臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第277號
107年11月6日辯論終結原 告 普捷開發股份有限公司代 表 人 李樂伯（董事長）訴訟代理人 郭雨嵐律師
黃惠敏律師謝祥揚律師複代理人 王明莊律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 林美伶
陳政君上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國105年7月22日交訴字第1051300488號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所據民眾檢舉使用UberApp網路叫車服務資料，調查發現登記原告所有之車號0000-00號租賃小客車（簡稱系爭車輛），於民國105年2月16日在臺北市○○○路○段○○○號載客至臺北市內湖costco，並收取費用新臺幣（下同）270元，被告所屬臺北市區監理所遂認原告有所屬系爭車輛違規外駛個別攬客收費情事，以105年4月19日交公北市監字第20AA 00443號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第1項及汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定。嗣被告以105年4月25日第20-20AA00443號違反汽車運輸業管理事件處分書（即本件原處分），裁處原告9,000元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴主張下述事由，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷：
（一）原告為經申請核准之小客車租賃公司，依法從事小客車租賃營業行為，並無違規攬載旅客等情，原處分誤為裁處，顯非適法，訴願決定未察，予以維持，亦應撤銷：原處分及訴願決定雖稱原告「將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業」云云（原證1號及原證2號）。惟查：
1.原告為經依法申請許可之小客車租賃公司（許可字號：00-0000000），依法規自得從事小客車租賃營業行為，並得為承租人代僱駕駛，提供服務。原處分書列載之車號0000-00，屬領有合法牌照之租賃車。原告一向按章從事小客車租賃營業行為，且確實要求所屬駕駛依規章提供服務，並無原處分所稱「違規攬載旅客收費」等情。
2.原處分書所記載之違規地點與所附乘車紀錄不符，被告並未提出客觀證據證實原告確有違章行為：按被告先前舉發通知以原告（或原告所屬駕駛）使用「Uber APP」，對Uber使用會員提供運送服務，即遽認原告將「供租賃車輛」外駛攬客。惟查，原處分書記載違規地點在「台北市○○○路○段○○○號」，然被告所屬台北市區監理所105年4月19日北市監稽字第0000000000A號函文所附Uber App乘車紀錄卻顯示：「民生東路五段112號」（原證3號第3頁），與原處分書所載違規地點「民生東路五段108號」，並不相符。是以，針對原處分書所記載「台北市○○○路○段○○○號」之違規行為，被告並未明確提出客觀證據證實原告確有違章行為，原處分確有違誤。
3.再查，被告亦未明確提出客觀證據，證明係原告指示原告司機對外攬載旅客：
⑴原告為經依法申請許可之小客車租賃業者，原告所屬駕駛
均係依乘客「預約」乘車服務而提供服務。無論原告所屬之代僱駕駛有無透過「Uber APP」軟體平台而提供其使用會員乘車服務，原告所屬駕駛均係經「事前預約」，依乘客「預約乘車服務」指定之地點，前往乘客指定地點接送乘客，並提供服務，並非如計程車業者攬載不特定之對象。原告所屬代僱駕駛絕無任意於「街道上」逕行不特定攬客之情。被告驟然認定原告「個別攬載旅客收費」，顯與實情有違，且亦未提出任何客觀證據以實其說，自有違誤。
⑵況查，被告就原告究否指示原告所屬代僱駕駛以租賃車輛
外駛攬客，乃至於究否曾有原告所屬駕駛以租賃車輛外駛沿街攬客等情，俱未據被告提出任何證明。原處分所認事實顯無依據，已有不合。
4.實則，原告係透過「事前預約」方式提供服務，並未沿路攬載乘客，自無違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款「外駛個別攬載旅客違規營業」規定之可能：
⑴被告以原處分認原告違反汽車運輸業管理規則第100條第1
項第8款規定。按該款規定：「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」，其所指違章行為應係小客車租賃公司將原供租賃用之車輛由其所屬駕駛「在外攬載旅客」而言。
⑵然而，原告所屬駕駛人均係由旅客「事前」透過手機APP
線上進行「預約」，原告所屬駕駛人再依乘客於「預約」時指定之「地點」前往該地點提供服務，並無「沿路攬載乘客」之情。
⑶被告誤為相反認定，且曲解法令意旨，遽為裁處，顯非適
法，當由法院依法撤銷，以資糾正，並維合法業者之權益。
5.至於被告所屬台北市區監理所105年4月19日北市監稽字第0000000000A號函（原證3號），以原告無法提出與訴外人合作簽署之契約，並據此為不利於原告之論斷。然原告或原告所屬代僱駕駛有無就「Uber APP」軟體平台之使用，與第三人簽訂契約，實與原告有無「沿街攬客」無關。被告斷不得僅憑此節驟然認定原告有原處分所認之違章行為。
（二）原處分未載明原告違章行為及被告認其違法之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法，訴願決定未察，原處分及訴願決定應予撤銷：被告雖於原處分書「違反時間」、「違反地點」等欄，各自記載被告所認原告之違章行為，然於「違反事實」欄，則僅稱「提供租賃車輛予台灣宇博公司利用網路平台外駛個別攬載旅客違規營業，由台北市○○○路○段○○○號至台北市內湖Costco，收取費用270元」等語（原證1號）。
1.惟按行政程序法第5條、第96條第1項第2款分別規定：「行政行為之內容應明確。」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據…。」依此規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。
2.原處分書關於「事實」、「理由」之記載，俱有欠缺：原處分書雖載列被告所稱原告之違章行為，然關於原告究係如何從事被告所認違章行為？原處分書均未置一語。此外，原處分書雖又列載原告之違反時間、地點，然被告究係如何認定原告於前開時間、地點有被告所認違章行為，原處分書亦未曾說明其理據為何，亦全未提供任何證據證明之。從而，原處分書關於「事實」、「理由」之記載俱有欠缺，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且亦有欠明確，而有違反同法第5條規定之違失。
（三）原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年度判字第2號判例之違法，訴願決定未察，原處分及訴願決定應予撤銷：依原處分書（原證1號）之「違反事實」欄所載，被告認原告違反汽車運輸業管理規則，無非僅憑原告「將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業」等語。
1.行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實：惟按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」，同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」。次按最高行政法院39年判字第2號判例曉諭：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」準此，認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
2.被告未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告所為違章情節，即遽認原告有違章事實，其調查證據、認定事實均有違失：細譯原處分書內容後可知，原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違章事實。由此可知，被告自始即未依職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實。於諸多重要事實均未經查明之下，被告遽認原告「所屬租賃車有違規外駛攬客收費」云云，此實與事實有間。被告未憑證據，即驟然認定原告涉及違章情節，原處分自有違法不當，當依法撤銷。
3.被告正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
（四）汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定未臻具體明確，違反明確性原則，被告遽以裁罰，顯非適法：
1.法律規範如對人民課予作為義務，其規範內容即應具體明確，足使受規範之人民得以理解，方符合明確性原則：依司法院大法官歷來解釋，法律規範所用概念、用語，依其法條文義及立法目的，應使受規範者得以理解其意義為何，並可經由司法審查加以確認，否則即與法律明確性原則相違（司法院釋字第659號解釋等參照）。次按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」。法令如對人民課以行政法上義務，其義務之內容必當具體明確，使受規範之人民得以理解其「行政法上義務」之內容。否則，如法令意旨晦暗不明，受規範之人民自無從理解其「行政法上義務」為何，縱有違反，亦難謂有任何故意或過失可言，自不得遽以裁罰。
2.汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定未臻具體明確，違反明確性原則，被告遽以裁罰，顯非適法：被告認原告違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，因而對原告處以裁罰。然按汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定：小客車租賃業「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」，惟此規定甚為空泛。其所謂「將供租賃車輛外駛個別攬載旅客」所指為何，前開規定均未具體指明。被告亦從未就此有所宣導、解釋。於此情形之下，受規範之小客車租賃業者實難以具體掌握該規定意旨為何，更無從清楚瞭解該規定課與原告之行政法上義務為何。從而，汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，實非具體明確，原告無從理解其規範意旨及內容，自與法律明確性原則顯然相悖。又，於此之下，原告縱或未能完全符合前開規定之要求，亦難謂有何故意過失可言。依行政罰法前開規定，自不得對原告予以處罰。被告未遑深究，徒以原告違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，遽為本件裁罰，實非適法。原處分及訴願決定應予撤銷。
（五）原告為經被告許可經營小客車租賃業之業者，被告所屬交通部亦曾鼓勵Uber平台與合法租賃業者合作，如今被告卻又對原告作成系爭裁罰，顯然違反行政自我拘束原則：
自原證4號即行政院新聞稿可知，交通部早於今年（民國105年）1月間即公開表示，「如果Uber願意與國內運輸業者合法合作，交通部將樂於協助」，且交通部也一再表示願意鼓勵、支持新創的營業模式（原證4號）。此外，交通部路政司亦曾表示：如Uber與合法租賃業者合作，即無違法之問題（原證5號）。經查，原告為經被告許可經營小客車租賃業之業者，原告本得合法依乘客之預約提供服務。如今被告卻又對原告作成本件裁處，不僅於法無據，更與被原告所屬交通部先前所為之主張不符，顯然違反行政自我拘束原則，原處分自非適法。
三、被告則答辯如下，並聲明駁回原告之訴：
（一）原告將供租賃車輛提供Uber使用，租賃型態非屬法規明定之「待客租賃」。
1.原告雖表示其為合法申請之小客車租賃業，未有違規攬載旅客之情形，惟若是異業結盟合作，兩造應簽訂合作契約以示負責，原告並未提出與Uber簽訂之合作契約，亦無接受承租人預約調度派遣之佐證，原處分機關即認定原告所屬車輛之載客行為係屬外駛個別攬客，應無不妥。
2.汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定：經營小客車租賃業需遵守下列規定…「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」。立法意旨係規範租賃業者不得將供租賃之車輛外駛個別攬載旅客營業，而應依同法第97條：「小客車租賃業應於其營業處所…待客租賃」規定，等候民眾租賃。然對於叫車旅客而言，其並不知悉系爭車輛係由原告所有、提供或派遣，且實際上係由Uber派遣駕駛人直接前往載客，是原告主張係其所派遣云云，已與事實不符。又依叫車旅客所認知者，係締結駕駛人完成一定運送行為由旅客給付運費之運送契約，而依汽車運輸業管理條例第100條第1項第3款、第4款及第101條，要求經營小客車租賃業者於租賃車輛時應填載出租單，其出租單格式有出租人簽名欄位之記載(被證1)，原告於本案中並無提供出租單等資料佐證，更足徵乘坐系爭車輛之旅客，無從有與原告締結租車契約之認識，原告已涉及外駛個別攬載旅客規定。
（二）原處分符合法定程序：
1.原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載行為人違規事實，原處分雖未詳細描述原告違規之時間與地址，但其內容載有原告違規營業之日期、運輸範圍與使用車輛之車號等，均得據以認定原告違法行為之具體事實，故原處分就處分原告、法令依據、事實與理由及教示條款等，均符合法令依據，並未違反明確性要求。
2.又依最高行政法院100年度判字第427號判決（附件3），行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，本局處分書內容自屬合法妥適。
（三）被告已克盡行政調查之義務：原告所有租賃車輛由Uber APP平台所屬公司（台灣宇博數位服務股份有限公司，下稱Uber公司）直接指揮調度營運載客為運作方式，依Uber公司網頁所載「Uber是怎麼運作的？Uber的運作方式如下：在有Uber服務的城市中，您可以利用這款APP預約您的專車。您的預約請求會發送給最近的駕駛合作伙伴，當駕駛合作伙伴接受了您的預約，您的APP就會預估您的司機多久會抵達您的上車地點。司機抵達時，APP還會提醒您」(被證2)。由是以觀，Uber公司利用Uber APP平台招攬不特定乘客，再由Uber公司直接指揮調度原告所提供之租賃車輛前往指定地點載客，又乘客可自其手機截錄並列印出Uber公司提供「行車路線」及印有Uber標誌收據等文件，此有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據（被證3）可稽。
（四）汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定並無違反法律明確性原則
1.按汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…八、不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」。
2.原告雖指摘前開汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款所定「外駛個別攬載旅客」有違反法律明確性原則云云，惟行政罰法第7條第1項明定：「所稱故意是指人民對違反行政法義務行為之事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意；至所稱過失則係指人民對違反行政法義務之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生；或預見其發生而確信其不發生者而言」，故行政罰中行為人於主觀是否有故意過失，係以其對違反行政法義務之事實為斷，而非以行為人對法規之解釋為判準。
（五）又依本院104年度簡字第378號判決：「按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（司法院釋字第432號參照）。依汽車運輸業管理規則規定文義及立法目的可知，汽車運輸業係分九種類別分類營運，並按不同類別分別申請各主管機關核准始得營業。而原告所核准經營者為有足夠停放車輛場所待客租賃之小客車租賃業，所謂租賃，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約，且出租人應以合於所約定使用收益之租賃物，交付承租人，並應於租賃關係存續中，保持其合於約定使用、收益之狀態，而承租人應依約定方法，為租賃物之使用、收益(民法第421條、第423條、第438條參照)，是租賃所著重者為租賃物本身即小客車之狀態及使用，汽車運輸業管理規則亦有第100條第1項第4款、第7款相應之規定，故縱有例外於租車人須僱用駕駛人，應由出租人負責代僱駕駛之情形，自仍須以租車契約存在為前題，觀諸同條項第2款規定即明。此與完成一定運送旅客工作並收取運費之運送契約(民法第622條參照)為內涵以載客為營業者，係屬計程車客運業所核准之營運類別自有不同。相較於小客車租賃，外駛個別攬載旅客，形同計程車客運，具有短程(通常自甲地到乙地)、密集(締約)及隨機性質，與小客車租賃之承租方於較長期間反覆使用該車輛行駛各處之需求，顯有不同，應有必要區隔，否則即與許可制之立法目的相違。從而，如經核准為租賃業之業者將供租賃車輛從事非其所核准之營業行為，自不得為之，是以，汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定經營小客車租賃業不得將供租賃車輛『外駛』且『個別攬載旅客』違規營業，以符合須有足夠停放車輛場所待客租賃之核准營業內容，是如將待租車輛外駛個別攬載旅客為運送行為而已不具租賃性質者，即屬違規營業。因此，有關『不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業』之規定，不但為一般人所得以理解預見，具體個案亦得憑社會通念加以判斷，復可經司法審查予以確認，即與法律明確性原則尚無違背」(附件4)，是原告確有違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定之事實，原處分之認定應屬有據，而原告主張即屬無由，不足可採。
四、本院之判斷：
（一）按行為時公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，同法第34條第1項第5款：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者」，同法第77條第1項：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣9,000元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照」，同法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」。
（二）次按行為時汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之」，同規則第2條第1項第5款：「汽車運輸業依下列規定，分類營運：…五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者」，同規則第100條第1項規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：一、租車人自行駕駛者，應領有有效之本國駕駛執照或國際駕駛執照。二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良駕駛人代為駕駛。小貨車租賃業之營業車輛應由租車人自行駕駛使用，不得由出租人代僱駕駛人。三、驗明租車人駕駛執照內所載駕駛人姓名、住址、駕駛執照號碼及准駕車車類相符後，始得填製汽車出租單連同出租車輛交付租車人。小客車租賃業應承租人之請求代僱駕駛人時，並須驗明承租人之身分證件連同代僱駕駛人駕駛執照加以登記。四、供租賃車輛於出租前應實施檢修，保持良好狀態，且應投保強制汽車責任險並得投保車體損失保險、汽車竊盜損失保險或旅客責任保險，未投保時，出租人應告知租車人，並載明於出租單。五、應備置汽車出租紀錄簿詳細記載租賃情況，並至少保存兩年。六、應明示承租人隨身攜帶汽車出租單及行車執照以備查驗。但租賃期間一年以上之承租人得免隨車攜帶汽車出租單。
七、交付出租汽車時，應與承租汽車駕駛員一併檢驗該車輛，並簽證確認車輛安全配備齊全及車況良好。八、不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」，同規則第137條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1項之規定舉發」。復司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」，故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（即公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，苟小客車租賃業將供租賃車輛外駛個別攬載旅客，自屬違反汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，應依同規則第138條規定以舉發並應依公路法第77條第1項規定處罰。
（三）又按行為時交通部83年8月20日交路83字第029698號函訂頒之小客車租賃業違規營業處罰標準（本院卷第117頁）：「為求省、市執行一致小客車租賃業將供租賃車輛外駛攬客違規營業者，依公路法第77條第1項處罰，其計次量罰標準商定為（一）第1次：處銀元3千元罰鍰。（二）第2次：處銀元5千元罰鍰。（三）第3次：處銀元1萬元罰鍰，並吊扣該次違規營業車輛牌照1個月。…上述計次課罰，自第1次違規行為之日起，屆滿2年後重行起算。…」；現行法規所定貨幣單位折算新臺幣條例第2條：「現行法規所訂金額之貨幣單位為圓、銀元或元者，以新臺幣元之3倍折算之」。
（四）另按「…說明…二、查現行『汽車運輸業管理規則』規範之小客車租賃業務經營範圍，包括出租由租車人自行駕駛或由出租人代僱駕駛，其中第100條第1項第8款規定小客車租賃業『不得將供租賃車輛個別攬載旅客違規營業』…其中所謂個別攬載違規營業應係指攬載不特定之對象並收費。對於小客車租賃業與特定對象簽訂契約租用車輛接送學生上、下學，尚非所謂固定時間、固定路線公開攬客營業之行為，本案若舉發時所乘載之乘客均為合約書內之乘客則並無違反公路法相關規定。但若所載之乘客有非合約書內之乘客則違反『不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業』之規定。三、查小客車租賃業及遊覽車客運業均屬契約式客運服務，與公車、計程車等之一般公眾式運輸服務之主要差別在於其服務對象是否為特定及事前是否簽訂契約（汽車出租單），因此對於小客車租賃業符合上開原則從事機場、學校、公司、團體等之接送服務，基於運輸服務供給之多樣化，尚無限制經營必要。惟為便於管理及避免衝擊計程車、公車市場，對於臨時性之接送，應隨車攜帶汽車出租單…」，業經交通部88年7月23日交路(88)字第038129號函釋在案（本院卷第118頁參照）。而上開函釋係交通部基於主管機關之職責，闡明汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款所定小客車租賃業「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」之規定原意，及就如何貫徹該款規定之執行所為技術性及細節性之行政規則，核與汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定之意旨相符，自未違反法律保留原則，自得予以援用。
（五）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查，原告所有車號0000-00號租賃小客車之系爭車輛，於105年2月16日在臺北市○○○路○段○○○號載客至臺北市內湖costco，並收取費用270元等情，此有檢舉人訪談筆錄及資料（本院卷第157、158、160頁）、搭乘時叫車畫面、採證照片、車資收據影本（本院卷第24、64頁）及被告所屬臺北市區監理所105年4月19日交公北市監字第20AA00443號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（本院卷第23頁反面）等影本附於可稽，故原告將供租賃車輛外駛個別攬載旅客之違規事實，洵堪認定。
2.次查：原告係經營小客車租賃業，依汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定，負有不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業之行政法上之義務，惟原告將供租賃車輛外駛個別攬載旅客之違規事實，業如前述，且依原告所提出之105年4月11日普捷字00000000號函（訴願卷第45頁）所示「主旨：有關本公司所屬短期車輛（車號0000-00）接受UBER派遣調度乙案，復如說明，請鑒核。
說明…二、查本公司與UBER代僱駕駛車輛媒合服務，合作方式僅於UBER網路合作夥伴條款（如附件）表達同意即可進行」，原告顯然就係以小客車加入Uber網路平台，其目的即為提供該車載客服務，並提出UBER網路合作夥伴條款內容（訴願卷第46-53頁）。且依Uber公司網頁所載「Uber是怎麼運作的？Uber的運作方式如下：在有Uber服務的城市中，您可以利用這款APP預約您的專車。您的預約請求會發送給最近的駕駛合作伙伴，當駕駛合作伙伴接受了您的預約，您的APP就會預估您的司機多久會抵達您的上車地點。司機抵達時，APP還會提醒您」（本院卷第63頁），原告方面既然決定將其小客車加入Uber叫車載客服務，根本無法諉為不知Uber公司利用Uber APP平台招攬不特定乘客，再由Uber公司直接指揮調度原告所提供之租賃車輛前往指定地點載客之情節。故原告違反不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業之行政法上之義務，縱非故意，亦難辭過失之責。
3.從而，被告審認原告將供租賃車輛外駛個別攬載旅客營業之違規行為明確，且為第1次違規，乃以原處分裁處原告9,000元罰鍰，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
4.是原告主張被告亦未明確提出客觀證據，證明係原告指示原告司機對外攬載旅客，主觀上並無違反管理規則第100條第8款規定之故意或過失云云，不足採信。
（六）原告又主張：被告未盡調查職責、詳查違章事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違誤，訴願決定亦未能詳查，原處分及訴願決定應予撤銷云云。惟查：
1.經查，檢舉人江政達經本院106年11月13日訊問時結證證述：「（問：你是否於105年2月16日晚間8時30分許，在民生東路5段108號前透過UBER APP叫車，搭乘車號0000-00號小客車至內湖costco並付費270元給司機？）有這件事」、「（問：你透過UBER APP叫車的過程為何？）我之前已經下載好UBER APP在手機裡面，這是第一次搭乘，看到大家都在搭乘，我操作UBER APP，依照他的步驟去搭車，我先輸入我的搭乘地址，在輸入目的地，他就會顯示哪壹台汽車會前來，當時UBER APP應該是有車號顯示，車號是尾數三碼，來的車子跟顯示的車子是一樣，我第一次不會操作，還坐到尊榮的車子。我之所以投訴的原因是車子繞路。車況據我事後瞭解有分尊榮和一般自用車子，我本來想要叫一般自用車，第一次叫不小心叫到尊榮比較貴」、「（問：當時你有透過UBER APP特定要叫哪一部車子？）沒有特定，依據系統告訴我。系統在GOOGLE MAP上面顯示附近哪壹台車子比較近，就會通知這部車子到我的搭乘位置」、「（提示本院卷宗第64頁，問：你搭乘地點究竟為民生東路五段108號還是民生東路5段112號？）我只記得是轉角搭乘，那個是沒有辦法很精確訂位，我輸入的是民生東路5段112號，上面的地址是我輸入，108號好像是系統自己去定位的，112跟108只差四號，我輸入是112號，顯示是怎麼我就不清楚。第64頁畫面是我手機擷取下來的，而收據部分是我用電腦擷取E-MAIL郵件下來的，付費是用信用卡刷卡付掉的，因為他們說要叫車畫面跟收據、車牌照片才能檢舉」等語（見本院卷第196-197頁訊問筆錄），並與被告就檢舉人詢問筆錄相符（本院卷第157頁）。則依上開筆錄內容，足見檢舉人係由特定地點上車，並經載至特定地點，並收取費用，故原告將供租賃車輛外駛個別攬載旅客營業之違規行為，堪予認定。至於原告稱原處分書記載違規地點在「台北市○○○路○段○○○號」，然被告所屬臺北市區監理所105年4月19日北市監稽字第0000000000A號函文所附Uber App乘車紀錄卻顯示：「民生東路五段112號」，與原處分書所載違規地點「民生東路五段108號」並不相符云云。惟檢舉人證述其確已透過手機輸入搭乘地點「民生東路5段112號」，搭乘時叫車畫面（本院卷第24、64頁）亦記載「民生東路5段112號」，原處分書固記載「台北市○○○路○段○○○號」，僅差距4號隔一個雙數住宅，顯應係App程式定位所表示之乘客實際乘車地點，並不影響檢舉人實際透過Uber叫車搭乘原告系爭車輛之真實性。次查：被告所屬臺北市區監理所認原告所屬系爭車輛有違規外駛個別攬客收費之情事，遂以105年4月19日交公北市監字第20AA00443號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告「提供租賃車輛予台灣宇博公司利用網路平台外駛個別攬載載客違規營業，由台北市○○○路○段○○○號至台北市內湖Costco，收取費用270元」之違規行為，此有臺北市區監理所105年4月19日交公北市監字第20AA00443號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單等影本附卷可稽。是被告所屬臺北市區監理所已先就原告所有之車輛、駕籍資料及違規事實予以調查，即被告已依行政程序法之相關規定加以查證，並無未依職權調查證據及認定事實有錯誤之情事。
2.至原告稱原處分書雖載列被告所稱原告之違章行為，然關於原告究係如何從事被告所認違章行為？原處分書均未置一語。此外，原處分書雖又列載原告之違反時間、地點，然被告究係如何認定原告於前開時間、地點有被告所認違章行為，原處分書亦未曾說明其理據為何，亦全未提供任何證據證明之乙節。查：依上開筆錄內容，即可得知旅客即檢舉人乘車目的及叫車情況，復參諸原告所提之其與UBER網路合作夥伴條款內容1.1定義和解釋1.1.1「“客戶”指已向Uber註冊、登記成為使用應用程式和/或服務的人」、「“駕駛服務”指合作夥伴依據客戶要求（透過駕駛員用(可用)車輛）提供、供應或給與的交通服務」、「“服務”指透過應用程式、簡訊（SMS）、網路的請求或者由Uber（有時）營運、或代營運所提供的其他平台、傳播媒體的即時媒介服務，使客戶能選擇接受與否並向有效的駕駛員（駕駛員應代表合作夥伴提供駕駛服務）請求駕駛服務（訴院卷第46頁），即認旅客係透過相關應用程式搜尋並決定接受有效的駕駛服務，益徵原告之系爭小客車顯然攬載的對象係應用程式、網路之不特定對象所隨機的撮合，益見原告訴訟代理人所言「舊版UBER可以選擇司機及車款，一次跳出壹個選擇出來，如果乘客決定不要，UBER的軟體就會跳出下壹個選擇項出來。如何跳出選擇項，主要是取決於叫車乘客與提供服務車輛最近距離來決定，可能也包含其他的原因」（本院卷第108頁筆錄），根本非原告所稱「依乘客預約提供租車及代僱駕駛之合法營業行為」。又由檢舉人訪談筆錄及資料（本院卷第157、158、160頁）、搭乘時叫車畫面、採證照片、車資收據影本（本院卷第24、64頁），並經本院訊問檢舉人所記載之筆錄，顯認該檢舉人既已表明透過Uber叫車搭乘原告系爭車輛由特定地點上車至特定地點，並須經司機收取費用等情形，自難認被告有調查不完備或談話紀錄有漏缺之情形。
3.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（七）原告另主張原告為經被告許可經營小客車租賃業之業者，原告本得合法依乘客之預約提供服務。如今被告卻又對原告作成本件裁處，於法無據云云。惟查：
1.按經營小客車租賃業及小貨車租賃業，不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業，為首揭汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款所明定，其目的係與其他汽車客運業、汽車貨運業之營運範圍區隔，以符合公路法第34條及汽車運輸業管理規則第2條汽車運輸業應分類營運之本旨。又依汽車運輸業管理規則第2條第1項第5款規定，小客車租賃業係以小客車或小客貨兩用車租與他人「自行使用」為營業者，故倘租賃小客車業者係個別攬載旅客，而非將租賃小客車租與他人自行使用者，即屬違規營業。
2.又依前揭交通部88年7月23日交路字第038129號函釋明白揭示，所謂個別攬載違規營業，應係指攬載不特定之對象並收費，小客車租賃業與公車、計程車等之一般公眾式運輸服務之主要差別，在於對其服務對象是否為特定及事前是否簽訂契約（汽車出租單），因此對於小客車租賃業符合上開原則從事機場、學校、公司、團體等之接送服務，基於運輸服務供給之多樣化，尚無限制經營必要。惟為便於管理及避免衝擊計程車、公車市場，對於臨時性之接送，應隨車攜帶汽車出租單。
3.查依上開旅客即檢舉人之筆錄內容，足認檢舉人係由特定地點搭乘系爭車輛至特定地點，且須支付費用，揆諸前揭說明及交通部88年7月23日交路字第038129號函釋意旨，應認原告係攬載不特定之對象並收費，構成汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款所定小客車租賃業「不得將供租賃車輛個別攬載旅客違規營業」之情事。
4.另查，復依上開使用Uber APP叫車並搭乘原告所有租賃小客車之檢舉民眾所提供車資列表及叫車話面資料可知，全部均屬單趟金額約90.75元、87.80元左右不等，類似計程車客運之短程載客。且按前開車資列表以觀，車資係以行駛距離及時間合併計算，且從事租賃小客車業之林錦村陳稱：收費金額於結束行程會自動跳出等語（見訴願卷第38頁），足認本件費用於行程結束時根據所行駛距離及時間之變化，始得計算出而向旅客收取等情明確，此與租賃契約雙方著重租賃物狀態及使用期間，於事前約定租金金額並按約定租金給付之情形不同，卻與計程車客運業計算運費方式雷同（參照汽車運輸業管理規則附件二計程車計費表功能規範）。
5.綜合上開事證，足見原告並非將系爭車輛出租，而係攬載不特定之對象並收費，構成汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款所定小客車租賃業「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客、貨物違規營業」之情事，故被告以原處分予以裁處，經核於法並無不合。
6.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。另原告稱其設籍臺北市○○○○路法的規定，就直轄市的計程車客運業管理及裁處應屬臺北市政府處罰，縱使認為本業為計程車業，應由臺北市政府管轄非由被告機關管轄云云。惟按汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定：「不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客……」，核其規範目的在於小客車租賃業之營業處所須有足夠之停放車輛場所，載客租賃，為避免租賃業者將租賃車外駛，個別攬載旅客謀利，以租賃車形式行計程車之實，藉以規避計程車須經主管機關較高密度之核准機制，且汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定授權所訂定。本件被告基於公路法主管機關資格，根據原告經營租賃業違反規定而依公路法規定裁罰，應有事物管轄權限，附此敘明。
（八）原告公司提供不同之租賃車輛外駛個別攬客，分別經舉發與被告裁處，原處分未違反一行為不二罰原則：末按，「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰，該原則係源自於法治國家所要求之法安定性原則、信賴保護原則及比例原則，具有憲法位階（參見司法院釋字第604號許宗力大法官協同意見書）。又按，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處；數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第24條第1項前段、第25條分別規定甚明，此乃一行為不二罰原則之具體化條文，故行政機關對人民所為之行政罰是否違背一行為不二罰原則，應先判斷行為人之行為係「一行為」或「數行為」。原告主張系爭「經營小客車租賃業應遵守不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業」規定本質上屬經營行為，為法律上一行為，被告對原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客之違規事實，分別舉發裁罰，違反一行為不二罰原則等情，依上開說明，即應探究原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客行為是否為「一行為」，故以下先說明系爭規定之行為數概念，次則討論原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客行為是否為一行為。
1.所謂「一行為」，可分為「自然一行為」與「法律上一行為」，前者係指行為人僅有一身體動作或雖有多數在行政罰法上具有重要性之行為態樣，惟依一般人以自然之方式客觀觀察，可認為整個行為過程係單一之整合行為；後者則指結合多數自然意義之動作而成之單一行為，某些行為雖不符合自然一行為之要件，惟基於立法政策之考量，仍將其評價為一行為，依其型態又可分為「多次實現構成要件之行為」、「繼續違法行為」等。查，系爭汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款載明「經營小客車租賃業應遵守不得將供租賃車輛外駛個別攬載旅客違規營業」，係以租賃車輛「外駛個別攬客違規營業」為要件，而該文字之意涵應僅限於單次特定租賃車輛之外駛攬客行為，尚難認定立法者於制定法律時，即已預定該違反行政法上義務行為之本質當然涵蓋數次反覆實行之提供行為，揆諸上開說明，系爭規定即屬「自然之一行為」概念。
2.參以原告所提出其於105年4月11日發函予臺北市區監理所之函文（訴願卷第45頁），該函文載明「主旨：有關本公司所屬短期車輛（車號0000-00）接受UBER派遣調度乙案，復如說明，請鑒核。說明…二、查本公司與UBER代僱駕駛車輛媒合服務，合作方式僅於UBER網路合作夥伴條款（如附件）表達同意即可進行」，有原告函及所附UBER合作夥伴條款為憑，堪認原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客行為時，確與UBER（宇博）公司合作提供系爭租賃車輛予使用Uber App網路平臺之駕駛人外駛個別攬客。又為避免單純以自然意義之動作判斷自然一行為之行為數，而產生過苛之情形，故在解釋自然一行為時，即應適度擴大自然一行為之概念，使之涵蓋「包括一罪」或「接續犯」之情形。至所謂「接續犯」，係指行為人主觀上基於單一意思，以數個舉動接續進行而侵害同一法益，在時間、空間上具有密切關係，依一般社會健全觀念，難以強行分開，在行政罰評價上，以視為數個舉動之接續實行，合為包括之一行為予以評價較為合理。
3.而因原告提供租賃車輛之行為發生在前，駕駛人利用UberApp網路平臺外駛個別攬客之行為發生在後，原告提供租賃車輛之時，尚無法確認駕駛人接獲乘客叫車而實際外駛個別攬客之時間，致如何判斷原告之行為是否屬於接續犯之一行為，產生疑義，理論上似應以原告與宇博公司間契約關係所定提供車輛之期間判斷是否為一行為。惟以契約期間判斷行為數，不僅忽視系爭規定係以外駛個別攬客為構成要件，且恐使一行為之概念過於擴大，偏離接續犯以時間、空間上具有密切關係為前提，淪為法律上一行為之概念。衡以系爭規定主要係禁止小客車租賃業以租賃車輛從事屬於計程車客運業之營業範圍，於小客車租賃業與他人合作，由他人實施外駛個別攬客之行為時，對小客車租賃業之規範重點即在其提供租賃車輛之行為，故於此情形，本院認應以租賃車輛之同一性、外駛個別攬客之時間及地點，綜合判斷小客車租賃業之行為是否構成接續犯之一行為。
4.原告於不同時、地，既係提供不同之租賃車輛外駛個別攬客，自難認原告行為在時間、空間上具有密切關係，依一般社會健全觀念，個別行為亦得分開評價，故原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客行為非屬接續犯之一行為，依行政罰法第25條規定，原告就其數次違反系爭規定之行為，即應分別處罰。是被告就原告提供不同之租賃車輛外駛個別攬客行為，分別舉發，並為個別處分，未違反一行為不二罰原則。原告主張原處分違反一行為不二罰原則，尚難憑取。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 11 月 13 日
書記官 蔡凱如