臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第246號原 告 維鯨旅行社有限公司代 表 人 李沃耀訴訟代理人 丁志達律師
陳錫川律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉訴訟代理人 李承剛
蔡其宏上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國105年6月27日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告為查核陸團住宿情形，前請新北市政府調閱相關飯店入住資料，嗣經被告調查，發現原告所接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：
民國104年4月9日至同年月16日，導遊人員林妙貞）原申報104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟變更住宿地點，未依規定通報，被告乃以104年12月8日觀業字第0000000000號陳述意見書請原告陳述意見，原告未提出陳述，被告認原告違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱觀光活動許可辦法）第22條第1項第5款規定，爰按同辦法第26條第1項規定，以105年4月12日觀業字第1053001704號執行違反大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書（下稱原處分），裁處原告記點1點。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠觀光活動許可辦法第22條第1項第5款固規定：「旅行業及導
遊人員辦理接待符合第3條第1款、第2款或第5款規定經許可來臺從事觀光活動業務…，應遵守下列規定：…五、行程之住宿地點或購物商店變更時，應立即通報」，惟同條第3項亦規定：「前二項通報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並應確認通報受理完成…」亦即，大陸地區人民來臺觀光團體之行程，若有住宿地點或購物商店變更時，應視情形，由旅行業或導遊人員通報被告，並非無論何種情形，均應由旅行業負通報責任，觀之前揭許可辦法第22條第3項係規定「旅行業或導遊人員應詳實填報」，而非規定「旅行業及導遊人員應詳實填報」，要甚明顯。是大陸地區人民來臺觀光團體之行程，如於行前即發生住宿地點或購物商店之變更時，固應由旅行業立即通報被告；然若係觀光行程進行中，臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，自應由人在現場詳悉其事之導遊人員肩負向被告通報之責，方為合理，豈得究責於百餘公里甚至數百公里外對之毫無所悉之旅行業。
㈡此涉及行政義務規範主體為何（旅行業或導遊人員）問題，
與旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項所規範之行為推定、故意過失推定，應別為二事，無從混為一談。亦即，若係觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，其通報主體既為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被告通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，即不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題。
㈢依上所述，被告徒以伊接待之觀光團體第000000000號團未
於原申報之104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，且未向被告通報，即認伊違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款及第3項規定，依同辦法第26條第1項規定，處伊記點1點之處分，而未詳查區分該行程住宿地點之變更係行前發生或臨時變動，及違反該行政義務之通報主題為何人，顯難謂適法妥適，應無遞予維持之理；另訴願決定機關未將原處分撤銷，遽將伊訴願駁回，亦有未洽等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠據原告於觀光團體第000000000號團入境前傳送伊「大陸人
士來臺觀光通報系統」之行程內容，該等陸團於104年4月15日應入住新北市「美麗春天大酒店」，惟依新北市政府以104年10月22日新北觀管字第1042003365號函，檢送飯店是日旅行社訂房住宿旅客資料，該團體並未入住，其違規事實，洵堪認定。伊乃於104年12月8日以觀業字第1043006173、10430061731號函，分別函請原告及接待導遊提出團體入住事證及陳述意見，原告及接待導遊均無函復，除依法視為放棄陳述機會外，按「行政程序上協力負擔」法理，行政程序法於調查事實證據上，雖規定當事人協力參與調查（參該法第37、39及42條等規定），卻未附帶一定強制力使其履行，若當事人拒絕履行，雖無法強制執行，但仍可能負擔對其不利的法律效果。爰前，依據所查事證顯示「未有住宿事實且未通報」情事，審認本案確有違規事實，洵屬於法有據。
㈡按觀光活動許可辦法第22條第1項第5款及第3項規定：「旅
行業及導遊人員辦理接待符合第3條第1款、第2款或第5款規定經許可來臺從事觀光活動業務…，應遵守下列規定：…五、行程之住宿地點或購物商店變更時，應立即通報。」、「前二項通報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並應確認通報受理完成…」，違反規定者，依同辦法第26條第1項規定：「旅行業違反…第22條…規定者，每違規1次，由交通部觀光局記點1點，按季計算…」復按行政程序法第37條、第39條、第42條、第43條、第105條第3項規定：「當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。
」、「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」、「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。但不能通知者，不在此限。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」、「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」末按行政罰法第7條第2項、「旅行業管理規則」第51條規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」、「旅行業對其僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，視為該旅行業之行為。」，據此，旅行業接待大陸觀光團體，如有與原通報伊住宿地點不符之情事，應立即通報伊。惟大陸觀光團體第000000000號團並無向伊通報變更住宿地點，即該當處分記點1點之處分。
㈢原告訴稱，觀光活動許可辦法第22條第3項規定：「前2項通
報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並應確認通報受理完成…」，並認為本件行政義務規範主體，應隨客觀情形將通報義務課與旅行業或導遊人員一節。惟按觀光活動許可辦法第26條第1項規定：「旅行業違反…第22條…規定者，每違規1次，由交通部觀光局記點1點，按季計算…」及第4項規定：「導遊人員違反…第22條第1項第2款、第4款至第10款、第2項、第3項…規定者，每違規1次，由交通部觀光局記點1點，按季計算…」，分別規定旅行業及導遊人員未通報之罰則，顯見立法意旨係為課與旅行業及導遊人員雙方均負有向伊通報之行政法上義務。縱退萬步言之，按旅行業管理規則第51條及行政罰法第7條第2項之規定，導遊受僱於原告，旅行社對其僱用人員之執行業務範圍，負有管理責任，有關通報工作之責任分配，原告未能提出已督導其僱用導遊人員應負責通報業務範圍之相關事證，無論係出於其以行為推定或故意過失推定論責，均尚難認原告即已善盡監督管理責任。復以住宿地點之變更涉及事前訂房、事後付款等履約事宜，實務上尚非屬導遊可臨時或逕自變更事項，旅行社表示毫無所悉，顯係卸責之詞。原告訴稱應由導遊肩負通報責任云云，顯屬僥倖推諉之辭，核難憑採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有新北市政府觀光旅遊局104年10月22日新北觀管字第1042003365號函暨檢送之美麗春天大飯店104年4月15日旅行社訂房住宿旅客資料1份、大陸地區人民申請來臺觀光團體行程、原處分及訴願決定等件在卷足稽，自堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告所為原處分是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠按「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺
灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」兩岸人民關係條例第1條、第16條第1項定有明文。基於上開授權，內政部及交通部共同訂定觀光活動許可辦法，該辦法第1條規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第16條第1項規定訂定之。」、第2條規定：「本辦法之主管機關為內政部，其業務分別由各該目的事業主管機關執行之。」、第22條規定：「（第1項）旅行業及導遊人員辦理接待符合第3條第1款、第2款或第5款規定經許可來臺從事觀光活動業務，或辦理接待經許可自國外轉來臺灣地區觀光之大陸地區人民業務，應遵守下列規定：一、旅行業應詳實填具團體入境資料（含旅客名單、行程表、購物商店、入境航班、責任保險單、遊覽車及其駕駛人、派遣之導遊人員等），並於團體入境前一日15時前傳送交通部觀光局。團體入境前一日應向大陸地區組團旅行社確認來臺旅客人數，如旅客人數未達第17條第2項規定之入境最低限額時，應立即通報。……五、行程之住宿地點或購物商店變更時，應立即通報。……（第3項）前2項通報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並於通報後，以電話確認。但於通報事件發生地無電子傳真或網路通訊設備，致無法立即通報者，得先以電話通報後，再補送通報書。」、第23條規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」、第26條第1項規定：「行業違反…第22條…規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點1點，按季計算。」㈡經核上開觀光活動許可辦法係基於兩岸人民關係條例第16條
第1項授權所訂定，雖兩岸人民關係條例第16條第1項規定之文字用語為「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動」之辦法，但徵諸其第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功。是對於辦理或接待大陸地區人民來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之管理規範，自屬由授權法律之目的、範圍及內容所可得預見。故觀光活動許可辦法規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反達一定程度者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一定期間之法律效果，藉由對旅行業者之管理以保障大陸地區人民來臺從事觀光活動之旅遊品質，並確保臺灣地區安全與民眾福祉者，符合母法授權主管機關訂定管理辦法之意旨，自未逾越母法授權之範圍，亦無悖於法律保留原則。
㈢又按旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用
之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」、行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」；另按最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議：『民法第224條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。』㈣查原告係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1項規定
，向被告申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。原告接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：104年4月9日至同年月16日，導遊人員林妙貞），原申報行程於104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟經被告函請新北市政府觀光旅遊局調取該飯店104年4月15日旅行社訂房住宿旅客資料，發現是日並無原告所接待上開團體之入住紀錄，原告未向被告通報住宿地點變更，此有前開新北市政府觀光旅遊局函文及美麗春天大飯店104年4月15日旅行社訂房住宿旅客資料等影本附卷可稽（見本院卷第31頁反面-第40頁）。是以原告執行大陸觀光團體接待業務，確有變更住宿地點未通報之情事甚明；核其已違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款及第3項之住宿地點變更通報義務。被告依該辦法第26條第1項規定，核予原告記點1點，於法並無違誤。
㈤原告雖主張如係觀光行程進行中，臨時發生住宿地點或購物
商店之變更，其通報主體應為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被告通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題云云。惟依前引旅行業管理規則第51條、行政罰法第7條第2項規定及最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告對其代理人及使用人（包括指派或僱用之導遊人員）執行業務範圍內所為之故意、過失行為，應推定為原告之故意、過失行為，且觀光活動許可辦法第26條第1項及第4項係將「旅行業」及「導遊人員」併列為裁罰對象，是原告於上揭時間變更第000000000號團住宿地點，未依規定通報之違章事實明確。若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意甚明。是原告主張，核無足取。
六、綜上所述，原告接待大陸地區人民來臺觀光團體，原申報行程於104年4月15日住宿「美麗春天大飯店」，惟原告未向被告通報住宿地點變更之違章事實，洵堪認定。從而，被告以原告違反觀光活動許可辦法第22條第1項第5款規定之住宿地點變更通報義務，依同法第26條第1項規定，以原處分作成記點1點之處分，於法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
書記官 林郁芩