責任。原告卻疏未注意，則原告自有按其情節，有應注意能注意而未注意之過失。被告考量原告為我國四大報業之一，其除了應考慮自身經營狀況，亦應注意其對社會環境所造成之影響，而其所刊登之系爭廣告內容對少年A生之姓名、學校、班級及霸凌行為均予以揭露而未遮掩，嚴重侵害該少年之人格權，違規情節重大，依前引統一裁罰基準之規定，以原處分裁處原告罰鍰14萬元，核無裁量悖離法律授權目的或裁量濫用、裁量怠惰等情事，於法並無不合。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，則被告以原告刊登之系爭廣告，實屬對兒童及少年為不正當之行為，乃依裁處時兒少權法第49條第15款、第97條及統一裁罰基準第3點項次21規定，裁處原告14萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 3 月 4 日
書記官 陳鳳瀴