臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第191號
105年10月26日辯論終結原 告 錢韋君輔 佐 人 錢思浩被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 簡余晏訴訟代理人 薛欽峰律師訴訟代理人 劉又禎律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年4月27日府訴一字第10509058200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告交通部觀光局之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：被告機關於民國104年10月20日接獲民眾於臺北市單一申訴窗口1999市民熱線之檢舉信函，指稱臺北市○○區○○路0段000巷00號2樓（下稱系爭地址）於Airbnb網站刊登訂房資訊，並有旅客進出，被告機關查得系爭地址前經查獲以「靈魂寓所」名稱違規經營旅館業，業於104年9月22日以北市觀產字第10430627600號裁處書處罰鍰新台幣（下同）18萬元，並禁止期於系爭地址經營旅館業（下稱前案）。本案經查閱民眾提供之網址「http://www.airbnb.coni.tw/rooms/0000000」，以「East House I」名稱刊登住宿房型照片、每晚住宿房價、訂房規定、住客評論等資訊，並有旅客經由「Airbnb」網站訂房，於104年10月25日入住，10月26日退房，費用為1萬335元。被告機關認原告違反發展觀光條例第24條第1項「應領取登記證及專用標識使得經營旅館業」之規定，有違法經營日租套房之情事，乃函請原告陳述意見，經原告於104年11月30日提出陳述書，表示其並未經營旅館業。惟上揭經營事證明確，被告機關認原告已違反發展觀光條例第24條第1項規定，經命停業仍繼續營業，且其違規房間數為1間，乃以104年12月16日北市觀產字第10431153600號裁處書（即本件原處分），依同法第55條第5項規定，處原告18萬元罰鍰，並禁止其於系爭地址經營旅館業，原告不服，提起訴願，亦經駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告未於辯論期日到場，茲就其提出之書狀整理其聲明及陳述如下：
（一）本件系爭房屋原係原告向屋主林可欣承租自住，嗣因該屋結構瑕疵致室內整日產生共震噪音，無法供人居住，原告遂將該屋提供他人拍片攝影，惟屋主誤認原告經營日租套房，曾以此向被告機關檢舉，並提起民事訴訟，雙方於104年12月9日和解，原告當庭交還系爭房屋，上揭房屋既然已交還，即無經營旅館業之可能，被告竟於104年12月16日作成原處分，違反行政程序法第7條之規定。且原告聲請閱覽處分卷，被告卷內並無交易明細及支付租金之憑證，且卷內所載聯絡人資料亦非原告本人，裁處書亦無被告曾至上開房屋現場稽查之紀錄，既查無違規事證，被告僅憑他人之聯絡資料及房屋照片，率爾推定原告經營旅館業，有違經驗法則，為此，依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟。
（二）並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯則以：
（一）依被告查得之證據，足見原告經營旅館業之事證明確。原告指稱卷宗內並無交易明細及支付租金憑證云云，恐有誤會。被告機關查得之租客係於Airbnb網站訂房，以信用卡付款，有該網站寄送之客戶收據與支付信息，雖因原告未躲避稽查而未開立紙本收據或發票，但上揭網站發送之正式確認郵件應足為確有租客訂房並支付租金之證據。又原告雖稱卷內所載聯絡人並非原告等語，然系爭地址建物所有人為林可欣，並於102年2月1日至107年1月31日期間出租予原告、租金每月新臺幣41,000元整之事實，有房屋租賃契約書可參。而系爭地址經營旅館業乙事既已明確，倘非原告所為，更有何人能於原告承租期間內擅自使用系爭地址經營旅館？此顯不合理。被告機關並無原告所指僅憑他人之聯絡資料及房屋照片率爾推測原告經營旅館業、有違經驗法則之違法不當情事，而被告機關查得之訂房、支付租金憑證、旅客住宿事實、照片等均屬完整，原告空言辯解並無經營旅館頁云云，實不可採。
（二）被告機關依法作成原處分，並無原告所指違反行政程序法第7條之情事。原告起訴亦不否認系爭地址為其向所有權人林可欣承租，且被告機關查獲違規之104年10月25、26日仍在其承租之期間內，則倘有違法營業之情事，原告自為行為人至明。原告雖稱：因該屋結構之瑕疵致產生共震噪音無法供人住宿，原告遂將該屋提供他人拍片攝影，惟林姓屋主誤認原告經營日租套房，提起民事訴訟，嗣原告說明、屋主理解後，雙方嗣於104年12月9日之言詞辯論庭和解，原告並當庭交還上開房屋等語。然其與屋主之和解內容尚與本件無涉，且縱依其所述內容，仍無解於104年10月25、26日間由原告承租及使用之事實，則被告機關既查核該等日期有於網站刊登訂房資訊及旅客入住屬實，原告自有違法。原告雖辯稱，系爭房屋既於104年12月9日交還所有權人而再無經營旅館業之可能，已達成行政行為之目的而無處分必要，原處分違反行政程序法第7條之規定云云。惟按行政程序法第7條僅係規範行政行為之作成不應違反比例原則，於本件而言，即被告機關之裁罰應審酌原告違規之態樣、營業規模及違法程度等為之，應尚非指受處分人於處分前業已改善時，主管機關即不得為處分。更遑論原告前已於104年9月22日遭被告機關裁罰，應早已知悉其行為違法，竟仍持續違法經營之，故意甚明。
（三）並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有網頁資料乙份、客戶收據及房間內部照片、被告104年11月9日北市觀產字第10433422601號函、租賃契約書等附於原處分卷可憑，而原告對於其未依規定取得旅館業登記證乙節，復不爭執，惟原告否認有經營旅館業之事實，並表示：系爭房屋係租用，因房屋瑕疵僅供人拍攝影片之用、且系爭房屋業已歸還，應無處分之必要等語。則本件之爭點為：被告以原告係經營旅館業，卻未依發展觀光條例第24條第1項規定向被告申領旅館業登記證即營業，依同條例第55條第5項規定，以原處分裁處原告18萬元罰鍰，並禁止其營業，是否適法？茲分敘如下。
六、本院之判斷：
（一）本案所適用之法令函釋如下：
1.發展觀光條例第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」，第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，第24條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」，第55條第3項規定：「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣九萬元以上四十五萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」，第66條第2項規定：
「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」，第67條規定：「依本條例所為處罰之裁罰標準，由中央主管機關定之。」。
2.旅館業管理規則第1條規定：「本規則依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第六十六條第二項規定訂定之。」第2條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」，第3條第1項、第3項規定：「旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」，第4條第1項規定：「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」。
3.次按交通部觀光局99年6月29日觀賓字第0990014797號函「說明三：另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於…住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另551小類-短期住宿服務業及5510細類-短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』」。又交通部99年12月29日交路字第0990012444號令釋「發展觀光條例第二條第八款及旅館業管理規則第二條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」，準此，旅館及民宿係屬住宿服務業，以從事短期或臨時性住宿服務為主，而以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租之型態始歸入不動產租售業。上開函令乃主管機關基於執行法律職權之必要，就有關「旅館」、「民宿」及「不動產租售業」等概念所訂定之解釋性行政規則，且主管機關基於職權因執行特定法律規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則的一種，以為行使職權、認定事實及適用法律之準據，合於前揭說明意旨且未增加法律所無限制，被告執行職務時自得適用。
4.另臺北市政府93年11月23日府交四字第09305099900號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自93年12月1日起生效。公告事項：本府將下列法規規定中有關本府權限事項委任本府交通局，以該局名義執行之：(1)發展觀光條例第24條、第25條、第37條、第41條、第42條、第51條至第55條、第61條及第69條。(2)發展觀光條例裁罰標準。(3)旅館業管理規則。(4)民宿管理辦法。(5)旅行業管理規則。」，96年10月15日府交三字第00000000000號公告：「主旨：公告原由本府交通局辦理觀光管理業務之管轄權權限，變更由本府觀光傳播局辦理之事項，自96年9月11日起生效……。」
（二）查原告於系爭地址經營旅館業，被告機關乃依作業程序查得相關事證，系爭地址前經查獲以「靈魂寓所」名稱違規經營旅館業，被告機關業於104年9月22日以北市觀產字第00000000000號裁處書處罰鍰18萬元，並以104年10月21日北市觀產字第10430986201號函第一次催繳（下稱前案）。本案經查閱民眾提供之網址「http://www.airbnb.coni.tw/ rooms/000 0000」，以「East House I」名稱刊登住宿房型照片、每晚住宿房價、訂房規定、住客評論等資訊見本院卷第38-39頁），又經查得查得有旅客經由「Airbnb」網站訂房，於104年10月25日入住，10月26日退房，費用為1萬335元，有客戶收據及房間內部照片等相關資料附卷可稽（本院卷第40-42頁）。上揭經營事證明確，被告機關審認原告未依法取得旅館業登記證即於系爭地址經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1項規定，經命停業仍繼續營業，且其違規房間數為1間，乃依同法第55條第5項規定，以原處分處原告18萬元罰鍰，並禁止其於系爭地址經營旅館業，依法自屬有據。
（三）原告雖主張：卷宗內並無交易明細及支付租金憑證云云，惟查：被告機關查得之租客係於Airbnb網站訂房，以信用卡付款，有該網站寄送之客戶收據與支付信息可參（本院卷第40頁），雖因原告未躲避稽查而未開立紙本收據或發票，但上揭網站發送之正式確認郵件應足為確有租客訂房並支付租金之證據。原告復主張卷內所載聯絡人並非原告云云，然查：系爭地址建物所有人為林可欣，並於102年2月1日至107年1月31日期間出租予原告、租金每月41,000元整之事實，有房屋租賃契約書可參（本院卷第45頁），本件違規事實發生於原告承租系爭房屋期間內，被告機關並無原告所指僅憑他人之聯絡資料及房屋照片即率爾推測原告經營旅館業、或有違經驗法則之違法不當情事，而被告機關查得之訂房、支付租金憑證、旅客住宿事實、照片等均附卷可稽，原告空言主張其並無經營旅館業云云，顯與事實不符，且與證據相違，自無足採。
（四）原告又主張：被告機關依法作成原處分違反行政程序法第7條之情事云云。然查：原告起訴亦不否認系爭地址為其向所有權人林可欣承租，且被告機關查獲違規之104年10月25、26日仍在其承租之期間內，則倘有違法營業之情事，原告自為行為人至明。原告雖稱：因該屋結構之瑕疵致產生共震噪音無法供人住宿，原告遂將該屋提供他人拍片攝影，惟林姓屋主誤認原告經營日租套房，提起民事訴訟，嗣原告說明、屋主理解後，雙方嗣於104年12月9日之言詞辯論庭和解，原告並當庭交還上開房屋等語。然其與屋主之和解內容，均係兩造就系爭房屋租賃契約所生之水電費用、管理費用、修繕費用、押租金及鑰匙歸還點交等問題（檢本案卷第12-13頁），尚與本件事實無涉，且縱依其所述內容，仍無解於104年10月25、26日間由原告承租及使用之事實，被告機關查核該等日期有於網站刊登訂房資訊及旅客入住，係屬事實。原告雖辯稱，系爭房屋既於104年12月9日交還所有權人而再無經營旅館業之可能，已達成行政行為之目的而無處分必要，處原處分違反行政程序法第7條之規定云云。惟按，「『行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。』行政程序法第7條定有明文，此為比例原則之規定，而所謂比例原則，係指行政機關之行政行為手段與目的，必須合乎比例衡平，否則有違反比例原則；亦即行政行為，須考量其『妥當性』、『必要性－最小損害性』及『手段損害與目的間之均衡－狹義比例性原則』。」此有最高行政法院104年判字第342號判決可參，承上開判決可知，行政程序法第7條僅係規範行政行為之作成不應違反比例原則，於本件而言，即被告機關之裁罰應審酌原告違規之態樣、營業規模及違法程度等為之，應尚非指受處分人於處分前業已改善時，主管機關即不得為處分。又查原告前已於104年9月22日遭被告機關裁罰即前案，應早已知悉其行為違法，竟仍持續違法經營之，其辯稱已無處分之必要云云，自無理由。
（五）據上所述，足認系爭地址之實際經營者為原告，是原告有以系爭房屋租賃方式，提供不特定人日或週之住宿或休息而收取費用之經營旅館業務事證明確，洵堪認定。被告因而據以認定原告未取得旅館業登記證，違反發展觀光條例第24條第1項規定，爰依同條例第55條第5項規定，處原告18萬元罰鍰，並禁止其於系爭地址經營旅館業務，依法自屬有據。原告主張已歸還系爭房屋，應無處分之必要，且原處分適用法令錯誤暨應調查證據未予調查之違誤等語，核與查證之事實有忤，自屬無法憑採。末按，人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文，惟為增進公共利益所必要者，國家並非不得以法律為合理之限制。發展觀光條例第24條第1項規定經營旅館業者除應事先依其他法令辦理有關登記外，並應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系，目的為健全旅館業之管理，為增進公共利益所必要，對違反規定者設有罰鍰等罰責，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸，一併敘明。
七、從而，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 11 月 14 日
書記官 巫孟儒