臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第77號
105年4月26日辯論終結原 告 三聯科技股份有限公司代 表 人 林榮渠訴訟代理人 王建智 律師複代理人 羅天佑 律師被 告 內政部消防署代 表 人 葉吉堂訴訟代理人 廖怡如
趙哲彰上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年2月6日訴字第0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告辦理「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」（案號：E0000-000），於92年12月31日開標，由舶菖企業有限公司（下稱舶菖公司）得標，原告為投標廠商之一。惟被告嗣依臺灣臺北地方法院檢察署101年度偵字第00000號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書所載，發現原告業務經理許暉騰提供原告名義予陸重光（即舶菖公司負責人）投標，以非法之方式使開標發生不正確之結果，涉犯政府採購法第87條第3項之罪，而認原告有政府採購法第31條第2項第8款規定影響採購公正之違反法令行為，應向其追繳押標金19萬元，遂以103年7月10日消署企字第10313136953號函通知原告於文到14日內繳回押標金。原告於103年7月14日提出異議，經被告以103年7月22日消署企字第1030010447號函復異議無理由，原告續提出申訴，遭申訴駁回，提出本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)被告機關之時任首長黃季敏為系爭標案不法圍標行為之主導者，由其指示機關內部蔡木火、杜汪濤等相關人員與外部人員黃文宙、王經武、陸重光等共同謀議、辦理利用廠商為人頭之不法投標行為，業經起訴認定。代表人之犯罪行為業經起訴，無得認為被告機關為善意之人，更無法主張表見代理之適用，許暉騰無權代理原告公司而為之行為對原告公司不發生效力。
1.自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之」(參最高法院六十年台上字第二一三○號判例)。表見代理制度之目的乃在保護交易之安全及對善意無過失之第三人之保護，倘客觀上有足以使人信為有代理權之事實，且非第三人明知其無代理權或可得而知之情形時，法律即使本人負授權人之責任。
2.惟查本案被告機關根本非屬善意之第三人，蓋時任被告機關署長之黃季敏屬上開刑事案件之主導性角色，與機關內部蔡木火、杜汪濤等及機關外部人員黃文宙、王經武及陸重光有共同謀議等關於意思聯絡及行為分擔之事實，事證明確。臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書內容「黃季敏要求杜汪濤(被告機關時任資訊室通訊科科長)至其辦公室，並以重大災害發生公眾通訊系統故障時，遠距離災情傳遞與應變措施將無法即時傳達為由，指示其以92年結餘款辦理A案，全國各縣市應配置1站台原則，暗示杜汪濤逕向舶菖公司辦理採購，惟杜汪濤與同仁研商後，考量以往並無辦理遠距離無線電採購之經驗，且黃季敏指示之採購金額逾千萬元，能否順利於年底前完成，風險過高，遂向黃季敏請示先少量購買，再續擴充，獲黃季敏同意，並告之於92年結餘款390萬元額度內採購，杜汪濤即將A案交由蔡木火(被告機關時任資訊室通訊科技士)負責辦理。」、「黃季敏明知舶菖公司陸重光承作消防署A案採購，係與王經武及其胞兄黃文宙共同合夥，其應令黃文宙迴避，詎其不為如此，甚刻意指示杜汪濤、蔡木火積極辦理，且復基於違背職務收受賄賂之犯意，私下要求黃文宙提高設備單價，俾從差價中收受賄賂。」即明。
3.鈞院調卷影印之101年金訴字60號等刑事案卷內民國102年1月22日之準備程序筆錄，承審法官引用前開起訴狀第二段內容詢問被告黃文宙有何意見，被告黃文宙答：「起訴書p10記載『私下要求黃文宙提高設備單價，俾從差價中收受賄賂』部份我有意見，當時並沒有針對這個案子來要求我要提高單價，單價就是我、王經武、陸重光三人討論以後報出去的，而且是A標做完後，消防署錢有進舶菖的戶頭，我才跟陸重光及王經武說我們利潤的部分要分黃季敏四成，我們其他人各兩成，其餘沒有意見，雙衍公司我不認識，蔡志青我也不認識。被告王經武答：「沒有意見，我同意黃文宙所說的，雙衍公司我完全不認得，也不知道蔡志青是誰。」。顯見被告黃文宙、王經武對於檢察官起訴之事實「黃季敏明知舶菖公司陸重光承作消防署A案採購，係與王經武及其胞兄黃文宙共同合夥，其應令黃文宙迴避，詎其不為如此，甚刻意指示杜汪濤、蔡木火積極辦理，且復基於違背職務收受賄賂之犯意，私下要求黃文宙提高設備單價，俾從差價中收受賄賂」等坦承不諱。又被告黃文宙答：「應該知道，因為之前亞航案我就有跟黃季敏說有佣金給他，而且實際上也有出金給他。」、「關於成數的部份是我決定的，我跟陸重光跟王經武說要這樣分配，至於黃季敏的部分我沒有跟他提到成數的問題，但是在我們拿到錢以後黃季敏會知道可以拿到多少錢，我會告訴他這件事，按照帳上的紀載，A案的部分就有按照60萬元、30萬元、30萬元、30萬元的方式去分利潤，所以我應該是在A案的時候就告訴陸重光、王經武，整個無線電案都是按照這個比例去分，A案因為比較小，沒有做利潤分析表。」足徵被告機關時任首長黃季敏之犯罪行為業經共同被告之證詞證明之。
4.承上所述，被告機關之時任首長黃季敏顯立於A案犯罪之指揮地位無疑，縱認被告機關之時任首長黃季敏於開標前或許無法明確知悉究為何廠商參與不法投標之行為(原告機關否認之)，惟於開標後，得標廠商與未得標廠商之名單已屬公開之資訊，被告機關之時任首長黃季敏自不得諉稱其未見名單而不知名單內容。原告公司遭人濫用名義參與圍標顯已為公開之事實，當然可合理期待時任署長知悉。是無論被告機關之時任首長黃季敏遭以何罪名起訴，均無礙於其立於系爭不法標案之主導地位，且指揮各相關人員為違反政府採購法之行為，是其立於可合理期待知悉各參與違反政府採購法行為之人員。據此以觀，被告機關之原代表人黃季敏既指示蔡木火、杜汪濤、黃文宙、王經武及陸重光等人以不法之方式辦理招標，且許暉騰配合黃文宙、王經武及陸重光等人之安排，擅自以原告公司名義參與陪標等事實已於上開刑事案件偵查時經黃文宙、王經武及陸重光等自承不諱，則被告機關之原代表人黃季敏即刑事案件之主導者，可合理期待其知悉原告公司係由黃文宙、王經武及陸重光等安排陪標之角色，且更可合理期待其知悉許暉騰係未經公司授權，而私下參與投標。是系爭違法陪標之事件係因被告機關時任署長黃季敏之授意而起，署長即為被告機關之代表人，代表機關行使職權的主要負責人。而代表人之惡意，即應認定為機關之惡意，自不待言。故被告機關代表人所為惡意找人違法陪標之行為，又豈可謂被告機關屬善意無過失之第三人?是被告機關本非善意無過失之第三人，而無得主張表見代理之適用並要求原告公司返還押標金。
(二)許暉騰應王經武、陸重光、黃文宙等人之要求，私自以原告公司之名義為不法之投標行為，係屬無權代理原告公司為不法行為，原告公司亦屬犯罪行為之被害人。
1.雖被告機關主張許暉騰為原告公司之業務經理，足使被告機關信賴許暉騰係經原告公司合法授權之人云云，惟查許暉騰並非原告公司之業務經理，僅係業務專員，除經原告公司之授權事項外，根本無代理或代表原告公司之權限，事證明確。許暉騰於法務部調查局調查時稱：「我自文化大學海洋系畢業後……79、80年間，進入三聯科技股份有限公司，在業務部門專門負責海洋環境監測業務，90年間，負責公司衛星電話業務迄今，我現任公司業務部門專員。」於檢察官訊問時稱：「三聯科技股份有限公司業務專員。」。許暉騰於法院訊問時稱：「我不是業務經理，我是三聯公司的業務專員。」。綜上所述，許暉騰僅為當時原告公司之業務部門之專員，而非具管理職位之經理，其對於原告公司所特別有授權之事項方有代理或代表之權限，否則對外並非代表或代理公司，與經理灼然有別。
2.按「代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。」民法第103條定有明文，且按「無代理權人以代理人之名義所為之法律行為，非經本人承認，對於本人不生效力」民法第170條第1項亦有明文。代表與代理固不相同，惟關於公司機關之代表行為，解釋上應類推適用關於代理之規定，故無代表權人代表公司所為之法律行為，非經公司承認，對於公司不生效力，洵屬當然。許暉騰雖屬原告之業務專員，惟於系爭投標案中，原告並未授權許暉騰為投標之行為，且其亦非原告之代表人或具該項業務權限之人，其所為之違法行為，係非其代理權限範圍內之行為，顯與原告無關，有以下之證據可供證明之：
(1)臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書所載之被告欄位，並未列有原告公司代表人之姓名，而僅對許暉騰為起訴。
(2)上開起訴書證據清單及待證事實之人證部分，第三點刑事被告王經武之供述欄位內，載有「被告王經武坦承其與被告黃文宙、陸重光安排舶菖公司、維燦公司、三聯公司投標「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」，維燦公司、三聯公司之投標文件由其等指示被告鍾素梅製作」之事實。足徵原告公司並未參與本項標案，連投標文件均非原告公司所製作。
(3)上開起訴書證據清單及待證事實之人證部分，第四點刑事被告陸重光之供述欄位內，載有「另其請被告許暉騰以三聯公司投標『先期防救災遠距離無線電通信系統建置案』，三聯公司亦係做為陪標之用。」益可徵知，上開標案之聯繫均由許暉騰處理，原告公司或其代表人對於上開標案之確切內容亦完全不知，許暉騰並未向原告公司告知上開標案屬虛偽投標之事實。
(4)上開起訴書證據清單及待證事實之人證部分，第八點刑事被告許暉騰之供述欄位內，載有「坦承其為三聯公司業務專員，被告陸重光要求其以三聯公司名義參與『先期防救災遠距離無線電通信系統建置案』之投標，三聯公司之投標文件均由被告陸重光準備，投標價格由被告陸重光決定，押標金亦由被告陸重光處理」之事實。更可彰顯系爭不法標案為訴外人陸重光與許暉騰接洽，均未透過原告公司或其代表人。原告公司或其代表人均未繳交或收受任何押標金，於系爭標案遭偵查後，許暉騰始告知原告關於系爭標案之押標金，均由訴外人陸重光處理。原告或其代表人根本無從得知押標金之金流，亦未有接觸，原告如何返還子虛烏有之物。
(5)許暉騰之於調查局時稱：「三聯公司沒有派我本人去參標A案。(問：三聯公司如何得知有前述A案?何人負責投標文件製作、購買押標金及決定投標價格?投標價格若干?)是舶菖企業有限公司負責人陸重光告訴我有這個案子，陸重光當初告訴我，因為舶菖公司想得標A案，所以請我一起參與A案開標；我記得，當初是由陸重光以三聯公司的名義，製作投標文件資料，製作過程我沒參與，三聯公司押標金也是陸重光處理的，三聯公司的投標價格亦由陸重光決定。」。
(6)許暉騰於偵查中稱：「(問：你要去參加A案的投標，三聯科技股份有限公司老闆林榮渠是否知悉?)不知道。(問：三聯科技股份有限公司負責人不知道，投標文件如何準備?)陸重光會協助我準備，我只要將資格文件(即公司登記資料影本)準備好就好，因為我常常投標政府工程案件，所以我已經有公司登記資料影本，不需要透過負責人同意，我知道會觸法，所以不敢讓老闆知道。(問：A案的參標廠商資格審查表上的資料是否為你填寫?)參標廠商資格審查表示我勾選，上面的投標廠商和負責人是我簽名填寫，出席代表授權書也是我寫的，但公司的大、小章不是我蓋的，我當時把這些文件寫好交給陸重光，因為當時陸重光跟我說是備用，不一定會用到，上面的三聯科技股份有限公司不是我們公司的大、小章，應該是陸重光自行蓋。」。
(7)許暉騰於法院訊問時稱：「(問：你提供了甚麼資料?)就是公司登記資料，包含營利事業登記證、401表、營業稅單，就是投標要求的公司登記資料。(問：投標資料何人製作?)投標資料應該就是我跟陸重光一起做的。(問：本件是陸重光找你去的?)是。」。
(8)許暉騰更於102年1月22日向臺灣臺北地方法院刑事庭遞呈答辯狀自陳對就檢察官公訴意旨所陳之不法犯罪事實，並無任何意見並坦承確實於92年12月間有應舶菖公司陸重光先生邀請，未經原告同意，私自提供三聯公司名義去參與陪標之事實。可知許暉騰亦已自白犯罪，原告係遭不法利用其名義參與系爭投標，與上開犯罪行為均無涉。
3.揆諸上開證據，代理人需有合法之授權始有代理之權限，且僅得代理為法律行為。許暉騰雖屬原告公司之業務專員，如需進行採購案投標，應向原告公司報備取得同意授權，由原告公司支出押標金參與投標，是原告公司之業務專員許暉騰自無權於未向原告公司報備取得同意授權之情形下，而容許他人「借用」原告公司名義或證件或直接利用原告公司之名義參加投標，此應屬無權代表行為。系爭標案之爭議所涉事實之認定，均係針對原告公司業務專員許暉騰與陸重光等人間之聯繫，尚無任何原告公司或經原告公司合法授權之人與陸重光等人聯繫之證明。許暉騰雖為原告公司之業務專員，然此不法行為，並非原告公司同意授權，斷不能以其為業務專員，率即認定本件投標爭議亦屬授權之範圍。今被告逕將未獲原告公司同意授權之行為與原告公司所為劃上等號，顯於法未合。換言之，業務專員許暉騰違法擅以原告公司之名義參與投標本件標案之法律行為對於原告公司自不生效力，原告公司即無庸負擔任何法律責任。至於投標文件及出席代表授權書上關於原告公司之大小章，並非由原告公司所自行蓋章或交由許暉騰所蓋用，被告機關之文件中虛偽蓋用之原告公司大小章肉眼看起來與原告公司之業務用大小章相仿，是原告公司原認為係由許暉騰盜用；惟經許暉騰於地檢署之訊問筆錄經鈞院調閱後，原告公司始知悉係由陸重光所偽刻蓋用，更證原告公司對於系爭不法投標案件根本自始為有參與或連繫。至於原告公司之大小章係許暉騰私自蓋用或由陸重光偽刻蓋用，對於原告公司遭冒名參與系爭不法標案，而與原告公司無關等事實均不生影響。
(三)本件申訴審議判斷書所適用之行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程金字第89000318號函釋顯有違背政府採購法之規範意旨，而應屬無效之函釋，審議判斷書據此認定被告機關得向原告公司追繳押標金顯非適法。
1.按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……
八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文，另「廠商有下則情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：……（八）其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦為本件投標須知陸、五、（八）所明定。又「又法律之規定不能鉅細靡遺，主管機關為執行母法有關事項之必要，自得依其法定職權，於符合法律（母法）意旨之限度內，就法律或依法律授權訂定施行細則之規定，以行政命令為闡明其規範意旨的釋示（司法院釋字第519號解釋理由書第1段、釋字第536號解釋理由書第1段參照）；或訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。另審查主管機關依據法律授權訂定之法規命令、或基於法定職權發布的命令或行政規則是否符合法律規範意旨，非僅拘泥於該法律特定法條之文字，而應以各該法律本身之立法目的及其整體規範之關連意義為綜合判斷（司法院釋字第394號解釋理由書第1段參照）。」最高行政法院103年度判字第616號判決著有明文。上開行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程金字第89000318號函釋依司法院釋字第548號解釋應屬解釋性行政規則，司法機關仍得審查該解釋性行政規則是否符合法律規範意旨。
2.查政府採購法第31條之立法理由僅謂「一、第一項規定押標金之發還時機。二、第二項規定得不發還押標金之事由，及應將此等事由明定於招標文件中。」。惟其立法文字為「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳」，依文義解釋其主體應僅限於廠商。再對應該條第八款文字為「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。顯立法者所指應為廠商經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。而上開行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程金字第89000318號函釋再擴張政府採購法第31條之適用範圍，將之擴張解釋為除廠商有影響採購公正之違反法令行為外，其人員涉有犯本法第87條之罪者，廠商亦符合政府採購法第31條第2項第8款規定。
如此解釋顯已違反政府採購法第31條之規範意旨。故上開函釋除與司法院釋字第394號解釋意旨悖離外，更違反中央法規標準法第11條規定，因牴觸法律而無效。
3.被告機關主張原告公司倘予以切割廠商及廠商之人員，豈非謂法人、機構或團體等組織因無手腳可實際為行為，故永遠不會有違反法令之行為云云，顯有誤解。政府採購法第31條第2項第8款所規定之主體為廠商，並無爭議，則廠商之人員是否屬於文義內廠商之規範範疇，應端視該人員是否有合法代理廠商之權限。倘該人員係屬廠商之代理人或代表人，則代理人或代表人之行為屬廠商之行為，而屬政府採購法第31條第2項第8款之規範範疇，當屬無疑；反之，倘廠商之人員未獲廠商合法之代理或代表權限，則該人員之行為與廠商之行為應分別審究，而不應一體視之，否則無異於責令廠商對每位員工之越權或不法等私下行為負責，顯非衡平之理。廠商為法人、機構或團體等組織者，其使用自然人為其行為及表示意思，效果自應歸屬於該人員所屬之廠商，誠如被告機關答辯二狀所言，固無疑問。惟其重點在於廠商所使用之自然人係為廠商為行為及表示意思，即如前述，自然人有代理之權限，方得為廠商為行為及表示意思。反之，倘無代理之權限，則自然人所為之行為及表示意思，無法代表廠商，效果自不應歸屬於該人員所屬之廠商。現代法律之精神在於僅對於行為人之不法行為處罰行為人而不及於他人，只在例外時處罰法定代理人父母或真正行為人公司負責人。因此，原告公司若是因為業務專員許暉騰之個人私下不法行為或逾越授權之行為即遭被告請求追回押標金，則此無異回復古代連作法之情形。
4.綜上所述，行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程金字第89000318號函釋僅載以「或其人員涉有犯本法第87條之罪者」，而未限制「代理廠商之人員」方有所適用，承前所述，顯有擴張政府採購法第31條之適用範圍而違反政府採購法第31條之規範意旨。申訴審議決定自不得據此違法之函釋判斷行政處分為適法。
(四)縱認原告公司有違犯政府採購法第31條第2項之事由，惟原告公司根本未受領押標金之退還，被告機關亦無法舉證其有返還本件押標金或押標金金錢之流向，不得向原告公司追繳押標金。
1.政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰」自其條文之規範文義解釋即可明確知悉，倘認廠商有該條第2項所述之各款事由者，所繳納之押標金不予發還，若已發還者，應予追繳。是追繳押標金行政處分之前提為押標金業已發還予廠商。倘廠商未有收受押標金之發還，又何來追繳可言?是若機關根本未將押標金發還予廠商，而又應向廠商追繳押標金之行政處分，則該行政處分顯與法有違，應予撤銷之。
2.被告雖主張原告公司提供押標金新台幣19萬元，惟揆諸被告所提答辯狀之被證9內容，僅於審核人員簽章欄位內有「押標金符合」之記載，惟本件係屬被告機關時任署長黃季敏主導，並由蔡木火、杜汪濤等內部人員配合之不法標案，且開標紀錄上之會辦人員有杜汪濤、蔡木火等人員之簽名(請參閱鈞院調刑事卷編號第18頁)，原告公司合理懷疑當初審標人員並未如實審察，導致未付押標金判為合格。且就書面文件上之文字僅可認為審核人員認為投標時廠商有押標金之繳納，惟押標金實際繳納之人員是否確為原告公司，並非無疑。且查被告機關並未舉證證明押標金新台幣19萬元確係由原告公司所繳納。實則，原告公司並未參與本項標案，連投標文件均非原告公司所製作，原告公司又如何可能繳交押標金予被告機關。
3.關於押標金退還之部分，被告訴訟代理人於本件審理時稱：「繳交押標金的方式有現金、匯款、本票等形式，本件被證9及10看不出本件押標金的繳交方式。如果是以現金繳納，要在截止日前將錢繳到出納。經開標程序後，原告符合投標資格，但因為規格不合沒有得標，出納事後會將押標金發還原告，以目前的作業方式，是以匯款方式退還押標金。」被告機關如此輕率之態度，僅陳稱目前作業方式係由匯款之方式，根本非針對本件退還押標金之過程做出陳述。被告機關連本件押標金之繳交方式都無法確認，對於退還押標金之方式、流程更含糊其辭，顯見被告機關根本未有退還押標金之事實。又被告訴訟代理人稱：「如果是本票，我們就直接還給投標廠商，其它方式原則是用匯款方式發還。被證9上審核人員簽章欄內有押標金的註記，但是以何方式繳交不清楚。」、「應該有繳納，本件審核人員謝志強並無涉案，他在參標廠商資格審查表上註記原告符合投標資格，就表示原告應該有繳納押標金，我們詢問謝志強，他也這樣陳述。至於事後究竟是如何發還，已經無資料可供查證。」被告機關對於本件退還押標金之方式根本未有舉證也無法舉證。
4.被告機關係國家公權力行使之行政機關，其所辦理之公開招標，對於押標金之發還必定有規定押標金發還時之一定程序及退還證明。惟本件被告機關竟無法提出任何書面文件證明押標金之退還，僅以無任何書面資料留存回覆鈞院，實與常情有違；投標而未得標之廠商，可取回押標金而不需蓋用公司大小章以資作為領回之單據證明，顯非正常之流程。實則，本件標案係由被告機關之時任署長所主導，相關流程均由被告機關內部人員即杜汪濤、蔡木火與外部人員王經武、陸重光等人謀畫，此於前述上開人等之起訴書及案關筆錄內業已載明。是關於押標金之相關處理流程，豈可與一般標案相比擬?押標金係由陸重光等人準備，許暉騰之刑事案件證詞已證述綦詳，則嗣後領回之人絕非原告公司，事證明確。
5.被告機關無法舉證證明押標金於系爭標案開標後，已返還原告，嗣後已不得向原告公司為押標金之追繳。且查原告公司並不知悉本項標案，更遑論參與本項標案。押標金之繳交、領回，原告公司都沒有介入，於公司帳上更全無押標金支出及發還之紀錄。又查據許暉騰於刑事案件之自白陳述，押標金均是由陸重光處理。是原告公司根本未有提供押標金、亦未收受退還之押標金，於今如何能生返還押標金之義務?被告機關明顯將許暉騰之個人違法行為與原告公司混為一談。是被告機關之行政處分顯與機關發還後方得追繳之法律規範有違，屬違法之行政處分，自應由鈞院撤銷之。
6.再查，其餘參與系爭標案而未得標之廠商，均有合法代表權限，惟原告公司並未派許暉騰代表原告公司參與系爭標案，該不法行為係許暉騰個人所為，係經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書所認定(參閱原告起訴狀原證二)。自無法與其他參與系爭標案之廠商相為比擬。縱被告機關得以提出參與系爭標案而未得標之廠商並遭追繳押標金之證據，亦對本案不生影響。
(五)再退萬步言，本案顯已罹於五年時效，被告機關應已無得向原告公司行使追繳押標金之請求權。
1.查本案被告招標機關之相關人員於系爭採購開標時，確已知悉其自身之行為已有影響採購公正之違反法令行為，業如前述一所載，惟是否即得認定被告機關自身既為犯罪嫌疑人，理論上即無法期待其自行舉發犯罪，從而無法合理期待招標機關於當時即得對原告公司追繳押標金，不無疑問，如此推論已嫌速斷。蓋被告為一機關，被告之代表人指揮相關人等為影響採購公正之行為，仍有被告機關內其他具有監督權限之科室而得糾正並舉發代表人及相關人等之不法行為。若認為被告機關自身既為犯罪嫌疑人，理論上即無法期待其自行舉發犯罪，則不啻承認機關之代表人可恣意為非法之行為，而內部監督單位形同虛設?被告機關即內政部消防署之組織系統內編制有政風室，且為獨立之單位，不受機關首長之指揮監督。更於職務職掌內載明「員工貪瀆不法之預防、發掘及處理檢舉事項。」。「政風機構掌理事項如下：……五、機關有關之貪瀆與不法事項之處理。六、對於具有貪瀆風險業務之清查。」政風機構人員設置管理條例第4條第5款、第6款定有明文，且該法之施行細則第8條亦規定「本條例第四條第五款關於機關有關之貪瀆與不法事項之處理事項，例示如下：一、查察作業違常單位及生活違常人員。二、調查民眾檢舉及媒體報導有關機關之弊端。……四、辦理行政肅貪。」則被告機關既有政風單位之監督，又如何能謂無法期待其自行舉發犯罪?豈是承認政風室之設置未具獨立性而無法發掘機關首長貪瀆不法之行為?是本案中被告機關既有政風室之設置，則於不法之投標開標後，即可合理期待被告機關監督及發掘犯罪並自行舉發犯罪。故而可合理期待機關得為追繳之時間應自開標後起算。被告之請求權時效，自92年本件系爭標案投標日起算，顯已逾五年之時效。
2.102年11月5日最高行政法院102年11月第一次庭長法官聯席會議關於機關依政府採購法規定，向廠商追繳已發還之押標金，應自何時起算時效期間等法律問題，決議有甲乙丙三說。雖該次聯席會議對於上開法律問題之決議採丙說，惟決議之理由已明確載明「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。」是於該法律問題中，之所以採丙說之理由係為廠商刻意隱藏違反政府採購法之事實，而可歸責廠商，惟本案事實卻屬相反之情況。原告公司於本件案發前，完全不知有此不法行為；何來有刻意隱藏違反政府採購法之情事?反觀被告機關之首長指示相關人員以不法圍標之方式違反政府採購法之規定等事實，事證明確。而於本件顯無丙說所述顯非衡平之情事，是於本案事實與丙說理由之事實恰逢相反下，本案是否仍應堅守丙說，非無研求之餘地。蓋於本案中被告機關首長對於違法圍標行為之操控及了解，已有完全之認知，時任被告機關首長黃季敏指示相關人員與訴外人許暉騰接觸(而非原告公司)，並教唆要求且幫助其為不法圍標之行為，於開標結果公布後，時任被告機關首長黃季敏對於不法參與之人員或遭利用之廠商已明確可得知悉，根本無可否期待被告機關首長知悉之問題存在。
3.再者，公法上請求權之消滅時效起算與民法同，因公法上其他法律並無相關規定，故仍應適用一般原則，自請求權可行使時起算。而所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上或事實上之障礙而言。此固與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關，然權利之行使可被期待甚或要求而不行使，乃權利依時效消滅之理由，則於解釋可合理期待機關得為追繳時，自應為相同之解釋。若因客觀法律上或事實上之障礙，致權利人不知已可行使權利，如仍責令其蒙受時效之不利益，自非時效制度之本旨。
4.縱適用可合理期待權利人為請求時作為請求權時效之起算點，更應貫徹決議之理由所載之「至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」，方符決議之意旨。本件被告機關首長於系爭採購案決標、開標時，法律上及事實上已顯然得知悉違法投標之事實，已完全得以行使其追繳押標金之請求權。換言之，斯時被告機關業已處於可行使請求權之狀態，其請求權行使之時效期間應即起算，此與權利人可行使其請求權，而僅因個人主觀事實上之障礙致不能行使請求權者，並不能阻止時效進行之情形並無二致。是於本案中，可合理期待被告機關得為追繳之時點應為系爭標案開標後之時。蓋被告機關之時任首長黃季敏為系爭標案不法圍標行為之主導者，由其指示相關人員辦理利用廠商為人頭之不法投標行為。是於開標前，被告機關首長對於本次投標違反政府採購法之規範，知之甚詳。又雖被告機關之時任首長黃季敏於開標前或許無法明確知悉究為何廠商參與不法投標之行為，惟於開標後，得標廠商與非得標廠商之名單已屬公開之資訊，被告機關之時任首長黃季敏自不得諉稱其未見名單而不知名單內容。原告公司遭人濫用名義參與圍標顯已為公開之事實，當然可合理期待時任署長知悉。再衡酌被告機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實完全緣於被告機關之一方，原告公司於本件案發前完全不知，更無隱護未顯等情，是無難期待被告機關可行使追繳權，而無顯非衡平之事。是於本案中認定可合理期待被告機關得為追繳之時點，應為系爭標案開標後之時即民國92年12月31日即應起算時效。迄民國103年7月10日即原告公司收受被告機關函文追繳押標金之日業已罹於五年時效，自不待言。
5.再按消滅時效制度之本旨觀之，時效制度之設立在於避免法律關係因懸之過久，處於不安定狀態，而因一定期間之經過，而消滅某種權利之效果，以維持法之安定性。是如民法之時效制度，縱不知亦可能有時效完成之效果(例如民法第197條第1項侵權行為損害賠償之時效，縱不知者，經過十年後亦有時效完成之效果)。是若將最高行政法院102年11月第一次庭長法官聯席會議中對於何時起算時效期間之法律問題之結論即自可合理期待機關得為追繳之時點起算，而又依機關首長之在任與否做為判斷是否可合理期待機關得為追繳之起算時點，未脫鉤認定，將嚴重影響法秩序之安定，並與時效制度之本旨相背。蓋若機關之首長經過長時間均仍在職，則時效豈非永久無得計算?而使廠商蒙受時效制度之不利益?此已嚴重背離時效制度之設立意旨。是被告機關所主張於以檢察官101年12月20日起訴時開始起算時效期間，顯與時效制度目的有衝突。且對於行政任務之實現及欲追求之公共利益而言，亦非妥適。
6.又查被告雖提出台北高等行政法院101年度訴更一字第123號判決認為被告可得行使追繳請求權時間之起算點及請求權時效是否完成之認定，應以被告得知時起算。且所稱得知應係指明知及確實知悉原告有借用他人名義或證件投標之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經調查確實者，尚難為被告已得知云云，惟上開實務見解實無得於本案比附援引。該判決之基礎事實為該案原告公司有借用他人名義或證件而為投標且經桃園地院刑事判決認定為事實。是上開案件中之被告並未基於意圖影響採購結果之主導地位，而遭上開案件中之原告欺騙。反觀本案中，被告機關首長黃季敏為採購案件中意圖影響採購結果之主謀者，而原告公司係遭不法濫用名義參與投標，根本未有蒙騙被告機關之情事。該判決中關於被告機關知悉時點之認定，係為求原告公司隱藏構成政府採購法內追繳押標金之要件與被告機關是否可期待行使追繳押標金權利間之衡平。蓋上開實務見解中，違反政府採購法規範者為原告廠商，被告機關被蒙在鼓裡，難以期待被告機關行使追繳押標金之權利。是上開案件之審理法院為求兩者間之衡平，而為得知要件之限縮解釋，要求明知即確實知悉時，始得謂為得知。此為審理法院於個案中之解釋，並非抽象之法律概念而得適用於所有案件。本案原告公司並未有違反政府採購法內追繳押標金之構成要件行為，而係被告機關時任首長黃季敏基於主導之地位，策畫不法圍標之行為，而先有違反政府採購法之事實。是被告機關根本自始未遭受任何投標廠商之蒙騙，又怎能適用上開實務見解內關於得知範圍之限縮解釋。就期待可能性而言，被告機關首長先為違法之行為，若可自陳並未得知有違法行為之存在，此豈非自相矛盾?該判決所作成之時點為民國102年3月14日，而關於機關依政府採購法規定，向廠商追繳已發還之押標金，有無消滅時效之適用及應自何時起算時效期間等法律問題，於民國102年11月5日有最高法院第一次庭長法官聯席會議之決議。是此決議文之效力應優於該判決。
7.許暉騰僅係原告之業務專員，並未具實質權限，擅自不法以原告公司名義為陪標行為，竟遭申訴機關認定許暉騰因出具授權書，而屬原告公司之被授權人，許暉騰所做之任何承諾或簽認事項，均直接對原告公司發生效力，而直指原告公司應對其業務專員逾越其職務範圍之非屬職務行為而負責。再反觀被告時任署長黃季敏，為是時被告之代表人無疑，其利用職務之便，策劃系爭標案之圍標、綁標等不法情事，致其所屬意之廠商得標，申訴機關竟認其本身涉案，使機關對與押標金之追繳不具合理之期待可能性，似指機關毋庸對其代表人之不法行為負責，徹底切割。苟政府機關之任何違法行為均得以因嗣後代表人之更迭，而認定是時對於時效之起算未具合理期待可能性，而將時效之不利益加諸於原告，架空法律所為之時效規定；或謂代表人為機關負責之規定僅對百姓有效僅有拘束人民之效，而無拘束政府機關之能，如此豈非只許州官放火，不許百姓點燈，即政府機關可以任意解釋關於時效或代理制度之規定，並利用機關代表人之不法行為為掩飾，將機關與代表人同為負責之規範無視，將時效之起算時間往後拖延，而隨時得追繳押標金，要求人民付款?此殊有可議之處。據此以觀，被告之請求權時效，自92年本件系爭標案投標日起算，顯已逾五年之時效，事證明確。
(六)綜上所陳，原告公司係遭冒用名義投標，根本未曾參與或知悉系爭標案，更未曾繳納押標金或收受押標金之退還，被告機關曲解事實，而為追繳押標金之行政處分及審議判斷等顯非適法。並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分。
三、被告則以：
(一)政府採購法第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」另本案投標須知(如被證7)陸、五規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：……(八)其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」。工程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函：「如發現……廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」爰工程會業已通案認定廠商人員涉有犯本法第87條之罪者，係屬本法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。
(二)依臺灣臺北地方法院檢察署101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號檢察官起訴書第10頁、第11頁所載，「黃文宙、王經武及陸重光3人為順利得標，以獲取不當利益，由陸重光以所有之舶菖公司、維燦公司名義，並要求三聯公司業務經理許暉騰提供該公司名義投標」、「……許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確之結果」，本署依前揭起訴書所載情事，認三聯公司業務經理許暉騰提供該公司名義予陸重光（即舶菖公司負責人）投標，以非法之方式使開標發生不正確之結果，涉犯本法第87條之罪，而有本法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，向原告追繳押標金19萬元，於法並無違誤。
(三)有關原告主張並未實際參與投標，亦未授權許暉騰為之，該不法行為係許暉騰個人所為，原告從未繳交押標金，亦未取回押標金，被告無得以行政處分命原告繳回押標金1節：
1.查許暉騰係原告之業務經理，本案三聯公司依投標須知規定參標，並提供押標金19萬元，經資格審查合格，所附出席代表授權書內有蓋具真實之公司印章及負責人章，故本署合理判斷許暉騰係經三聯公司合法授權之人，許暉騰所做之任何承諾或簽認事項，直接對三聯公司發生效力。至起訴狀所提被告王經武之供述(王經武坦承其與被告黃文宙、陸重光安排舶菖公司、維燦公司、三聯公司投標「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」，維燦公司、三聯公司之投標文件由其等指示被告鍾素梅製作之事實)，被告陸重光之供述(另其請被告許暉騰以三聯公司投標「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」，三聯公司亦係做為陪標之用)、被告許暉騰之自白(坦承其為三聯公司業務專員，被告陸重光要求其以三聯公司名義參與「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」之投標，三聯公司之投標文件均由被告陸重光準備，投標價格由被告陸重光決定，押標金亦由陸重光處理)等，均不足以認定許暉騰之不法行為未經三聯公司授權。
2.縱如原告所主張其並未實際授權許暉騰參與投標，惟查民法第169條規定：「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任。但第三人明知其無代理權或可得而知者，不在此限。」許暉騰既係原告之業務經理，其參與本案投標係屬三聯公司營業範圍內之活動，具有執行該公司業務之外觀，且原告使許暉騰可任意取得公司大小章製作授權書對外代表公司為行為，於其從業人員之選任及監督難謂無疏懈，自應承擔許暉騰濫用權限之風險。又原告雖主張本署時任之署長業經起訴認定指導系爭標案之圍標、綁標等不法行為，無得認為本署為善意之人，惟查本署善意與否，應以本署是否「明知或可得而知許暉騰無代表權」一節為斷，依前揭起訴書所載內容，充其量僅能顯示王經武及黃文宙、陸重光安排許暉騰以三聯公司投標，至本署相關人員是否知悉三聯公司係由王經武等安排陪標，以及是否知悉許暉騰未實際取得三聯公司之授權即私自蓋取公司大小章等情，無論檢察官之起訴書或原告起訴理由均未有論證，原告不能以本署前署長就系爭標案之貪污不法行為被訴，即認為當然證立該前署長及本署相關人員明知或可得而知許暉騰無代理權之事實，爰原告自應就許暉騰表見代理之事實，依民法第169條本文負授權人之責任。
(四)另有關請求權時效部分，查行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；…。」另參照民法第12 8條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」其中「請求權可行使」之時點，依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「…政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」本案本署係依檢察官起訴書所載內容，認定原告有政府採購法第31條第2項第8款情事，而依上開起訴書所載，檢察官係以本署當時代表人及承辦人員等人違反貪污治罪條例等案件，提起公訴。上開本署相關人員於系爭採購開標時雖已可能知悉原告有影響採購公正之違反法令行為，惟其自身既為犯罪嫌疑人，理論上即無法期待其自行舉發犯罪從而無法合理期待招標機關於當時即得對三聯公司追繳押標金；另依起訴書所載，本案係經法務部調查局北部地區機動工作站移送臺灣臺北地方法院檢察署檢察官偵辦，縱以檢察官101年12月20日起訴時開始起算追繳押標金之5年消滅時效，計算至招標機關103年7月14日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效。
(五)有關最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議，固認主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為「影響採購公正之違反法令行為」之認定，具有法規命令之性質，應踐行發布程序(刊登政府公報或新聞紙)，否則不生效力，惟上開決議並不影響本署103年7月10日消署企字第10313136953號函追繳押標金處分之效力，理由如下：本署103年7月10日函援引採購法第31條第2項第8款為追繳押標金之依據，嗣工程會申訴審議判斷中追補本案投標須知陸、五(八)及工程會89年1月19日(89)工程企字第89000318號函為追繳之法令依據，先予敘明。最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議略以：「政府採購法……第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』……。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。……。行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」。惟工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函說明二略以：「廠商有本法……情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」該函係於90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（參照最高行政法院104年度判字第456號判決），工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，並經臺北縣政府刊登該府公報94年冬字第7期第32至33頁，應認已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，自合法發生法規命令效力，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用(臺北高等行政法院104年度訴字第575號判決參照)，原告105年1月4日行政訴訟辯論意旨續(一)狀亦不爭執該函釋已具法規命令之形式。準此，本署103年7月10日函以原告之業務經理許暉騰涉犯採購法第87條第3項之罪，依工程會合法發布之89年1月19日函認有採購法第31條第2項第8款及投標須知所定影響採購公正之違反法令行為，予以追繳押標金，該處分尚無悖於最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議。
(六)至原告稱採購法第31條第2項第8款規定，依文義解釋其主體應僅限於廠商，工程會89年1月19日函將其擴張至「廠商之人員」涉犯採購法第87條之罪者，廠商即該當採購法第31條第2項第8款，該解釋牴觸法律而無效云云。按廠商為法人、機構或團體等組織者，其使用自然人為其行為及表示意思，效果自應歸屬於該人員所屬之廠商，工程會上開函釋並無牴觸法律之虞。倘依原告主張予以切割，豈非謂法人、機構或團體等組織因無手腳可實際為行為，故永遠不會有違反法令之行為。
(七)原告主張許暉騰私自取用公司印章，係屬無權代理，且無表見代理之適用云云，核屬無據：
1.查民法第169條規定：「由自己之行為表示以代理權授與他人，或知他人表示為其代理人而不為反對之表示者，對於第三人應負授權人之責任。但第三人明知其無代理權或可得而知者，不在此限。」原告固援引最高法院70年台上字第657號判例略以：「我國人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項者，比比皆是，倘持有印章之該他人，除受託辦理之特定事項外，其他以本人名義所為之任何法律行為，均須由本人負表見代理之授權人責任，未免過苛。原審徒憑上訴人曾將印章交付與呂某之事實，即認被上訴人就保證契約之訂立應負表見代理之授權人責任，自屬率斷。」並據此主張其未將印章交予許暉騰，而係許員私自取用，故不應成立表見代理。惟查上開判例旨在強調「由自己之行為表示以代理權授與他人者，對於第三人應負授權人之責任，必須本人有表見之事實，足使第三人信該他人有代理權之情形存在，始足當之」，不得僅「單憑曾將印章交付某人之事實」率予認定成立表見代理。查許暉騰除參與本案投標時所附出席代表授權書內有蓋具真實之公司印章及負責人章外，其本身為原告僱用之業務經理，職務性質係反覆為原告從事業務，許員參與本案投標亦屬三聯公司營業範圍內之活動，具有執行該公司業務之外觀，綜合上開表見之事實，足使本署信賴許暉騰係經原告合法授權之人，依上開判例原告自應負授權人之責任。原告主張其僅係如同一般人民將自己印章交付他人，委託該他人辦理特定事項云云，刻意忽略許暉騰係其業務經理等事實，其主張顯屬無據。
2.次按民法第224條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任(參最高行政法院100年8月23日100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議)。另行政罰法第7條第2項亦有類似規定：「法人…違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」參酌上開規定之法理，無論私法或公法上均有「自己行為責任原則」之例外規定，許暉騰為原告之業務經理，原告享有許暉騰為其從事業務之利益，同時即應負擔其違失行為之風險，始屬衡平。原告使許暉騰可任意取得公司大小章製作授權書對外代表公司為行為，於其從業人員之選任及監督難謂無疏懈，自應承擔許暉騰濫用權限之風險。
(八)又原告雖主張本署時任之署長屬系爭刑事案件之主導性角色，與黃文宙、王經武及陸重光有共同謀議等關於意思聯絡及行為分擔之事實，其惡意找人違法陪標，本署豈可謂為善意無過失之第三人而主張表見代理云云。惟查依民法第169條但書規定，本署善意與否，應以本署是否「明知或可得而知許暉騰無代表權」一節為斷，依前揭起訴書所載內容，均僅顯示王經武及黃文宙、陸重光安排許暉騰以三聯公司投標，故檢察官之起訴書僅以「黃文宙、王經武及陸重光3人為順利得標……要求三聯公司業務經理提供該公司名義投標……黃文宙、王經武、陸重光、許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確之結果」，共犯違反採購法第87條第3項罪嫌。亦即由原告陪標一事，係黃文宙、王經武、陸重光、許暉騰4人謀議及分擔行為，至於黃季敏雖因暗示部屬逕向舶菖公司辦理採購，及收受黃文宙等之賄賂，經以涉犯貪污治罪條例第4條第1項第5款之違背職務收賄罪起訴，惟上開邀原告陪標使開標發生不正確之結果一案，於起訴書中完全無提及黃季敏參與其中，更遑論其進一步知悉前來陪標之原告業務經理究係得原告同意或私自蓋取公司大小章等細節。質言之，本案追繳押標金之構成要件為「原告所屬人員涉犯採購法第87條第3項之罪，以非法方法使開標發生不正確之結果」，而黃季敏經偵查結果並未共犯該罪，且起訴書中完全未提及黃季敏參與其中或知悉原告陪標一事，原告稱黃季敏「惡意找人違法陪標」，與許暉騰等為共犯結構，並進而認定本署非善意之人云云，顯屬無據。查「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」分別為民事訴訟法第277條及行政訴訟法第136條所明文規定，原告倘認黃季敏教唆、幫助或與許暉騰等謀議共犯第87條第3項之罪，應負舉證責任以實其說，否則不能以黃季敏就系爭標案之貪污行為被訴，即認為當然證立黃季敏及本署相關人員明知或可得而知原告公司係陪標，且許暉騰無代理權係私自取用公司印章之事實。綜上，本署合理判斷許暉騰係經三聯公司合法授權之人，許暉騰所為行為直接對三聯公司發生效力。縱使退萬步言，如原告主張其並未實際授權許員參與投標，原告仍應就許暉騰表見代理之事實，依民法第169條本文負授權人之責任。
(九)有關原告主張繳回押標金之時效應自系爭採購案開標後起算云云，按本署於開標當時並不知悉原告有影響採購公正之違法陪標行為，自無從於當時起算時效：
1.最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「…政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，…應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」另參臺北高等行政法院101年度訴更一字第123號判決：「『被告發還押標金後，曾否接獲檢舉而「得知」原告借用他人名義參與投標之事實』影響被告可得行使追繳請求權時間之起算點及請求權時效是否完整認定。而所稱『得知』應係指明知及確實知悉原告有借用他人名義參與投標之違法情事，始足當之，倘僅懷疑有該違法情事而未經調查確實者，尚難謂機關已『得知』該違法情事而開始計算其可得行使追繳押標金請求權之時間起算點。」爰本案應自本署確實知悉三聯公司乃違法陪標時，開始計算追繳押標金請求權之時效。
2.查本署於系爭採購案開標時並不知悉原告有影響採購公正之陪標行為，即使黃季敏時任本署署長，且因涉貪被訴，惟承前述，本案追繳押標金之構成要件(即本署主觀上須知悉此要件事實後始得為追繳)為「原告所屬人員涉犯採購法第87條第3項之罪，以非法方法使開標發生不正確之結果」，而黃季敏經偵查結果不僅並未共犯該罪，甚至連邀原告陪標一節，於起訴書中亦完全無隻字片語提及黃季敏參與其中或知悉此一安排，則原告何得認為本署於開標時已知悉原告係陪標而得向其追繳押標金？事實上，系爭採購案亦有其他不知情、未涉案之廠商前來投標，本署係依臺北地檢署101年度偵字第18302號等起訴書所載內容方知悉原告之陪標行為，時效自應從此時起算，迄本署以103年7月10日函向原告追繳押標金，尚未逾5年時效。
(十)原告105年1月4日行政訴訟辯論意旨續(一)狀之四，主張本署迄今無法舉證證明押標金於系爭標案開標後，已返還原告，則原告既未提供押標金，亦未收受退還之押標金，如何能生返還押標金之義務一節，本署補充答辯如下：查本署辦理「先期防救災遠距離無線電通信系統建置案」，原告依投標須知規定參標，並提供押標金19萬元，於本案參標廠商資格審查表經本署當時承辦人員謝志強於審核人員簽章欄中註記「押標金符合」。依行政訴訟法第176條規定：「民事訴訟法……第三百五十二條至第三百五十八條……之規定，於本節準用之。」民事訴訟法第355條第1項規定：「文書，依其程式及意旨得認作公文書者，推定為真正。」謝員經辦本案並無涉犯任何違規行為，上開資格審查表係屬公文書，可推定為真正，堪認本署確已收受原告繳納之押標金，並於92年12月31日開標時，因係由舶菖公司得標，依採購案開標作業之一般流程，當場將押標金發還原告之代表人。至於該筆押標金原告係從何而來，究係由公司款項自行支應、借貸或基於其他約定由他人暫時代為出具等，其原因不一而足，本署於收受押標金時毋須予以論究，祇要由代表原告之人交付押標金給本署，該交付押標金行為即對原告生效。同樣地，於返還押標金時，祇要本署已將押標金返還代表原告之人，該返還行為即已生效，至於該代表人嗣後是否確實將押標金交還公司，純屬該代表人與原告公司間之內部關係，均不影響本署已返還押標金予原告之效力。
(十一)並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有臺灣臺北地方法院檢察署101年度偵字第18302、19551、21438、25289號起訴書、被告原處分、原告異議書、被告異議處理結果函覆、行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書、內政部消防署財物採購案投標須知、開標紀錄、參標廠商資格審查表、授權書（詳被證1、2、3、4、5、6、7、9、10）可稽，復為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造爭執如上，是本件應審酌者為原告是否有政府採購法第32條第2項第8款規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之應予追繳已還押標金情形？被告作成原處分時，是否已逾法定時效期間？
五、本院判斷如下：
(一)按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」。系爭採購案招標文件即內政部消防署財物採購案投標須知第6點第5項第8款規定「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還：(八)其他經機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」(見被證7)。上開政府採購法第31條第2項第8款所規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」者。而政府採購主管機關行政院公共工程委員會(下稱工程會)業以89年1月19日函令：「…如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」認定在案。此函令依最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議亦認乃工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，就廠商之人員如涉有犯政府採購法第87條之罪等情形者，通案就該廠商有影響採購公正之違反法令行為型態，認定其押標金應不發還或追繳之法規命令明確。又該函令係於行政程序法90年1月1日施行前，經工程會依法以上開文號發布，依中央法規標準法第13條規定已生效力。
(二)又按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及法令依據，旨在在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。而行政訴訟以職權調查為原則（行政訴訟法第125條第1項參照），行政法院於訴訟審理時本應依職權調查證據，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（最高行政法院100年度判字第1811號、102年度判字第602號判決意旨參照）。本件被告於原處分說明欄內雖未指明原告究該當公共工程會以何法規命令一般性通案認定「有影響採購公正之違反法令行為」之情形，惟原處分已載明係依臺北地檢署檢察官偵查後提起公訴之系爭刑案起訴書認定，及表明依政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，而得判斷該處分是否合法妥當及提起行政爭訟可獲得救濟之機會，並無有內容有不明確或違反行政程序法第96條規定情事。又工程會於審議判斷書中及被告於本件訴訟程序中，已說明及補充原告之行為屬於公共工程會89年1月19日函所認定之「廠商有影響採購公正之違反法令行為」，經核該函釋於原處分作成時即已存在，且不因該理由之補充而改變原處分之同一性，並經原告就此予以充分攻擊防禦，而無礙原告之程序保障，被告追補上開理由自無不合。
(三)查被告辦理之系爭採購案，黃文宙、王經武、及陸重光三人為順利得標獲取不當利益，由陸重光以所有之舶菖企業有限公司、維燦企業有限公司名義，並要求原告業務經理許暉騰提供原告名義陪標，嗣於92年12月31日開標，原告因規格不符遭取消投標資格，僅舶菖公司符合規格得標，黃文宙、王經武、陸重光及許暉騰以上開非法方法使開標發生不正確結果，許暉騰係犯違反政府採購法第87條第3項之罪等情，業據黃文宙、王經武、陸重光、許暉騰於偵查中坦承在卷，並經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官以101年度偵字第18302號、第19551號、第21438號、第25289號起訴書起訴，現由本院101年度金訴字第60號刑事案件審理中，許暉騰並於審理中承認犯罪(見本院卷一第223頁)，經本院依職權調取前開刑事卷宗查閱無訛，應堪認定。雖原告主張系爭採購標案係許暉騰個人所為，原告負責人並不知情，其僅是業務專員，並無代理公司權限，且政府採購法第31條規定依其文義限於「廠商」，該工程會89年1月19日函釋擴張適用範至其人員，違反31條規範意旨云云。然觀諸押標金係投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知，而向招標單位所繳交之保證金，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，故投標廠商所繳納之押標金應係擔保其整個投標團隊在投標期間不得有違法之情事。參以行政罰法第7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意過失，推定為該等組織之故意過失」，且行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。而政府採購法事件，本來廠商受僱人或從業人員，就是廠商之助手，助手所為之執業行為，當視為廠商之行為，依民法第224條規定，債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任，為一般法理，於公法關係亦可當作一般法律原則適用，是原告自須就許暉騰故意違反政府採購法規定之行為負責。況許暉騰於系爭刑事案件審理中自承伊提供原告營利事業登記證、401表、營業稅單等語(見本院卷一第234頁)，是原告如此重要之證件及資料，若未經原告負責人同意，僅以許暉騰業務專員之身分，豈有可能取得，是原告前揭主張，顯係卸責之詞，洵無足採。綜上，原告之人員許暉騰涉有政府採購法第87條之罪，核屬工程會89年1月19日函所認之廠商有影響採購公正之違法行為明確，自構成同法第31條第2項第8款之機關可予追繳押標金之情形。
(四)又原告主張其不知系爭採購案，並無參與押標金之繳交、領回，根本未提供押標金，亦未收受退還押標金。然按上訴人雖實際未收取被上訴人繳納押標金，然被上訴人既有政府採購法第31條第2項第1款應予追繳押標金之情形，舉輕以明重，上訴人仍得依法追繳，是被上訴人並無受有免除繳納押標金之利益可言，故原判決認定上訴人本於公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人給付押標金為無理由，應屬有據，有最高行政法院103年度判字第494號判決意旨可資參照。是縱原告主張未繳納押標金為真，然原告既有政府採購法第31條第2項第1款應予追繳押標金之情形，被告予以追繳，並無不合，是原告據以主張無返還押標金之義務，尚無足採。況依系爭採購案招標文件即內政部消防署財物採購案投標須知第6點第1項規定「投標廠商應於截止投標期限前，以投標廠商名義完成繳納押標金新台幣19萬元」第2項規定「凡未按規定繳納押標金者，其所投之標即被視為資格不符」第3項規定「開標後未得標者，當場無息退還」，參照原告參標廠商資格審查表上記載押標金及資格符合(見被證9)，嗣原告因規格不符遭取消投標資格(見本院卷一第184頁決標公告、197-199頁開標紀錄及規範審查表)，且系爭採購標案承辦人員謝志強並無涉及本件刑事案件，原告或其人員也未主張其係繳納後被告未予退還等情可知，系爭採購案之押標金原告有繳納，被告應已返還，是被告依政府採構法第31條第2項第8款，以原處分向原告追繳押標金，應屬有據。
(五)再按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議：「
一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」明揭政府採購法第31條第2項各款向廠商追繳押標金，為機關對於投標廠商行使公法上請求權，而有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用；而關於該公法上請求權之起算其消滅時效期間，應自可合理期待機關得為追繳時起算。查被告機關人員雖於系爭採購案開標時可能知悉廠商有影響採購公正之違反法令行為，惟其自身既為犯罪嫌疑人，自無可期待其自行舉發犯罪，從而無法合理期待招標機關之被告於當時即得對原告追繳押標金。復系爭標案相關投標廠商人員，也係影響採購公正之違反法令行為人，如無他人檢舉或相關單位告知，或其他特別情事，自難合理期待被告於開標日可得知原告人員有與他人犯政府採購法第87條第3項之罪，而得依行政程序法規定行使調查權，再予認定有無對原告追繳押標金之事由。且偵查程序中檢調人員所為之訊問及查證事項均不公開，被告自無法得知其通訊內容或案情，是被告以檢察官101年12月20日起訴系爭刑事案件時方知悉原告廠商人員於系爭採購案有違法情事，並自此時起算其裁罰權之時效，計算至招標機關103年7月14日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾5年時效，經核與犯罪偵查不公開，及公務機關未經檢調偵查確認前，持保守態度，以免侵害人民權利之行政模式，尚無齟齬，並無不合。是原告主張本件應以開標時起算時效，洵無足採。
六、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。原處分認事用法俱無違誤，異議處理結果及審議判斷決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，核與本件判決結果不生影響，爰不一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 5 月 30 日
書記官 楊勝欽