臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第87號原 告 高勝賢
陳春長被 告 經濟部代 表 人 鄧振中訴訟代理人 黃世欽
鮮永中蔡郁民上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國103年9月18日院臺訴字第0000000000號、103年9月25日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於103年12月4日以103 年度簡字第291 號裁定移送臺北高等行政法院後，再經臺北高等行政法院於104年3月2日以104年度訴字第39號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」，行政訴訟法第11
1 條第1項及第2項分別定有明文。查原告起訴狀中訴之聲明記載為：「1.訴願決定及原處分均撤銷並返還人民原具有之釣魚權。2.被告應依原處分裁罰金額賠償原告精神及漁獲損失新臺幣（下同）4萬5千元。3.訴訟費用由被告負擔。」，嗣於臺北高等行政法院104年2月24日準備程序期日，變更其其聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應返還原告高勝賢1萬5千元，並賠償精神、漁獲損失1萬5千元。3.被告應賠償原告陳春長精神及漁獲損失3 萬元。」，被告就原告訴之聲明之減縮變更並無異議，且已為本案之言詞辯論，是原告訴之變更應予准許。
二、事實概要：被告以原告高勝賢、陳春長二人於民國103年5月
25 日在翡翠水庫蓄水範圍內釣魚，違反水利法第54條之1第1項第7款規定，乃依同法第93條之3第1款規定，分別以103年6 月12日經授水字第00000000000號、103年7月7日經授水字第00000000000 號處分書，裁處原告二人罰鍰各新臺幣（下同）1萬5千元（下各稱「原處分一」、「原處分二」）。
被告又以原告陳春長於同年6 月27日在翡翠水庫蓄水範圍內釣魚，違反相同規定，乃以103年7月18日經授水字第00000000000 號處分書，裁處原告陳春長罰鍰1萬5千元（下稱「原處分三」）。原告二人均不服，共同對原處分一、二提起訴願，原告陳春長亦另對原處分三提起訴願，分別經行政院以103年9月18日院臺訴字第0000000000號（針對原處分一、二）、103年9月25日院臺訴字第0000000000號（針對原處分三）訴願決定駁回（下各稱「訴願決定一」、「訴願決定二」），遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：（一）法律與政策規定，限制人民自由與企業發展，須有數據作支撐，水利法第54條之1 第1項第7款，授權中央與地方管理機關，即被告水利署與臺北翡翠水庫管理局（下稱翡翠水庫管理局），在沒有釣魚污染水質確切數據下，抑或禁止釣魚對水庫水質提升數據等相關研究前，即依前款規定公告禁止翡翠水庫釣魚，剝奪人民之釣魚自由權，參照司法院釋字第511號及第564號解釋，行政機關公告行為，如對人民權利行使有所限制，應由法律就該公告之要件及標準為具體明確之規定。翡翠水庫公告禁止釣魚，顯有公告要件與標準瑕疵，有違程序正義。而原告對釣魚經被告公告禁止一案，多次向被告水利署質疑，要求提供釣魚污染水質之確切數據，結果答非所問，還遭封鎖帳號、給駭客信箱，查無此資料等，封鎖人民知的權利，違反政府資訊公開法相關規定，顯見公告禁止釣魚有不可告人之秘密。況被告水利署南區水資源局已認定釣魚沒有污染水質，而依法開放釣魚，故釣魚沒有污染水質或影響安全，不應禁止。（二）水利法、自來水法、河川管理辦法、水庫蓄水範圍使用管理辦法等，均沒有禁止釣魚活動。反觀依水利法第54條之2 訂定之水庫蓄水範圍使用管理辦法第10條，規定管理單位在條件許可下，劃定區域供民眾垂釣，係保障釣客自由釣魚之休閒活動，與水利法第54條之1 第1項第7款公告禁止釣魚，產生適法性衝突，應採對原告有利之解釋。且水利法第1 條水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定。但地方習慣與本法不相抵觸者，得從其習慣。翡翠水庫尚未興建本人即在此釣魚活活動，顯然釣魚活動非水污染防治法管理事業範疇。（三）臺北翡翠水庫管理局每日開放4 千人污染新北市石碇區永安社區之翡翠水庫上游水源區，且有明確污染數據，還對永安社區居民發放無磷洗衣粉，以減少水源區生活污廢水之含磷量，管理局局長表示不可能因保護水源而廢止○○○區○○○○道，原告要求比照辦理發放環保魚餌或禁止釣魚之補償金。另新北市坪林區位於翡翠水庫上游，區內每年開放數月釣魚，每年尚發生兩次毒魚事件，又坪林區人口6400人，每日排放生活污廢水共計160 萬公升進入水源區，被告水利署、被告水利署臺北水源特定區管理局、臺北翡翠水庫管理局，在明確有污染數據下，未見被告水利署依水利法第54條之1 第1項第7款授權，公告禁止人民居住，卻於翡翠水庫蓄水範圍內設有4 座初級汙水處理廠，處理水源區居民每日生活汙廢水，明顯棄大臺北地區500 萬人飲用水安全於不顧，未依法行政。再翡翠水庫與石門水庫管理單位，在颱風、暴風雨來襲時，將水庫長期攔蓄泥沙，以水力方式排放，與民營企業暗夜偷排廢水無異，造成下游河川淤積與生態破壞，卻獲得環保署支持修法放寬。相較於此，欠缺釣魚污染飲用水安全及破壞生態與河川淤積之明確證據下，卻公告禁止，並不合理。（四）全國有曾文、虎頭埤、日月潭、明德、頭社等五座水庫依法開放釣魚，其中曾文水庫、日月潭水庫均有供應民生用水，日月潭還開放遊艇、角吊網、箱網養殖場等水面使用活動，水庫優氧化年年最低，曾文水庫也開放釣魚，劃設岸釣地點與釣魚筏臺，並舉辦釣魚比賽，還供應臺灣菸酒公司製酒用水。可見釣魚並不會污染水庫水質。（五）臺北翡翠水庫管理局於水庫岸邊易崩塌地帶興建圍籬，經原告多次檢舉違建，修剪改善後就地合法，釣魚為何不能規劃、改善、管理、教育而就地合法。（六）原告陳春長自100 年10月24日起開始詢問釣魚污染水質之確切數據，至今無下文。因久候管理單位指定供垂釣地點不得，視為管理單位放棄權利，原告陳春長也預告在自身安全無虞及不影響水質及營運安全下，自行劃設地點垂釣，並獲得翡翠水庫管理局默認。（七）禁止釣魚之政策與適法性有所衝突，釣魚既沒有污染水源，且觀曾文水庫及日月潭水庫均開放釣魚，翡翠水庫禁止釣魚即與保護水庫水源之目的間，並無實質關聯性，且一概禁止違反必要性原則，故違反比例原則，此非法院審理的法律條文，懇請暫停審理此案，轉呈司法院大法官解釋。（八）綜上所述，原處分及訴願決定均違法，應予撤銷，原告高勝賢已繳納罰鍰1萬5千元部分，被告應予返還，並另應依國家賠償法相關規定，賠償原告二人以裁罰金額計算之精神及漁獲損失等語。並聲明求為判決：1.訴願決定一、二及原處分一、二、三均撤銷。2.被告應返還原告高勝賢1萬5千元，並賠償精神、漁獲損失1萬5千元。3.被告應賠償原告陳春長精神及漁獲損失3萬元。
四、被告答辯則以：（一）法令依據：1.水利法第54條之1、第93條之3第1款及水利法第54條之2授權訂定之水庫蓄水範圍使用管理辦法第3、5條之規定。2.被告於94年10月21日經授水字第00000000000號公告翡翠水庫管理機關、蓄水範圍及其管理事項，公告事項：一、翡翠水庫之管理機關為臺北翡翠水庫管理局。二、蓄水範圍：本水庫蓄水範圍為該水庫設計最高洪水位標高171公尺與其迴水所及蓄水域、水庫相關重要設施之土地與水面及必要之保護帶，其範圍之行政轄區屬臺北縣新店市、石碇鄉及坪林鄉，面積1,452公頃。三、本水庫蓄水範圍重要工程設施周圍限制活動區域面積1,452公頃。四、本水庫係以家用及公共給水為主要目標，基於保護水源，本水庫蓄水範圍內，不受理申請任何使用行為。（二）依被告按水利法第54條之2授權訂定之水庫蓄水範圍使用管理辦法第5條第1項規定，影響水庫水質、營運安全之使用行為，均應向水庫管理機關申請許可，方得於水庫蓄水範圍內從事。而翡翠水庫係以家用及公共給水為主要目標，基於保護水源，維護500萬人用水權益之必要，業經被告以翡翠水庫管理事項公告不受理任何使用行為之申請，自無須再依水庫蓄水範圍使用管理辦法第10條規定，劃定公告供民眾垂釣之區域及規定垂釣方式及有關事項。（三）有關原告認其釣魚權受剝奪，並要求精神及漁獲損失補償一事，憲法保障人民基本權利，不受國家任意侵害，非以法律不得任意限制，此觀憲法第23條可以得知，惟法律保障人民之權利並非毫無界限，如為增進公共利益所必要，非不得加以限制，司法院釋字第445號、第564號解釋已多次闡明，水庫管理機關限制人民垂釣係為維護民眾飲用水之潔淨與安全之重大公益，釣魚之自由與維護水源潔淨之重大公益有所衝突時，釣客釣魚之自由即須有所退讓或限制，以符公眾之利益。是以限制人民於水庫蓄水範圍內垂釣依法有據，原告違規垂釣事實明確，其要求精神及漁獲損失補償毫無理由。（四）原告指稱翡翠水庫管理局對翡翠水庫集水區永安社區居民發放無磷環保清潔劑乙節。相關法規並未規定水庫集水區住戶不得使用清潔劑，翡翠水庫管理係為進一步提升水庫水質。並加強與水源區居民合作互動，而自101年9月12日起。在水庫上游之新北市石碇區的永安社區，發送經環保署認證之環保標章無磷清潔劑，宣導社區住家改用，以有效減少該社區進入污水處理廠的生活污水磷含量。但翡翠水庫蓄水範圍本禁止垂釣，自無發放環保魚餌或禁止釣魚補償金之必要。（五）曾文水庫及日月潭水庫除供水人口與翡翠水庫不同外，該二水庫興辦之運用目的本具提供觀光休憩功能，而翡翠水庫則以家用及公共給水為主要目標，提供大臺北地區約500萬人用水之水庫。故曾文水庫、日月潭水庫開放釣魚與否，與翡翠水庫開放釣魚無涉。至於坪林開放釣魚地區非翡翠水庫蓄水範圍內，其開放釣魚與翡翠水庫蓄水範圍是否開放也無涉。（六)翡翠水庫設置圍籬，乃因水庫水域水深危險，為維護民眾安全，避免誤闖發生意外，並提醒民眾所在位置屬水庫蓄水範圍，應遵守水利法相關規定，翡翠水庫管理局於101年在蓄水範圍內將就有損壞圍籬修復，並增設部分區域圍籬，以維安全，此均依法設置，並無所謂實質違建就地合法情事。（七）末查臺北翡翠水庫管理局於翡翠水庫蓄水範圍內常有違規情事發生之地點已設圍籬及告示牌，意在告知民眾即將進入翡翠水庫蓄水範圍，以及翡翠水庫蓄水範圍內禁止釣魚。原告違規釣魚地點已設有圍籬，違規釣魚地點必經道路明顯處亦設有水庫蓄水範圍禁止釣魚及違者裁罰1萬元以上5萬元以下罰鍰之告示牌，故已善盡告知之能事。（八）原告二人因屬累犯，依被告辦理違反水利法案件裁罰要點第12點第1項及其附表1第19款第3目規定，金額加罰2分之1，故就其等每次違法釣魚行為，各予罰鍰1萬5千元。（九）綜上，原處分並無違法，訴願決定亦無違誤。原告主張無理由，原處分及訴願決定應予維持等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。。
五、原告高勝賢、陳春長二人於103年5月25日、原告陳春長於同年6 月27日，在翡翠水庫蓄水範圍內釣魚，各經翡翠水庫管理局駐衛警察隊查獲，移送由被告以其等違反水利法第54條之1第1項第7款規定，依同法第93條之3第1款規定，就103年
5 月25日原告二人遭查獲部分，以原處分一、二分別處原告高勝賢、陳春長各罰鍰1萬5千元，另以原處分三處原告陳春長罰鍰1萬5千元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，為兩造所不爭執，並有翡翠水庫管理局103年5月27日北市000000000000000號、第00000000000號函檢送原告高勝賢、陳春長於103年5月25日遭查獲違規釣魚案，同局103年6月30日北市翡營字第00000000000號函檢送原告陳春長於103年6 月27日遭查獲違規釣魚案所附之取締水庫蓄水範圍內違反水利法案件舉發單、舉發照片，水庫蓄水範圍違反水利法案件調查紀錄表（見原處分卷第1 頁至第26頁）、原處分書
一、二、三（見原處分卷第29-33頁）及訴願決定書一、二書（見本院卷第19-22 頁）在卷可稽，堪認為真實。本件兩造以前詞爭執。是本件爭點端在於：（一）被告以原告在翡翠水庫蓄水範圍內釣魚，而依水利法第93條之3第1 項規定，分別以原處分一、二、三各裁罰1萬5千元，是否違法？（二）如原處分違法，則原告請求被告返還原告高勝賢已繳納之罰鍰1萬5千元，並分別賠償原告高勝賢、陳春長精神損失及漁獲損失各1萬5千元及3萬元，是否有理由？
六、本院判斷：
（一）憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，固均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，憲法第22條概括規定所含括之其他自由或權利，於符合憲法第23條之條件下，即得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。其中涉及人民其他自由權利之限制者，雖亦應由法律加以規定，但如法律授權主管機關發布命令為補充規定，其授權並符合具體明確之原則者，即非憲法所不許。此參照司法院釋字第443 號解釋理由即明。人民於自己所欲之時間、地點從事釣魚活動，不受國家之過度干預，核並非憲法第2 章人民權利義務章節所明文列舉之基本權利，其性質應僅屬同法第22條所含括保護之一般行為自由。參酌上開說明，對人民釣魚行為自由之限制，以法律或委由符合法律已具體明確授權之法規命令加以規範者，即不違背憲法法治國原則下之法律保留原則。
（二）水利法第54條之2 規定：「水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構）管理之。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」被告即水利法之中央主管機關遂依本條授權規定，定有水庫蓄水範圍使用管理辦法（下稱管理辦法），其中第2 條訂定關於水庫之主管機關、管理機關（構），並由被告以核定公告方式，界定水庫管理機關（構）；第3條訂定關於水庫蓄水範圍之定義，以及各水庫蓄水範圍乃由水庫管理機關（構）擬定送主管機關會同有關機關（構）勘定後，以主管機關之核定公告方式予以界定；第4條規範關於蓄水範圍之管理事項；第5條規定蓄水範圍內應經公告許可始得從事之6款使用行為，其中第6款係概括條款，涵括任何其他影響水庫水質、水庫營運安全之使用行為；第6條則規定水庫管理機關（構）應於蓄水範圍內「重要設施周圍」劃定區域限制活動，不受理任何使用行為申請（亦即屬蓄水範圍內重要設施周圍劃定區域者，任何使用行為均不予許可），並應於核定公告水庫蓄水範圍時併由主管機關公告。依上開水利法及管理辦法規定，有關個別水庫具體之蓄水範圍及使用管理，有賴主管機關核定後以公告方式確定。被告乃翡翠水庫之中央主管機關，遂於94年10月21日以經授水字第00000000000號函公告（下稱翡翠水庫管理公告），訂定有關翡翠水庫管理機關、蓄水範圍及其管理事項。其中公告事項第二項至第四項稱：「蓄水範圍：本水庫蓄水範圍為該水庫設計最高洪水位標高171 公尺與其迴水所及蓄水域、水庫相關重要設施之土地與水面及必要之保護帶，其範圍之行政轄區屬臺北縣新店市、石碇鄉及坪林鄉，面積1,452 公頃，詳如附圖。
三、本水庫蓄水範圍重要工程設施周圍限制活動區域面積1,452 公頃，詳如附圖。四、本水庫係以家用及公共給水為主要目標，基於保護水源，本水庫蓄水範圍內，不受理申請任何使用行為。」換言之，依此公告，翡翠水庫因考量其係以家用及公共給水為主要目標，基於高度保護大臺北地區水源純淨之重要公益考量，水庫蓄水範圍全部區域均屬「重要設施周圍」劃定區域，不受理任何使用行為之許可申請，等同蓄水範圍內任何使用行為均足以影響水庫水質、水庫營運安全。核此等管理辦法與翡翠水庫管理公告，係源自水利法第54條之2規定之授權，且水利法本條規定在授權事項上已有具體明確之規範，依此授權訂定之管理辦法與管理公告內容，也均侷限於水庫蓄水範圍之使用管理、界限與核定公告程序及其他應遵行事項之範圍內，並未逾越授權範圍而為規定。其中關於「翡翠水庫蓄水範圍內不受理任何使用行為許可」之規範，等同禁止在水庫蓄水範圍內包括原告主張之釣魚在內的任何使用行為，此等對水庫蓄水範圍內一般行為自由的限制，因係在維護水庫安全、保護水源潔淨之重要公益下，依水利法明確授權規定，在授權範圍內所為，參酌前揭說明，此等規範應無違反憲法法治國原則下之法律保留原則。
（三）翡翠水庫主管機關即被告在水利法授權下，以管理辦法及翡翠水庫管理公告，對水庫蓄水範圍包括釣魚在內之一切使用行為之自由，均一般性地予以限制禁止，係為維護供應大臺北地區之家用及公共給水之高度純淨需求的重要公益，已如前述。至就釣魚是否足以污染翡翠水庫水質，而應涵括在前述禁止範圍內，原告固主張：管理辦法第10條規定，水庫管理機關在條件許可下，得公告劃定區域供民眾垂釣，故被告應先提出確切數據證明釣魚污染水質，方得禁止；否則如曾文水庫、日月潭水庫等5 座水庫均未禁止釣魚，曾文水庫尚且有鼓勵釣魚之活動，翡翠水庫卻予禁止，實有違程序正義，違反政府資訊公開法云云，按行政機關就法規命令之訂定，享有一定之行政立法裁量形成空間，除須受到前述法律授權意旨之制約外，其裁量固仍應遵守合義務裁量原則，不得有違反比例原則、平等原則或不當連結禁止之裁量濫用情事，否則仍屬違法。然：
1.管理辦法第10條規定：「管理機關（構）在不影響其水庫興辦之運用目的及水質需要條件下，得劃定公告供民眾垂釣之區域，並規定垂釣方式及有關事項。」易言之，水庫管理機關必須在不影響水庫興辦運用目的及水質需要條件之前提下，方得享有行政裁量權，劃定公告供民眾垂釣之區域及有關事項，且管理機關就是否開放垂釣之裁量權行使，只要符合合義務裁量原則，其不予劃設民眾垂釣區域，亦難逕以不開放釣魚之結果，即謂有違法侵害民眾垂釣權利可言。因此，並非如原告主張，管理辦法第10條乃保障民眾在水庫蓄水範圍內從事垂釣之權利基礎，而與水利法第54條之1第1項第7款對於違法行為處罰間，存有任何適法性衝突。
2.行政機關訂定法規命令之行政行為，依行政程序法第36條、第43條之規定，固應依職權調查證據，並斟酌全部當事人陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成其行政行為之決定。但此職權調查證據之方法，不以特定之證據方法為限，任何依法定程序蒐集，有助機關發現事實、作成決定之證據方法，均屬之。且作為行政行為基礎之事實關係，若屬依一般經驗法則及社會常情即足以推知之週知事實者，亦無待特別之調查證明，惟是否屬此等不待特別調查證明即可作為行政決定之基礎事實，仍得由法院以司法審查控制之。查釣客從事釣魚活動，依一般經驗法則，即可知悉其等有相當高之比例，會投擲大量豆餅或有機材質之餌料以培養釣場，誘引魚群逐食，此等豆餅或有機餌料溶於水中，足使水庫水域中營養源因釣魚活動之頻繁而越形增加，造成水質優氧化；此外，釣客釣魚無可避免帶來垃圾，以水庫蓄水範圍之廣闊，實難藉由事前監控預防或事後及時取締，防範釣客有心或無意之垃圾棄置污染。因此，由一般經驗法則及社會常情，即足以推知釣魚確屬足以影響水庫水質永續純淨利用之活動。此另由前開管理辦法第10條規定特別強調：只有在垂釣活動不影響其水庫興辦之運用目的，及水質需要條件下，管理機關始享有行政裁量權，方得以劃定公告供民眾垂釣之區域，以及全國數十座水庫中，僅寥寥如原告主張之數座水庫開放有限度釣魚活動，亦得知悉。被告基於此事實基礎，於翡翠水庫管理辦法或公告之法規命令中，未將釣魚活動例外性地許可，而涵括於一般性使用行為禁止之列，經核此等事實認定過程，並無違背前開行政程序法之規定，且此法規命令之規範，與其追求之維護水庫水質與營運安全之目的相符，單就蓄水範圍內禁止釣魚而言，經核其手段與目的之間也無違反侵害最小之必要原則，對原告等釣客而言，僅其釣魚地點受限，對其釣魚之行為自由之干擾影響非鉅，與所追求翡翠水庫水源潔淨之重要公益相比，也無明顯輕重失衡之情形。是原告主張應限於確切數據始得證實釣魚活動對水質之污染，並予禁止，否則即有違程序正義，違反政府資訊公開法，違反比例原則云云，實屬謬誤，並不可採。另原告聲請傳訊證人即行政院環保署署長，並聲請命被告、被告水利署、臺北翡翠水庫管理局等提出釣魚污染水元之確切數據或污染檢測報告等，為求證明釣魚並不污染水質云云，經核自無必要。
3.各水庫之營運目標不一，條件及水質需求亦不相同。翡翠水庫以供應大臺北地區家用及公共給水之高度純淨需求，業如前述。另就原告特別舉明之日月潭水庫、曾文水庫為例，依日月潭水庫運用要點第 1點規定，日月潭水庫係以供發電並配合觀光、民生用水及灌溉等多目標運用，且日月潭水庫係抽蓄利用之離槽水庫（日月潭水庫運用要點第3點、第6點參照），水體經常更迭流動，曝氣機會增加，水中營養鹽減少，故水質較不易受影響；至於曾文水庫則除供應家用及公共給水外，另供應農業用水、水力用水、工業用水（曾文水庫運用要點第1點參照），且曾文水庫必須串聯烏山頭水庫，方提供下游家用及公共給水（烏山頭水庫運用要點第1點、第5至7點、曾文水庫運用要點第1點、第7至8點），而依被告103年3月18日經授水字第00000000000號函之修正公告烏山頭水庫蓄水範圍及其申請許可事項，串聯曾文水庫以提供下游家用與公共給水之烏山頭水庫，亦未許可民眾於水庫蓄水範圍內從事釣魚活動，由此更可知悉，釣魚行為本質上確如前述，屬對水庫水質安全有虞之活動。是故，翡翠水庫以其營運目標、條件及水質需求，訂定較高之維護水質標準，因而限制其蓄水範圍之釣魚使用行為，縱與曾文水庫、日月潭水庫或其他虎頭埤、明德、頭社等開放釣魚之水庫的使用管理規範不同，亦難認有何不合理、有違平等原則之情事。
4.綜上，釣魚活動本質上確屬足使水庫水質優氧化並可能造成垃圾污染之行為，被告翡翠水庫管理辦法及管理公告之規定，將釣魚活動列為翡翠水庫蓄水範圍內一般應予禁止而無從許可開放之行為，不僅係屬符合水利法授權範圍之規範，且其行政立法之裁量，經核亦無違反比例原則、平等原則，也無違反不當連結禁止之相關規定，並無裁量濫用之情事，尚屬合義務之裁量，應得為被告機關規範翡翠水庫蓄水範圍內使用行為之法源基礎。原告以少數例外開放釣魚之水庫，無視釣魚活動可能有害水庫水質安全之明顯事實，執意以數據證明式之證據方法，始得作本件相關法規命令裁量決定之基礎，並此主張翡翠水庫以行政命令公告禁止釣魚違反程序正義，違反政府資訊公開法云云，均有所誤，並不可採。另本院並不認為本件適用之水利法等相關法律有違反比例原則之牴觸憲法疑義，故無須依原告所請，裁定停止訴訟程序聲請大法官解釋，併此說明。
（四）為維護水庫安全，水利法第54條之1第1項，列有數款行為，禁止於水庫蓄水範圍內從事之。其中第7款規定：「違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為」，係立法者因難預見所有在水庫蓄水範圍內有害於水庫安全之行為，而委由水庫主管或管理機關以公告許可遊憩範圍、活動項目或行為之方式，反面界定違反此等公告許可者，亦即不在公告許可範圍內之行為者，亦屬有害於水庫安全而禁止於水庫蓄水範圍內從事之行為。且有水利法第54條之1 第1項第7款所規定違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、活動項目或行為者，得處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰，此經同法第93條之3第1款所定明。而被告即翡翠水庫主管機關，依水利法第54條之2 的授權訂定之水庫管理辦法及管理公告，翡翠水庫蓄水範圍，為高度保護大臺北地區水源純淨之重要公益考量，全區域均屬「重要設施周圍」劃定區域，不受理任何使用行為之許可申請，亦即包括釣魚在內之任何使用行為，均不開放許可從事，以維護水庫水質及營運安全，業如前述。是故，原告在翡翠水庫蓄水範圍內從事釣魚活動，核屬水利法第54條之1第1項第7 款違反水庫主管或管理機關公告許可之行為無誤，依同法第93條之3第1款規定，確得處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰無誤。至原告另主張其他不應受罰之理由：
1.原告雖聲稱其等自翡翠水庫成立前，即已開始在現水庫蓄水範圍內進行釣魚，依水利法第1 條規定，應從其習慣，不受規範云云。然稱習慣者，必須以同一事項長時間行為反覆，成為多數人之慣行，且一般人對習慣內容已產生法規範之確信，主觀上預見其內涵並願受該習慣拘束之意思，復不牴觸既存之強制法規或公序良俗為前提。此亦水利法第1條規定稱地方習慣以不抵觸水利法規定者為限，始得從其習慣處理水利行政及水利事業之興辦之緣由。本院查無任何積極事證，足資證明翡翠水庫蓄水範圍內，有所謂恣意垂釣並符合前述習慣要件之地方習慣存在，原告亦無提供任何證據以供本院查明，況縱有此等地方習慣存在，經核亦與水利法第54條之2授權被告訂定之水庫管理辦法及管理公告所定之使用行為規範相抵觸，並不得採行該等習慣而排除水利法相關法令之規範。原告上開主張，自無可採。
2.行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，此固為行政程序法第6 條所定明。然行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。關於釣魚活動有害於水庫安全，屬水利法第54條之2授權訂定之翡翠水庫管理辦法、管理公告等前揭規定，未經水庫主管公告許可之行為，違反者，屬水利法第54條之1 第1項第7款行為，得依同法第93條之3第1款規定處以罰鍰無誤。至於永安社區是否同屬翡翠水庫蓄水範圍內，有無排放生活污水之事實，坪林地區有無因行政怠惰而容任危害水質安全之使用行為，翡翠水庫管理局自身是否有興建圍欄、在颱風期間排放足以影響水質之污水行為等等，不論是否屬實，對本件原處分之適法性均無影響。原告指涉其他翡翠水庫蓄水範圍周邊之環境使用行為，破壞翡翠水庫水質或營運安全，不符依法行政原則云云，實均無解於自身違章責任之成立。
3.被告以其他方法得以認定釣魚足以污染水源之事實，無需以取得釣魚污染水源確切檢驗數據之證據方法，即得於此事實關係基礎上，訂定禁止翡翠水庫蓄水範圍內從事釣魚活動之法規命令，且關於禁止釣魚活動之法令，經查並無違反法律授權，或立法裁量上有何違法之情事，應屬合法有效之規範，該禁令規範也未容許任何人得經申請許可之方式，例外開放得予從事之，已如前述。至於該等法規訂定後，是否有再行斟酌檢討之必要，原告雖非無申請被告另以檢驗之調查證據方法，從新考量釣魚是否污染水庫水質，並改定新法規之陳情權益。但在上述法規未經改訂生效或遭廢棄前，原對水庫蓄水範圍內禁止釣魚之禁止規範效力，並不因原告單方陳情並向機關下達應定期回應之片面命令，即有任何改變，或得解為例外開放個案許可從事禁止活動之可能。原告主張原告陳春長自100 年10月24日起開始詢問釣魚污染水質之確切數據，因久候水庫管理機關回應不得，也未受指定垂釣地點，即視為翡翠水庫管理局默認許可原告陳春長得自行劃設地點垂釣，故不違法云云，錯謬難採，不得卸除其違章釣魚之責任。另原告聲請傳訊臺北市長，以資證明其陳情記錄記載之變更云云，經核與本件原處分適法性問題無涉，亦無調查之必要，附此指明。
（五）關於本件原告各次違章釣魚行為受裁罰1萬5千元之裁量適法性。按被告所訂定「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第12點第1 項規定：「本要點認定應處以罰鍰處分者，除依第五點、第六點第二項及第七點至第十一點規定免除或減輕規定辦理外，依附表一計算其罰鍰金額後裁罰之。」其附表一第19款規定，違反水利法第54條之1第1項第
7 款規定者，「一、依修復、回復原狀所需金額為罰鍰金額，惟不得低於一萬元。二、致他人受損害者，依前目金額加罰二分之一。三、行為人為累犯，依第一目金額加罰二分之一。四、致人輕傷者，依前三目金額加罰二分之一；致重傷者，依前三目金額加罰一倍。五、致人死亡或致生災害者，罰五萬元。六、罰鍰金額不得高於五萬元。」上開裁罰基準表為水利法之中央主管機關經濟部為顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂之行政裁量準則，就各種違反水利法違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額或倍數，本院斟酌此要點除訂定原則性或一般性裁量基準外，另就例外情形亦加規定，俾供所屬據為行使裁量權之基準，核與水利法之立法意旨無違，與行政罰法第
8 條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素也相合，此等裁罰基準性規範，與實質平等原則尚難認有間，非法所不許，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基本準繩（此基本準繩之上，於個案裁罰具體額度決定時，仍應視個案情節為進一步之合義務裁量，自不殆言）。經查，原告高勝賢前於102年11月23日，原告陳春長前於102年9月11日，均曾有在翡翠水庫蓄水範圍內違章釣魚，並經被告查獲，依水利法第54條之1第1項第7款、第93條之3第1款規定予以裁罰之事實，此有本院103年度簡字第188號判決可佐。原告二人再於103年5月25日、原告陳春長再於同年6 月27日，在同一水庫蓄水範圍內，違章釣魚，經核自屬短期內違反同一行政法上義務規定之累犯行為，被告依水利法第93條之3第1款，及前述「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第12點第1項及附表一第19款第3目規定，以原處分一、二、三等，對原告二人各次之違章釣魚行為，分別處最低罰鍰額度加罰2分之1之金額即1萬5千元，經核上開裁罰之裁量結果，查無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無違誤。訴願決定分別予以維持，亦無不合。原告二人訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。
（六）本件原告訴之聲明除請求撤銷訴願決定及原處分外，並請求被告返還原告高勝賢已繳納之原處分書裁罰金額1萬5千元，復須對原告二人，依國家賠償法各賠償精神及漁獲損失1萬5千元云云。惟因原處分並未違法，被告機關收取原告高勝賢繳納之裁罰金，即有法律上之正當基礎，並無返還之義務，另關於原告請求賠償精神及漁獲損失，也因原處分並未違法，其請求賠償亦無理由，應併予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 12 月 31 日
書記官 蔡凱如