臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第27號
105年11月8日辯論終結原 告 中國時報文化事業股份有限公司代 表 人 蔡衍明訴訟代理人 鄧湘全 律師
洪國華 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 黃冠傑
劉興祥廖俐惇駱麗如上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年11月25日府訴三字第10409160200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告中國時報文化事業股份有限公司，於民國104年7月27日中國時報B3版，報導「南韓球員發燒成大排除MERS感染」之內容，並披露第五類法定傳染病疑似個案（南韓少棒球員）之全名。被告於104年8月7日通知原告陳述意見，原告之委任人程炳璋於104年8月13日上午10時到場陳述，被告審認其行為違反傳染病防治法第10條之規定，爰依同法第64條第1項第4款規定，以104年8月20日北市衛疾字第00000000000號裁處書，處以原告新臺幣(下同)9萬元罰鍰處分。
原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
(一)原告非屬政府機構、醫事人員或其他類似之業務之人，自非傳染病防治法第10條所規定之對象：
1.按傳染病防治法第10條雖規定之行為主體，依照法條之文義解釋，有明文列舉者係指「政府機關、醫事機構、醫事人員」等，縱文字上有「其他因業務知悉」者，於條文本身已有明示列舉規範主體類型之情況下，所謂「其他因業務知悉」此一概括條款，惟對概括性規定之解釋適用上，即必須從相關例示規定中探尋事物之共同特徵，以確認所欲規範的事物究竟為何，然後，再行判斷系爭事實是否具備這些共同特徵而為所欲規範之事物類型所涵蓋，如此方有引用概括規定之餘地，因此本條所謂「其他因業務知悉」者，自應限縮解釋於上開「政府機關」或「醫療業務」之類型中，而非漫無目的擴及其他任何種類之業務，如此方符合法律明確性原則，此觀「按法令採例示兼概括規定，所訂概括規定係補充例示規定之不足，故概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據」司法院大法官釋字第489號解釋、最高行政法院94年度判字第77號判決同此見解，另外如司法院大法官釋字第508號解釋中，蘇俊雄大法官之部分不同意見書，顯然，依照前開法學方法論所稱「同種限制解釋原則」之適用，本件關鍵之傳染病防治法第10條所謂「其他業務知悉」者此一概括條款之解釋適用上，自須從相關例示規定「政府機關、醫事機構、醫事人員」中探尋事物之共同特徵，以確認所欲規範的事物究竟為何，然後，再行判斷系爭事實是否具備這些共同特徵而為所欲規範之事物類型所涵蓋，如此方有引用概括規定之餘地。
2.準此，本件原告中國時報非屬政府機關，亦非醫療業務之人，自無適用傳染病防治法第10條之餘地。雖原處分稱行政院衛生署於96年5月4日署授疾字第0950000329號函釋要旨謂：
「傳染病防治法第10條規定所稱「因業務知悉有關資料者」，亦包含新聞媒體在內」云云，惟依司法院大法官釋字第216號解釋文，縱行政機關於其所主管之法規有何法律上之見解，並不具有拘束法院之效力。再者，綜觀傳染病防治法之其他條文，同法第9條即規定：「利用傳播媒體發表傳染病流行疫情或中央流行疫情指揮中心成立期間防治措施之相關訊息，有錯誤、不實，致嚴重影響整體防疫利益或有影響之虞，經主管機關通知其更正者，應立即更正。」，顯見若為新聞媒體時，依照條文之體系解釋即應優先適用第9條之規定，而排除第10條規定之適用，設若直接適用第10條，則第9條適用之對象即會大為限縮，甚至造成防疫主管機關可以對於像是原告就本件明明是做了完全正確的報導，且即時闢除有人感染MERS之不實謠言，而有益於公益、無害於防疫之行為，在不構成第9條之同時，仍以第10條來處罰，主管機關衛生署之上開函釋可說不當擴張傳染病防治法第10條原本適用之範圍，縱或在文義解釋之外，自體系解釋之角度亦無適用之餘地，無從以該條為原處分對原告論以罰鍰。
(二)原告於104年7月27日以紙本為系爭報導時，業經疾病管制署原告報導係基於台南市衛生局之新聞稿、台南衛生局長、疾管署副署長之公開發言，與其他媒體之公開之資料而來，既然本屬「公開資料」，則原告無論如何轉述、報導，均非屬「洩漏」行為，無傳染病防治法第10條適用之餘地：
1.按傳染病防治法第10條係規範「洩漏」傳染病之病人之姓名、病歷及病史等有關資料，以保障傳染病人或疑似傳染病人之隱私權。換言之，若行為本身僅係轉述一個任何人都知道或可得而知的公開資訊，自然不是該條所謂的「洩漏」的行為。而所謂「洩漏」，依照司法實務上之見解，係將一個原屬秘密的資訊傳遞出去之行為，如果「秘密」本身已經洩漏，就不算是「秘密」，此觀最高法院17年度決議（二）、最高法院97年度台上字第5954號刑事判決、臺灣高等法院91年度上易字第926號刑事判決、臺灣高等法院99年度重上更（一）字第260號刑事判決。而傳染病防治法第10條中所謂洩漏之行為，依照該條之立法沿革，係唯一特別的「保密」規定，此觀最高行政法院98年度判字第215號行政判決即指出：「…傳染病防治法第10條之規範目的，既係為保障傳染病病人個人之隱私等…以防杜洩密的漏洞…」即可明悉。換言之，必須要是所保護的「資訊」本身尚有「秘密」性的時候方屬當之，倘若該資訊已經洩漏而喪失秘密性，則無論行為人如何再加以轉述，均無所謂「洩漏」可言。
2.本件原告所報導之系爭新聞內容，係自台南市衛生局之新聞稿、台南衛生局長、疾管署副署長之公開發言，與其他媒體之公開之資料而來，無所謂本屬秘密而未公開之資訊，換言之，無論原告有無報導該資訊，或將金姓選手寫成「金○○選手」，均無所謂「洩漏」一個「本來沒有公開，經原告報導之後才公開」之資訊，所以原告的報導行為根本就不算是「洩漏」，當然沒有傳染病防治法第10條的適用。台南市衛生局林局長聖哲之公開發言：林聖哲局長於104年7月26日受蘋果日報採訪時，即表示：「林聖哲表示，小球員是在二天前開始出現喉嚨痛、咳嗽的現象，昨下午比賽完後，與球隊去游泳，游完後又吹冷氣，咳嗽變得較嚴重。MERS在韓國已21天沒有病例，以流行病學角度來講，已經沒有任何傳染的可能性」。林聖哲局長於同日接受自由時報採訪時，亦表示：「韓國已有有21天未傳出MERS-CoV病例，依流行病學來說，小將金○○感染MERS-CoV的機率很小，但衛生局還是以最高規格防疫」。行政院衛生福利部疾管署周副署長志浩於104年7月26日接受蘋果日報採訪時，亦表示：「該名11歲半球員，無既往重大病史，先前2周內未出入任何醫療院所，或接觸任何已知病人，不符合此症通報條件，該署也未接到地方衛生局任何通報，『不是南韓人一發燒，就算（MERS）疑似病例』。」
3.縱然，原處分與訴願決定書辯稱原告所依據之台南市衛生局新聞稿中，僅有提到該選手之姓氏為「金」，並無全名，而認原告報導中將該選手之姓名「金○○」刊出，有侵害傳染病人之隱私權，而成立傳染病防治法第10條之情形。然查，早在原告報導之前，其他媒體均已經有報導該選手之姓名，無任何隱私期待可言。早在104年7月27日之系爭報導之前，其他諸多媒體亦已於104年7月26日就該選手之姓名為揭露，如蘋果日報在104年7月26日18：09之報導「韓國小隊員感冒確定不是MERS」中提到「韓國14號球員金○○今天未到場」、104年7月26日18：08之報導「韓少棒小將隔離掉淚教練陪同」中提到「第三屆WBSC世界盃少棒錦標賽在台南舉行，南韓隊球員金○○今天上午未隨賽出賽」、自由時報在104年7月26日15：29之報導「韓少棒選手疑染MERS衛生局：隔離觀察中」亦提到「指來台參加世界盃少棒錦標賽的韓國14號球員金○○」、104年7月26日16：54之報導「韓少棒小將隔離一度緊張掉淚」中提到「南韓隊球員金○○上午未隨賽出賽」、NOWnews新聞網於104年7月26日15：23之報導「韓球員抵台疑染MERS衛生局長：已無傳染可能性」中提到「傳有11歲半南韓球員金○○疑似感染」等等，都已經有根據主管機關與衛生局高層之發言轉述，陸續報導該選手之姓名為「金○○」，而讓社會大眾可得而知，無論就「金○○選手」之姓名、病情內容等資料，原告機關充其量也只是轉載上開已經公開之資訊，無所謂將「原屬於秘密，僅有特定人或少數人得知之資訊」傳播出去而讓「不特定多數人可得而知」之情況，衡諸原告機關在104年7月27日之系爭報導，自然不該當傳染病防治法第10條「洩漏」之要件，不得以該法論以行政罰鍰。
(三)原告於104年7月27日以紙本為系爭報導時，業經疾病管制署登錄排除韓國金選手感染法定傳染疾病MERS，被告機關認原告有洩漏傳染病相關資料，違反傳染病防治法第10條云云，自有違誤：
1.據鈞院於函詢衛生福利部疾病管制署（下稱疾管署），就本件之關係人即當時被疑感染MERS之韓國金選手之資訊，疾管署先於105年7月11日回函表示「有關貴庭提問個案於104年7月26日檢驗陰性」（也就是沒有檢測出感染MERS）後於105年7月28日以疾管檢驗字第1050005814號函回覆就可以明確看出在104年7月26日下午5時左右，本件關係人韓國金選手，客觀上就已經排除感染MERS，也因此在104年7月26日下午2時多開始，台南市衛生局局長與疾管署副署長，才會紛紛對外表示已排除韓國金選手感染之事。據上開疾管署之回函意見，即指出該署之資料庫中係於「104年7月26日下午5時28分及29分在「傳染病通報系統之病原檢驗方法及結果登錄」欄位登錄二者MERS檢驗結果為陰性」，也就是說早在104年7月26日下午5時許，就已經排除韓國金選手疑似感染MERS，被告機關未詳查證疾管署系統之相關時間訊息，逕稱要等到104年7月27日19時才能排除感染，可謂所言無據。因此原告為系爭報導的時間，遠遠晚於上開回函所示之疾管署排除韓國金選手感染MERS的104年7月26日下午5時許，也晚於台南市衛生局局長與疾管署副署長透過其他媒體報導的時間之後，可知在原告報導當時，韓國金選手根本不是法定傳染病MERS的傳染病人或疑似傳染病人，根本無傳染病防治法第10條的適用。
2.雖然被告衛生局抗辯基於預防及避免危害擴大之公益考量，傳染病防治法屬於「抽象危險犯」，屬於一種「截堵構成要件」，似認為本件仍得處罰。然則，所謂「抽象危險犯」或「截堵構成要件」，原屬刑法理論之概念，是否可完全適用於行政罰之領域，容有疑義，況且高等行政法院與最高行政法院判決亦未見「截堵構成要件」之用語，被告機關以此抗辯，顯屬誤會。縱為「抽象危險犯」，客觀行為仍須符合構成要件，亦不代表主管機關無須構成要件該當，僅憑恣意即得處以行政罰，而就傳染病防治法第10條而言，客觀上若非傳染病人或疑似傳染病人，無論行為人之主觀上有無洩露之意圖、實際上有無為洩漏之行為為何，依構成要件之文義解釋，即無該條之適用，否則即屬違反行政罰法第4條規定「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」之「處罰法定原則」。縱被告衛生局提出衛生福利部疾病管制署105年8月10日之疾管企字第1050038301號函為據，然就該函意旨，亦明確指出傳染病防治法第10條之範圍僅限於「病人」與「疑似病人」，並不包含已經被「排除感染之人」，被告衛生局穿鑿附會、錯誤地比附援引，自屬不當，況且就上揭函釋內容全無法律授權，充其量僅為行政程序法第159條第2項第2款所謂「解釋性規定之行政規則」，非屬法律或法規命令，依最高行政法院101年度判字第686號行政判決見解：「依行政罰法第4條規定：「違反
行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」乃為處罰法定原則之明文規定。其所稱「法律」者，包括立法院三讀通過、總統公布之形式意義法律以及依據法律授權訂定之法規命令，不包括行政規則在內」，被告衛生局自無由據此為處罰原告之依據。
3.至被告機關雖辯稱本件應參照個資法第六條云云，然個人資料保護法第6條之施行時間係為105年3月15日，是無論本件爭報導內容如何，均無該條適用。另被告衛生局雖又辯稱原告之行為會加劇原受保護之當事人隱私之侵害云云，然查，傳染病防治法第10條保護之對象係為「病人」與「疑似病人」，在本件該金選手非屬上述人等之情，被告衛生局無論認有無保護之必要，均不得以傳染病防治法第10條論罰，否則即屬違反前述之行政罰法第4條「處罰法定主義」之精神，已如前述。並且，在本件該金選手之病史連疾管署副署長、台南市衛生局局長均已自行公開，甚或還經多家網路媒體報導時，本件顯然就該金選手姓名之部分，已無合理隱私期待之可能，被告衛生局稱本件原告有裁罰之必要性云云，自屬誤會。
(四)末則，被告機關所言即使病人已明確排除感染，媒體亦不得報導，或是轉述已經公開之訊息，實際上根本保護不了任何法益，因為無論就防疫之必要性或是隱私之合理性而言，均已因本件該金選手已非屬病人或疑似病人，且該金選手之姓名、病史早已因相關官員、媒體而公開，自無再保護之必要，被告衛生局此舉，反而無端限制民眾知悉重大傳染病疫情之權利。甚至，在疾管署於104年7月26日下午5時28分、29分排除該金選手受感染之訊息時，本應立即公開此一資訊，但疾管署卻消極怠惰，反而包含原告中國時報在內的多家媒體基於捍衛民眾知的權利，公開此一訊息，卻遭到被告衛生局顢頇地處罰，甚至於本件中辯稱仍不得報導，完全就是過去行政院衛生署遭到監察院糾正在「狂牛症」疫情處理上過度消極被動，甚至有涉嫌隱匿相關疫情的狀況再現，準此，被告衛生局上開所辯，稱原告中國時報不得為系爭報導云云，全屬無據。
(五)綜上，原處分與訴願決定稱原告系爭104年7月27日之報導涉及第五類傳染病中東呼吸症候群冠狀病毒感染症（MERS），而有違反傳染病防治法第10條云云，均係未經查證事實，驟下判斷之結果，懇祈鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，以保護人民的權利與原告身為媒體受憲法保障之新聞自由。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)傳染病防治法第9條「利用傳播媒體發表傳染病流行疫情或中央流行疫情指揮中心成立期間防治措施之相關訊息，有錯誤、不實，致嚴重影響整體防疫利益或有影響之虞，經主管機關通知其更正者，應立即更正。」主要為有效落實傳染病防治政策，並防範及減少錯誤或不實之傳染病訊息所造成之影響，致嚴重影響整體防疫利益，其所保障係整體「社會法益」。原告報導暴露疑似感染傳染病個案姓名之訊息，並無助於避免社會大眾之恐慌，故不適用該法第9條規定。
(二)我國傳染病防治之中央主管機關為衛生福利部疾病管制署，依該署發布之「中東呼吸症候群冠狀病毒感染症個案處置指引」及「傳染病檢體採檢手冊」規定，MERS通報個案檢體應送至該署研究檢驗及疫苗研製中心實驗室檢驗，縱該選手104年7月26日下午經成大醫院實驗室快篩檢驗結果，初步排除為疑似個案，依規定仍應送該實驗室檢驗，在檢驗報告出現結果前，尚無法完全排除為疑似個案。足見原告報導當時，該案仍屬「疑似傳染病病人」，仍適用傳染病防治法。
(三)傳染病防治法於93年1月20日修正公布全文75條，原第31條條次變更為第10條，並將原文字末句「不得無故洩露」修正為「不得洩露」，原第40條條次變更為第63條，原第40條中之第1項第3款「因業務知悉傳染病病人有關資料，違反第31條規定者」，變更修正為第63條中第1項第4款後段「因業務知悉傳染病病人有關資料之人違反第10條規定者」。其立法目的即在於禁止因公務或業務知悉傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等資料者，洩漏其知悉之資料，以保護傳染病或疑似傳染病病人之隱私(最高行政法院98年度判字第215號判決意旨參照)。另被告機關引述行政院衛生署95年5月4日署授疾字第0950000329號函釋略以「本法第10條之適用範圍，並未排除私營企業之相關人員，自然也包括傳播業務等在內。」，亦循主管機關函釋說明，確有明確之依據可循。即便疑似傳染病病人之檢驗結果排除感染，仍受該法條所保障，故政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉者，皆不得傳述病人之隱私資料。
(四)衛生福利部疾病管制署105年8月10日疾管企字第1050038301號函釋為符合本法之立法精神，該署認為，除主管機關依法發布之傳染病流行疫情外，在未獲當事人同意前，無論檢驗結果為陽性、陰性或未確定，任何因業務知悉(含新聞媒體)傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料者，均不得任意披露。疾病管制署於中國時報媒體報導「南韓球員發燒成大排除MERS感染」前，並未正式對外公開該案排除MERS，該署105年7月28日疾管檢驗字第1050005814號函復說明，該案排除時間為防疫單位監測系統之資料登錄時間，屬「限閱資料」，非公開資訊，故不宜以事過境遷的「後見之明」為狡飾之詞，且本法基於預防及避免危害擴大之公益考量，而有「抽象危險犯」之概念，屬於一種「截堵構成要件」，以防止實害。
(五)維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障（大法官會議解釋第603號解釋文參照）。又言論自由為人民之基本權利，憲法第十一條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制（大法官會議解釋第509號解釋文參照）。參照前述2號解釋，為維護傳染病病人或疑似傳染病病人之隱私，言論自由並非不得加以限制，系爭報導內容關於病人姓名係原告因從事採訪業務而知悉，且未徵得病人同意即予發布，明顯已有侵犯個人隱私之實。
(六)原告宣稱個案姓名為公開資訊，故不涉及「洩漏」之行為，因原告所引用之「公開資訊」為不當公開之報導，業經被告裁罰在案，原告之引用行為會加劇此一應受原受保護的個人隱私法益之侵害，無任何公共利益之獲，應與先前報導相關媒體有相等有併同裁罰之可責性。依據原告「南韓球員發燒成大排除MERS感染」報導內容，並未善盡求證之責即引用其他媒體公開選手姓名資料，另查臺南市政府衛生局之新聞稿內容，僅針對金姓選手之病況予以解釋，未提及金姓選手姓名。故原告報導內容已涉及洩漏傳染病或疑似傳染病病人之姓名，確有違反傳染病防治法第10條之規定。等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)按「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」、、「政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料者，不得洩漏。」、「對於傳染病病人、施予照顧之醫事人員、接受隔離治療者、居家檢疫者、集中檢疫者及其家屬之人格、合法權益，應予尊重及保障，不得予以歧視。」、「感染傳染病病原體之人及疑似傳染病之病人，均視同傳染病病人，適用本法之規定。」、「有下列情事之一者，處新臺幣九萬元以上四十五萬元以下罰鍰：四、醫事人員及其他因業務知悉傳染病或疑似傳染病病人有關資料之人違反第十條規定。」為傳染病防治法第1、第10、11、13及第64條第1項第4款所規定。又93年1月20日修正公布傳染病防治法全文75條，其中第10條係修正前第31條所移置酌修，立法理由「為保護傳染病病人之隱私權，爰規定相關機關(構)及人員，不得洩漏」，嗣於93年1月20日修正時並將不得無故洩漏修正為不得洩漏，此有立法院公報第88卷第31期及第93卷第4期刊登之院會紀錄可資參照。復93年1月20日修正公布傳染病防治法第13條係修正前第7條所移置酌修，立法理由為「感染傳染病病原體之人雖無症狀，但有傳播病原體之能力，與傳染病病人無異；疑似傳染病之病人，亦有傳染之可能，均應視同傳染病病人，予以防治，以爭取時效，」，亦有立法院公報第71卷第104期院會紀錄可資參照。綜上可知，傳染病防治法之立法目的係為杜絕傳染病之發生、傳染、蔓延，於防治之過程自應保護「傳染病病人」之隱私權及尊重其人格、合法權益，故明定政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉「傳染病或疑似傳染病之病人」之姓名、病歷及病史等有關資料者，不得洩漏，以免其受歧視或致人格、合法權益受到侵害。又「疑似傳染病病人」亦有傳染之可能，故其姓名、病歷及病史等有關資料者，如予洩漏，亦難免受歧視或致人格、合法權益受到侵害，是其隱私權亦有予保護之必要，故應視同傳染病病人，因此傳染病防治法第10條就「傳染病病人」及「疑似傳染病病人」明定政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉其姓名、病歷及病史等有關資料者，不得洩漏。反之，如「非傳染病或疑似傳染病病人」，因無對該人為防治之必要，自不在傳染病防治法所欲規範或保護之範圍，是以，傳染病防治法僅就「傳染病或疑似傳染病病人」之姓名、病歷及病史等資料規定不得洩漏，如已「非傳染病或疑似傳染病病人」，自與一般人相同，如有隱私等人格權受侵害之情形(例如公布非傳染病或疑似傳染病人之姓名、病歷及病史等有關資料或已非傳染病人仍報導為傳染病或疑似傳染病人...等)，法制上，自應透過民法侵權行為、個人資料保護法請求保護及賠償，個人資料保護法甚至對於嚴重侵害法益之行為予以刑事處罰，如違反刑法妨害秘密或妨害名譽相關規定，亦會涉有刑事處罰，另針對醫事機構、醫事人員，醫療法、醫師法亦有醫療機構及其人員因業務而知悉或持有病人病情或健康資訊不得無故洩漏、醫師不得無故洩露因業務而知悉之病人秘密之保障及處罰規定。
(二)次按「本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」、「傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。」傳染病防治法第2、7、8定有明文。
又該法於第1章總則之立法說明中表示「...調整中央與地方主管機關之權限劃分，及中央目的事業主管機關協助辦理防疫事項之範圍，俾利各級政府機關之橫向與垂直整合；授權地方主管機關經報告中央主管機關，得發布第二類、第三類傳染病之疫情與疫區；增訂疫情報導之相關規定，以免因錯誤或不實之疫情發布造成民眾心理恐慌...」，第8條於93年1月20日修正之立法理由表示「新增第二項，明定中央主管機關應適時將國際疫情或相關警示資訊公布週知。」，均有立法院公報第93卷第4期刊登之院會紀錄可資參照。綜上，傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，固統由中央主管機關為之，然此係法律要求主管機關應作為之法定義務而言，藉由適時之發布管控疫情，以免造成疫情蔓延或民眾不必要的恐慌，並非可推導出主管機關未對外就疫情之情況發布，其他人員或機關或機構亦不得報導「疫情」之結論，蓋如於主管機關失職未為發布或怠於疫情認定、解除之情形，全國人民豈非無法得知疫情情況，而使疫情有蔓延之可能，或無法得知疫情已解除，而造成民眾不必要之恐慌。且傳染病防治法第10條與第8條規範之目的、主體、對象及範圍並不相同，第7、8條是課予主管機關管控疫情之義務，並予劃分中央及地方主管機關權限，第10條係於防治過程，兼顧傳染病或疑似傳染病之病人權益保護，又第7、8條所謂「疫情」之發布，與第10條「傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料」之洩露，亦非相同，屬「傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料」僅屬「疫情」之一部分，不得洩露者，亦僅係「傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料」，並非未含有傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料之疫情內容均不得洩露。換言之，即使為主管之政府機關，就業務知悉疫情之一部分即傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料予以發布，仍有第10條規定之違反。另疫情之發布雖專屬於主管機關之權責，然若非主管機關(含民間單位)搶先如實發布疫情，依第7、8條規定，並無處罰(於無違反同法第10條規定或第63條規定之散布有關傳染病流行疫情之謠言或傳播不實之流行疫情消息，足以生損害於公眾或他人情形)，反之，若係傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料，則舉凡政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉之人均不得洩露，是被告所辯原告在被告未發布前報導云云，即有誤解。
(三)承上所述，另一方面，只要屬傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料，任何政府機關、醫事機構、醫事人員或其他因業務知悉者予以洩漏，其他政府機關、醫事機構、醫事人員或因業務知悉者亦予洩漏，該其他政府機關、醫事機構、醫事人員或因業務知悉者，均會一同違反傳染病防治法第10條規定，實因每次洩漏行為均會對傳染病或疑似傳染病病人之權益造成影響或侵害，眾口鑠金，自不能因他人之洩漏行為而免責，否則無以達到本條之立法目的。是以，原告主張如已經他人報導之資料，即無洩漏行為云云，並無可取。況本條所洩露者，係「傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料」，核與刑法規定係「秘密」之洩露不同，又刑法規定之秘密所欲保護者為應秘密性，與本條所欲保護者為傳染病防治過程之傳染病或疑似傳染病病人之隱私不同，原告主張已經公開之傳染病或疑似傳染病病人資料即非屬秘密，如有報導非屬洩露而不違反本法第10條云云，顯係不當比附援引，洵無所據，亦無足採。
(四)查被告雖以其函詢衛生福利部疾病管制署(下稱疾管署)「傳染病防治法第10條規定，新聞媒體涉嫌披露法定傳染病陰性個案，有無違反傳染病防治法之虞」，經該署於105年8月10日疾管企字第1050038301號函表示「說明：...四、為符合前述本法第10條之立法精神，本署一向主張，除主管機關依法發布之傳染病流行疫情外，在未獲當事人同意前，無論檢驗結果為陽性、陰性或未確定，任何因業務知悉(含新聞媒體)傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料者，均不得任意披露」為據，並提出前揭函文附卷可參(見本院卷第147頁)。然上開函文僅係被告就本件個案事項詢問疾管署所為之意見。又縱屬行政程序法第159條第2項第2款為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實而訂頒之解釋性規定，其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，該解釋性行政規則並不具創設性，雖一般性可拘束下級機關，或以更高於法律標準要求各級機關遵循，而有其政策性功能，然於法官審理個案並不受其拘束。事實上，法定傳染病陰性個案，既已排除感染，即非屬傳染病防治法第10條規定之「傳染病或疑似傳染病病人」。況「疑似傳染病病人」，依文義解釋，自不含曾經一度疑似嗣已排除傳染病之人。依本院前揭說明(一)可知，並無該條之適用，復依本院前揭說明(二)可知，「就第10條處罰要件而言」，上開函文見解不但已逾越法條文義而創設法律所無之「除主管機關依法發布之傳染病流行疫情外，在未獲當事人同意前」要件，復增加「檢驗結果為陰性之非屬傳染病或疑以傳染病之病人」也不得任意披露之法律所無限制，不但未依法律文義解釋，又將同法第7、8條規定之疫情發布義務與第10條規定不得洩漏義務混為一談，有悖第10條之立法意旨，復違反立法規範目的範圍，將應以他法規範範圍均擴大納入第10條來處理，本院自應不予適用於本案情節，合先敘明。
(五)又按「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：五、第五類傳染病：指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」、「傳染病檢體之採檢、檢驗與報告、確定及消毒，應採行下列方式：三、確定：傳染病檢驗結果，由中央主管機關或其指定、委託、認可之檢驗單位確定之。」傳染病防治法第3條第1項第5款、第46條第1項第3款亦有規定。本件所稱MERS之「中東呼吸症候群冠狀病毒感染症」已為前行政院衛生署(現為衛生福利部)102年6月7日署授疾字第1020100731號公告為第五類傳染病，應無疑義。
(六)次查，原告於104年7月27日中國時報B3版，報導：「南韓12歲小球員○○○(載列全名)發燒、咳嗽送醫，台南市衛生局擔心是中東呼吸道症侯群MERS感染，將球員送醫院隔離，將檢體送往多處實驗室進行快篩，成大醫院實驗室檢驗出爐，排除MERS感染，但在疾管署檢驗報告出爐前，台南市仍以最高規格防疫」之內容，為兩造所不爭，並有系爭報導可稽(見原處分卷證1)。嗣經被告調查結果，認原告違反傳染病防治法第10條之規定，依同法第64條第1項第4款規定，以原處分裁處9萬元罰鍰，原告提起訴願，遭決定駁回等情，有被告調查紀錄表、原處分書及訴願決定書可資(見原處分卷證2、本院卷第15-18頁)，均堪信為真。然依本院函詢疾管署，該署於105年7月11日以疾管南區管字第1050005261號函表示：「貴庭提問個案於104年7月26日檢驗陰性」，嗣以105年7月28日以疾管檢驗字第1050005814號函表示：「二、所詢個案由台南新樓醫院通報，通報疾病類別為其他（疑似MERS感染，加驗流感），並採檢痰液、鼻咽拭子及血清檢體，其中痰液、鼻咽拭子送台南地區本署指定之檢驗機構檢驗，血清因暫不需檢驗，因此送本屬昆陽實驗室保留。台南市政府衛生局於104年7月26日上午11時41分及42分由該醫院將上述檢體分別寄出，指定實驗室收到檢體後，以螢光定量聚合連鎖反應（real-time PCR）方法進行MERS病毒檢測，並於104年7月26日下午5時28分及29分在『傳染病通報系統之病原檢驗方法及結果登錄』欄位登錄二者MERS檢驗結果為陰性。三、由於本案通報疾病類別為其他，進行MERS及流感檢驗結果均為陰性，已排除上述疾病感染，無需進一步進行結果研判」，有上開函文及被告提出之疾管署傳染病檢體採檢手冊在卷可稽(見本院卷第86、129、133頁)。依前揭同法第46條第1項第3款規定，於檢驗單位確定為是否感染傳染病之認定，故至遲於104年7月26日下午5時28分及29分左右，該名韓國選手，已經確定排除感染MERS。況依台南市政府於104年7月26日下午2時44分許發佈市政新聞表示：「針對韓國乙名小選手今日上午因發燒腹痛送新樓醫院，市府衛生局長林聖哲召開記者會三點說明：第1、MERS-CoV在韓國至今(26)日已經21天沒有新增病例，以流行病學來說，已無MERS傳染的可能性。」於7月27日15時許發佈：「韓國隊金姓小選手，昨天下午經成大醫院實驗室檢驗已排除MERS-CoV的可能性，已無隔離必要」，有被告提出之台南市政府全球資訊網列印資料足參(見原處分卷證3)，是主管機關亦已證實於26日下午已排除該名韓國選手感染MERS，則原告於隔日27日為系爭報導，該名韓國選手已非傳染病或疑似傳染病病人無疑，核與傳染病防法第10條隱私保護對象定義規定未符，依前揭說明，原告洩漏因業務知悉非該條所保護對象姓名、病歷及病史等有關資料者，自不構成違反，是被告以原告違反第10條規定，依同法第64條第1項第4款規定處罰，自有未合。至原告未得該名選手同意洩漏非傳染或疑似傳染病病人之姓名，侵害其相關隱私權，係是否涉及違反民法侵權行或其他法律規定之問題，尚非本案所應討論，被告抗辯原告之隱私權受侵害，應依本法第64條第1項第4款規定處罰云云，自係誤解法律。另被告提出之卷附第115、119頁於案發後10個月之105年5月19日查得傳染病個案通報系統資料，仍記載尚無研判結果，據以辯稱疾管署並未正式對外公開該案排除MERS，仍屬疑似傳染病病人，且登錄檢驗結果陰性時間係屬限閱資料，非屬公開資料云云。然依前揭說明，主管機關對於疫情本有發布義務，此義務與本法第10條規定之不得洩漏義務本屬二事，不因主管機關未公布疫情解除而他人報導疫情解除，該他人即會違反第10條規定，且第10條規定不得洩漏者，並非指疫情，係限於「傳染病或疑似傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料」，又是否屬限閱資料係屬機關內部事項，亦與第10條規定構成要件無關，如主管機關遲未正式對外發布該案已排除MERS感染，則該主管機關顯已違反法律義務，豈能因主管機關違反法律義務在先而據以主張人民如實報導該案已排除感染為違法，遑論本案主管機關事實上已發布該名韓國選手已非傳染病或疑似傳染病病人之資訊，是原告主張，顯有謬誤，實無足採。
五、綜上所述，原處分認事用法應有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、至原告主張其為新聞媒體，非屬傳染病防治法第10條之「政府機關、醫事機構、醫事人員及其他因業務知悉者」乙節。按傳染病防治法第10條立法理由、歷程已如前述，規範目的係為保障傳染病病人個人之隱私等，與同法第9條規定之立法目的，係要求傳播媒體應確保報導流行疫情內容之正確性不同，是該條所稱「因業務知悉傳染病或疑似感染傳染病病人之姓名、病歷及病史等有關資料者」，暨其罰則即同法第63條第1項第4款所謂「因業務知悉傳染病病人有關資料之人」，均應不限於「醫療（事）機構從事工作或從事與醫事人員工作相關或相類之業務知悉傳染病病人有關資料之人」，且不排除傳播媒體業者。復由傳染病防治法之沿革觀之，93年1月20日修正前傳染病防治法第40條第1項第3款「因業務知悉傳染病病人有關資料，違反第31條規定者」，乃獨立規定，其適用對象並未限於「醫療（事）機構從事工作或從事與醫事人員工作相關或相類之業務知悉傳染病病人有關資料之人」，是93年1月20日修正後傳染病防治法第63條第1項第4款之適用對象亦不限於「醫療（事）機構從事工作或從事與醫事人員工作相關或相類之業務知悉傳染病病人有關資料之人」，有最高行政法院98年度判字第215號判決意旨可資參照。是新聞媒體業者，自應受本法第10條規範，原告主張不受規範云云，並無可採，惟此爭點核與本件判決結果不生影響。此外，本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，亦與判決結果不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 11 月 28 日
書記官 楊勝欽