臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第294號原 告 翁振斌訴訟代理人 王歧正律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明訴訟代理人 侯文賢
王宏炫鄒嘉銘上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年8月3日公處字第105090號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依檢舉調查結果，以原告於103 年7月1日至21日間，在「591 房屋交易網」上銷售「半畝田Ⅱ農園」土地（坐落苗栗縣○○鎮○○○段○○○○號土地，下稱系爭農地），宣稱「社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等……，也不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，及載有小木屋、涼亭等照片（下稱系爭廣告），予人系爭農地所載建物及其用途，可供合法居家使用之錯誤印象，就與商品相關而足以影響交易決定之事項為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法（下稱公平法）第21條第1 項規定，乃依裁處時同法第42條前段規定，以105 年8月3日公處字第105090號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「社區」一詞源於拉丁語，本意為關係密切之夥伴和共同體。申言之，係指聚集在一定地域範圍內的社會群體和社會組織，根據一套規範和制度結合而成的社會實體，是一個地域社會生活共同體。準此，社區的概念內涵，著重在一定地域範圍內的「社會生活共同體」（人的集合），而非指一定地域範圍內的「住宅群體」（物的集合）云云。再者，「社區化管理」一詞，具有普通智識之人可清楚理解在說明所採管理模式之態樣，亦即指「採取社區化的管理模式」，非謂其為一住宅群體云云。經查，「半畝田Ⅱ農園」有使用圍籬與其他土地區分界線，客觀上因而形成一定地域範圍。又依「半畝田Ⅱ農園」之土地買賣合約書，買受人僅取得土地之持分所有權並與其他買受人共有分管該土地，且需簽署園區管理公約及繳納公共設施管理基金。由此可知，系爭農地之買受人確屬一定地域範圍內根據一套規範和制度結合而成的社會生活共同體。再者，系爭廣告所稱「家園」則指凝聚一群樂愛農作之人共享資源的園地。因此，原告於系爭廣告表示「半畝田Ⅱ農園」係採「社區化管理」及「獨立安全社區式規劃」並有「獨立安全社區大門管控」、「家園安全」等語，不僅與客觀事實相符，且依一般經驗及論理法則，尚不致使消費者誤認可供居住使用云云。被告僅憑系爭廣告上使用「社區」一詞，逕認將使消費者誤認系爭農地可供居住使用，而屬虛偽不實或引人錯誤之表示云云，委不足採。
（二）系爭廣告首頁即已載明系爭農地土地類別為「農地」且僅適用於「農作」，又於現況特色說明中記載：「『半畝田農園』全區占地1300多坪，規劃成11個精緻單位，社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等，每個單位皆有其獨特性。除此之外『半畝田農園』貼心規劃，每單位皆設置專屬遠端監控系統、防盜系統讓您不管在哪都能隨時享受植栽樂趣，一機在手，植栽在我，甚至身處異地，也不用擔憂家園安全。」等語。首先，有關「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」等語係夾雜在一堆文字說明之中，非以特別顯著方式為之，相較而言，反而是首頁中有關「類別：農地」、「適用：農作」之記載始屬特別顯著，是依公平交易法第21條案件之處理原則，首頁中有關「類別：農地」、「適用：農作」之記載，涉及土地類別與用途，形成消費者決定是否交易之主要因素，應單獨觀察而判定並無虛偽不實或引人錯誤之表示。其次，由上述記載合併觀察之整體印象及效果可知，系爭農地採社區化管理，配置水、電、道路、網路等設施，設有小屋、網室、加拿大資材室，並設置專屬遠端監控系統、防盜系統，其目的均為使買受人能享受「農作之植栽樂趣」，而非供其居住使用，遑論觀諸系爭廣告通篇並無任何有關系爭農地可供居住使用之文字用語。再者，所謂「家園」之概念內涵不限於居住處所（狹義的「家園」），亦包括其他日常生活場所（廣義的「家園」），既然系爭農地買受人擁有土地持分所有權並於分管範圍從事農作活動，該分管土地當亦屬其家園之一部無疑。
（三）另查，從事農作植栽需有水源灌溉，使用農機具及照明設施需有電力供應。又依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第13條規定，農作產銷設施中之農事操作及管理設施（包括農業資材室、管理室等），本得依實際需求而配置衛生設備。查系爭農地之買受人均為所謂「假日農夫」，亦即其等平日居住於都市，僅假日至郊外從事半農生活，藉由農作自給自足，達到舒壓解勞之目的，而與自都市移居至郊外之「島內移民」不同。由於不若傳統農夫之住家即在農地旁，可隨時返家盥洗及如廁，故為解決其等之基本衛生需求，自需於農作產銷設施內配置浴廁設備，況且農作產銷設施內亦有照明之需求。因此，系爭廣告稱「半畝田Ⅱ農園」「水、電到位」，無損於系爭農地適用農作，及其上小屋、網室、加拿大資材室等設施仍屬農作產銷設施之認定。至於「網路到位」，如系爭廣告所述，係為設置專屬遠端監控系統，以維護其土地、相關設施及農作植栽之安全，不因此影響上開認定。
（四）依一般經驗法則，得供居住使用之住宅，須屬建築法第4條規定所稱之建築物，亦即除須具有頂蓋、樑柱或牆壁外，更須定著於土地上或地面下。然而，系爭廣告有關小屋圖示下方已清楚記載「無固定基礎設施」字樣，由此可知該小屋未定著於土地上或地面下，而非屬建築法第4 條規定之建築物，是以依消費者普通注意力之認知，即可判斷該小屋並非供居住使用。
（五）原處分另謂：系爭土地上農業資材室作為度假小木屋居住使用，已屬違規使用，除應廢止其容許使用外，並得對土地或建物所有權人依違反區域計畫法裁處云云。惟：
⒈依農業發展條例第8條之1第1項、第2項規定，有固定基
礎之農業設施始需申請容許使用，無固定基礎之農業設施則否。查系爭農地上農業設施均為無固定基礎設施，自無需申請容許使用，苗栗縣政府以原告未先申請容許使用為由而認定屬農地違規使用云云，於法不合。且依本件行為當時所應適用之非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，使用地類別為農牧用地、容許使用項目為農作產銷設施之各項設施均屬免經申請許可使用細目，惟其附帶條件規定：「本款各目依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。」由此可知，僅有依建築法規規定應申請建造執照或雜項執照之農作產銷設施，始須先依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定向農業機關申請同意使用，而如前述，系爭農地上之農業設施均無固定基礎設施，既無需依建築法規申請建造執照或雜項執照，自無庸依前述附帶條件規定先申請容許使用，因此，原告未就系爭農地上之農業設施申請容許使用，當無違反區域計畫法第15條第1項規定之情事。
⒉內政部針對有關「貨櫃」於何種情況下，始認定為違章
建築及須申請建築執照乙案，曾以96年2 月26日臺內中營字第0960800808號函解釋謂：「……利用車體居住如何處理經邀同有關機關研議作成結論如下：……若使用人確有將該車體代替房屋使用之意思，而客觀上復有居住之事實，且該物體有避風雨之功能，並適於人類居住，復又固定於一定之處所，則該車體似可比照違章建築處理辦法第3條第1款之規定視同違章建築予以處理。……前開函示『固定於一定之處所』一詞，當應以建築法第4 條所稱『定著於土地上或地面下』之規定，為認定依據；至貨櫃是否具有同條所定之樑柱乙節，查該條係指『具有頂蓋、樑柱或牆壁』，並非以樑柱為唯一要件，如具有頂蓋或牆壁亦得據此認定。……」準此，所謂「貨櫃屋」縱其使用與一般房屋無異，但仍須定著於土地上或地面下，始得認定為建築法第4 條所稱之建築物。因此，若貨櫃屋因無固定基礎而未定著於土地上或地面下，即無庸依建築法規申請建造執照或雜項執照，則無論是依農業發展條例第8條之1或非都市土地使用管制規則第6 條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，均無需申請容許使用，故原處分謂擬於農地設置貨櫃屋，不論有無固定基礎，即應依法提具經營計畫書申請容許使用，經審查核准發給容許使用同意書後，始得為之云云，亦屬於法無據。
（六）系爭廣告雖使用「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」等字句，惟均不足使消費者誤認系爭農地可供居住使用，且觀系爭廣告通篇無任何有關系爭農地可供居住使用之文字用語。是以，系爭農地買受人於取得該土地持分所有權後，如未按系爭廣告所載用途（農作）使用，而將其作居住使用，屬買受人本身違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為，亦即違規使用土地者，乃實際使用土地之買受人，而非系爭廣告主之原告，更不得因此認定系爭廣告虛偽不實或引人錯誤等語。
（七）並聲明：1.原處分撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）按不動產銷售廣告所描述之建物及土地用途情狀，為影響消費者承購與否之重要交易決定因素，一般消費者據廣告內容僅認知於購買後可依廣告揭示之用途使用，而難以知悉廣告所載之用途已違反法規，縱廣告主交付之標的物與廣告內容相符，日後仍有遭裁處罰鍰及查報拆除等法律風險。查原告於系爭廣告一再訴求「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，及搭配有小木屋、涼亭等照片，以整體印象及效果觀之，已使消費者誤認該系爭廣告之土地與建物可供居家合法使用，並進而作成交易決定。原告辯稱系爭廣告明確標示商品為「類別：農地、適用：農作」，清楚告知一般大眾，該商品為農牧用地，且僅能做為農作使用，廣告文字所呈現社區與家園等語不致使消費者誤認云云，實屬卸責辯詞，不得據以免除系爭廣告為虛偽不實或引人錯誤之表示。
（二）原告辯稱「社區化管理」、「不用擔憂家園安全」等語非以特別顯著方式為之云云，惟系爭廣告主標題為「半畝田農園交通便利生活機能佳」，在「現況特色說明」一欄文中，其標題為「交通便利、生活機能佳」、「創新規劃、全新享受」，內文則宣稱：「社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等……，也不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，並載有系爭土地所興建小木屋、涼亭等照片，整體廣告予人印象即為系爭土地所載建物及其用途，係可供消費者作為居家合法使用之觀感，有使消費者陷於該系爭土地與建物可為居住之認知錯誤。又原告辯稱「網路到位」係為設置專屬遠端監控系統，然依原告所刊之廣告內文，除強調遠端監控e 化系統外，另置「無線網路環境」一詞於右，足見其有意誤導消費者認知該系爭土地建物具備可為合法居住，且「生活便利」之意，進而促使其為不正確之交易選擇判斷，故系爭廣告為虛偽不實或引人錯誤之表示。
（三）況依苗栗縣政府就本案提供之專業意見：⒈系爭農地上小木屋、資材室及獨立安全設施大門等，查屬未經申請核准之農地違規使用，業依農業發展條例第69條規定，移請該縣政府地政處依區域計畫法裁罰6 萬元罰鍰。⒉依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定，與農業經營相關之農業設施，不論是農業資材室或貨櫃屋，擬於農地設置者，均應依法提具經營計畫書申請容許使用，經審查核准發給容許使用同意書後，始得為之。又該辦法第33條亦有明文，農業設施不得作為住宅使用，違者除應依前開規定（區域計畫法）處罰外，並應廢止其容許使用，故面積在45平方公尺以下的農業設施，雖免申請建築執照，但仍需與農業經營相關，不得作為居住使用。另農委會水土保持局表示，農業資材室作為度假小木屋居住使用，已屬違規使用，地方政府除應廢止其容許使用外，並得對土地或建物所有權人依違反區域計畫法裁處。至於系爭農地「違規行為改善方式」，該府104年8月間已函送土地所有權人，請立即停止一切違規行為，並儘速依照土地編定作為農業使用，後續違規列管依區域計畫法第21條規定得按次處罰，另建物違規部分則依建築管理法規定辦理。
（四）本案系爭廣告之宣稱內容，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定。經審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度，並考量廣告期間為21日，全部銷售完畢，銷售金額為3,900 萬元等因素，依公平法第42條前段規定，處30萬元罰鍰，原處分應屬適法妥當等語。
（五）並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告於103年7月1日至21日間，在「591房屋交易網」上，刊登銷售系爭農地之廣告訊息，其內宣稱「社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等……，也不用擔憂家園安全」、「獨立安全社區式規劃」、「獨立安全社區大門管控」，及載有小木屋照片（下稱系爭廣告），為兩造所共認不爭之事實，且有原告肯認為渠刊登之網路銷售廣告首頁彩色影本在卷可稽（見本院卷第31、46頁頁）。另被告答辯狀所附原告刊登之系爭農地廣告廣告圖檔，經本院當庭提示予原告辨認後，原告雖僅承認廣告首頁內容之真正，並否認首頁以外其他各頁廣告圖為渠就系爭農地所刊登之廣告云云。然該等圖檔係由數字科技股份有限公司提供，有數字科技股份有限公司105年5月11日數字（法）字第1050511001號函檢附之廣告圖檔（見原處分乙卷第84-101頁）可資稽核，且該等廣告圖頁內容，與原告起訴狀自承所刊登之內容（見本院卷第21- 23頁）完全一致，顯然被告答辯狀所附之系爭廣告乃原告為銷售系爭農地而刊登者無誤，原告否認首頁以外之廣告內容為渠所刊載，當係一時誤認所致，併此敘明。另兩造尚以前詞爭執，是本件爭點端在於：本件系爭農地之銷售廣告，是否就農地商品之用途表示，是否屬虛偽不實或引人錯誤之表示，因而有違反公平法第21條第1項規定？
六、本院之判斷：
（一）按公平法係以事業在市場上從事之營業競爭行為為其規範對象，在第2 章限制競爭章節規範中，就足以限制營業競爭自由之獨占地位濫用行為、事業間結合、聯合等，為事前之管制監控（結合申報異議制、聯合行為許可制），或濫用市場地位行為之事後追懲規制（獨占、第19條、第20條之限制競爭行為），以保障市場上存在有效之競爭(workable competition )；在第3章不公平競爭規範裡，則就事業間在市場上不以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件等效能競爭方式，爭取交易機會（公平法第4 條對（效能）競爭之定義），反以各種不正當手段爭取交易機會，因此取得競爭之優勢，減損其他採取正當競爭手段事業贏取交易之機會者，藉事後追懲與規制，以保障市場上競爭之正當公平性。公平法經由前述對限制競爭與不公平競爭行為之規範，確保營業競爭之自由與公平，維護事業爭取交易從事競爭之適正交易秩序，進而使處於最終端需求者地位而無從轉嫁交易不利益之弱勢消費者，得以在此自由、開放、公平之競爭交易秩序中，享有充分之交易選擇自由，並得正確選擇對其最有利之交易條件，使消費者權益獲得保障，整體而言，促進經濟之安定與繁榮（公平法第1 條立法目的參照）。因此，公平法對不公平競爭行為之規範，重點不在事業與交易相對人之間個別交易的私法契約內之民事權利義務、風險分攤等，是否衡平；毋寧係重在事業所採行營業競爭之手段，是否違反效能競爭原則，而以不正當手段在市場上爭取交易機會。是故，事業以不公平競爭手段在市場上招徠交易相對人，使其為從事交易而與之聯繫，甚而捨棄其他交易選擇可能性進而交易者，即相對於其他競爭者取得不正之競爭優勢，破壞公平法所欲維護之公平競爭秩序，縱使事業於交易締約磋商過程或藉契約條款之安排，在個別交易關係內部求取雙方權利義務與經濟風險分攤之對等性，此私法契約是否符合對等公平之民事法律問題，並不影響前階段事業在市場上從事不公平營業競爭行為之不法性，而此亦為公平法作為競爭基本法（公平法第46條規定參照）之經濟法，與民事契約法在體系定位與性質上最大之不同。次按真實原則乃事業在市場從事效能競爭之基礎，事業在爭取交易機會之競爭手段上，若採行招徠交易相對人之方法虛偽不實或引人錯誤，影響交易相對人本於事務真實情形作成正確理性交易決定之機會，並使該事業相對於其他競爭者取得不公平之競爭優勢者，即破壞公平法所欲維護之公平競爭秩序。故行為時公平法第21條第1 項所謂「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」只要事業在商品上，或於從事廣告或採行其他使公眾得知以爭取交易機會之商業方法上，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，知悉或可得知悉含有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，卻因故意或過失，而在商品表徵、廣告表示或其他使公眾得知之方法上，傳達該虛偽不實或引人錯誤表示或表徵之資訊，使交易相對人受此資訊之招徠影響，不能本於事務真實情形作成正確理性之交易決定，而可能與表示或表徵事業為交易聯繫、協商，甚或捨棄其他交易選擇進而與之交易者，即已相對於其他競爭者取得不正之競爭優勢，破壞公平競爭秩序而違法；且此所謂虛偽不實或引人錯誤之商業方法，並不以積極傳達與事實有落差之不實或引人錯誤之資訊為限，足以影響交易決定之重要事項的不為完全揭露，具相同之行為之不正競爭不法性與破壞競爭秩序之結果不法性，亦包括在內。
（二）又按公平法第21條第1項對虛偽不實或引人錯誤之表徵、廣告或商業方法之禁止，既在防止市場上交易相對人受其誤導招徠而破壞公平競爭秩序，判斷商業方法是否虛偽不實或引人錯誤之標準，即非以行為人自己認知為斷，而應依循市場上具有普通知識經驗之相關交易相對人施以普通注意力從事交易之認知為準繩。且在此交易相對人施以普通注意力之交易認知判斷上，除非表示或表徵之內容有以對比或特別顯著方式為之，其特別顯著之主要部分形成消費者決定是否交易之主要因素，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定外，仍應以表示或表徵之資訊合併觀察之整體印象及效果，是否有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞為判定。是故縱使表示或表徵內容隔離觀察為真實，然：⒈合併觀察之整體印象及效果，仍有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者；或⒉足以影響交易決定之交易負擔或限制條件等重要事項未充分揭示，有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者；或⒊重要交易資訊在表示或表徵內容上固有揭露，但在版面排版、位置及字體大小顯不成比例，致整體印象及效果上，仍有引起相關交易相對人錯誤認知或決定之虞者，均仍應認定表示或表徵之方法有虛偽不實或引人錯誤。
（三）再按事業從事違反公平法第21條第1 項之不實表示或表徵的違法行為者，依行為時公平交易法第41條規定，被告得對於該違法事業，限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；逾期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次連續處10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。嗣公平法於104 年2月4日修正公布全文50條規定，同年月6 日起施行，其中同法第21條第1 項規定於修正前、後並未更動其規範實質內涵（僅將「商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等」歸納簡化為「與商品相關而足以影響交易決定之事項」，並增列同條第2 項之補充解釋規定謂：「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項。」）而修正後第42條規定，主管公平法之被告仍得對違反第21條規定之事業，限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處10萬元以上5 千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。則本件修正前針對不實廣告行為之舊法第41條行政裁罰規定，並未更有利於受處罰之事業，依行政罰法第5條規定，自應適用被告於105 年5月26日裁處時即現行公平法第42條規定，判斷原處分之適法性，合先敘明。
（四）另按「區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1 項定有明文。而依本條項授權訂定之非都市土地使用管制規則第6條第1項前段並規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」同規則同條第3 項所定關於海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件之附表一，其中使用類別為農牧用地者，其容許使用項目雖包括可供住宅使用之農舍，以及農作產銷設施，但農舍限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建者，另農作產銷設施，則應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定辦理。而依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第1 項前段規定，依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。因此，非都市土地之農牧用地，除非依法經核准興建之農舍外，其上所設立農作產銷設施，不得作住宅使用，以貫徹我國農地農用之農地管制原則。且農地使用違反上開法令限制者，依區域計畫法第21條規定，由該管直轄市、縣（市）政府處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。且經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。再依同法第22條規定，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6 個月以下有期徒刑或拘役。又農地之用途既有上開法令限制，事業銷售農地，如其上附有設施非依法核准興建之農舍，亦非合法之農作產銷設施，買受之交易相對人嗣後遭主管機關罰鍰、限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，甚至遭刑罰之風險，且土地買賣為價值高昂之商品交易，土地上設施之出售使用是否合法，交付使用後有無遭主管機關拆除進而無法使用之風險，對於土地買受意願與銷售之價格，依一般土地交易市場常情，具有決定性之影響，對具有普通知識經驗之相關交易相對人而言，也顯屬足以影響其交易決定之重要交易資訊無誤。是故，事業銷售農地之廣告表示，自不得就所銷售農地既有設施之用途合法與否，為虛偽不實或引人錯誤之表示。
（五）經查：⒈本件原告在591 房屋交易網頁上所刊載「半畝田Ⅱ農園
」銷售之系爭農地，其土地使用分區屬特定農業區，使用地類別為農牧用地等情，為兩造所共認之事實，且有原告提出之系爭農地土地登記謄本存卷可按（見本院卷第19頁背面），堪信為真。
⒉原告為銷售系爭農地而在網頁上刊登之系爭廣告：
⑴首頁交易標的之標題上即註明：「半畝田農園交通便利生活機能佳」。
⑵標題正下方所刊載物件照片，其內展示由原告銷售之
系爭農地及其上附屬設施之景象，農地上最大面積為鋪有綠茵草地之庭園，庭園內間歇種有無需費心農事照料之棕梠樹，周圍更鋪有造型石圍，顯屬庭園觀賞用栽植，庭園上則鋪有石磚步道蜿蜒通往地上小屋，小屋前方臨綠地庭園處架設有可放置休閒觀景用桌椅之木造露臺，小屋除有頂蓋、牆壁外，前方設有透明可供採光之大門，且在屋前與兩側牆壁亦安設有可供通風採光之窗戶，小屋頂蓋採斜屋頂瓦片層疊設計，牆壁則上下二色，上方仿木片層疊造型，下方仿灰石磚之顏色與造型，其外觀造型及大小規模，搭配木造露臺之設計，與一般風景度假區內常見之度假可供住宿用小木屋無異；另小木屋旁才是用供農作之植栽網室，且參酌銷售廣告後附之物件參考照片，該植栽網室所佔面積相對於庭園綠茵及小木屋含露臺園區更小，植栽網室旁則尚有體積微小，只供放農業生產設施之紅色漆牆小木屋。
⑶廣告首頁標題及物件照片右方，記載包括售價、參考
單價、面積、類別、適用、現況、地址等資訊之物件基本資料欄位內，其中除售價金額以橘色較大顯眼字體展示外，其他資訊均以黑色一般同樣大小字體記載，而「類別」雖記載為農地，「適用」雖登載為農作等字樣，但僅略以粗體方式呈現，其他字體大小、字樣、顏色等，均與該廣告其他資訊使用之文字相當，並未達特別顯著之主要部分程度，而足以令消費者憑此即足以作成交易決定，尤其所謂「農用」之意涵模糊，就一般僅具普通知識經驗而對農地管制法令未臻熟稔之消費者而言，通常難以認清在如何條件下，方可在農地上興建供住宅使用之農舍，也難以分辨農用之農作產銷設施得否移作住宅之用，原告主張系爭廣告已在首頁物件基本資訊欄標明農地類別及農用用途，即屬應單獨判斷廣告表示是否虛偽不實或引人錯誤之特別顯著主要部分云云，核與事實顯然不符，難以採信。
⑷系爭廣告首頁下半部尚有物件之「詳細資料」與「房
屋圖片」等選項欄；在預設之「詳細資料」欄位，原告藉由紅赭色之「現況特色說明」標題引領下，先在「交通便利、生活機能佳」鮮紅標題下，記載略稱：
「『半畝田農園』位於……3分鐘可到市區，5分鐘可抵學校，8 分鐘可直達高鐵站，生活機能便利，工作得心應手，日子悠然如意」等資訊；繼在「創新規劃、全心享受」之鮮紅標題下，則刊載稱：「『半畝田農園』全區占地1300多坪，規劃成11個精緻單位，社區化管理，水、電、道路、網路全部到位，並設有小屋、網室、加拿大資材室等，每個單位皆有其獨特性。除此之外『半畝田農園』貼心規劃，每單位皆設置專屬遠端監控系統、防盜系統讓您不管在哪都能享受植栽樂趣，一機在手，植栽在我。甚至身處異地，也不用擔憂家園安全。創新規劃，等著您來體驗唷」等內容。
⑸系爭廣告首頁下方可供點選開啟之「房屋圖片」，其中：
①圖片左側有「半畝田」標題之圖片（見本院卷第33
頁上方）中放有諸多現場照片集錦，雖有「有機植栽生活」、「自動灑水系統設備完善網室」等有關農業使用之照片，但亦放有前述小木屋含露臺、庭園照（下方標示「無固定基礎設施」）、吊掛有鞦韆之遊樂設備（其上坐有兒童）的二層式觀景臺照（下標示「創意手作」），並有展示農地上通往各銷售單位之共用車行水泥道路照片（下方記載「獨立安全式社區規劃」）。
②另張圖片左側有「半畝田Ⅱ」標題之圖片（見本院
卷第35頁），則有為三張照片集錦，雖重複放置前開小木屋含露臺及庭園、有機植栽網室與共用車行道路之照片，其中共用道路照片下方則標載「獨立安全社區大門管控」之字樣，圖片右上方更有「遠端監控e化系統、無線網路環境」等字樣。③其他廣告圖片上，重複顯示廣告首頁物件照片之類
似情形，即系爭農地所出售之各分管單位，最大面積皆為鋪有綠茵草地、種有無需農事照料之觀賞用植栽及蜿蜒具造景效果之石磚步道、放置有休閒觀景用桌椅、陽傘之木造露臺、造型規模及功能堪比可供居住度假用之小木屋、面積相形較小之植栽網室、大小只供放農業生產設施之紅色漆牆小木屋等情，另有兩銷售分管區內搭設有下方可供涼亭使用之二層式觀景臺（見本院卷第34-38頁）。
⑹系爭農地上造型規模與度假住宿休閒用小木屋相仿之
小屋，在廣告照片下方固載有「無固定基礎設施」之字樣，原告並主張該屋可以吊掛移動，非定著於土地上可供居住之建築物，乃合於農業發展條例第8條之1第1項、第2項規定之農業設施云云。然按「查民法第66條第1 項所謂定著物指非土地之構成分，繼續附著於土地而達一定經濟上目的不易移動其所在之物而言，輕便軌道除係臨時敷設者外，其敷設出於繼續性者，縱有改建情事，有如房屋等，亦不失其為定著物之性質，故應認為不動產。」業經司法院釋字第93號解釋甚明，而區域計畫法之中央主管機關內政部就活動房屋是否為違章建築，亦曾於67年9 月19日以臺內營字第818116號函釋稱：「……關於進口活動房屋如係作為研究或加工外銷者在本部主管法令範圍內尚無限制，但如進口作為供個人或公眾使用之構造物者，依建築法第4 條規定：本法所稱建築物為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。活動式房屋縱令可隨需要任意遷移，但其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且客觀上於使用時復有固定之處所，應視為上開法條所稱之建築物，依同法第25條規定，非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可，並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除，其設計、施工、構造、設備除特別用途之建築物其專業法規另有規定外，均應依建築技術規則之規定辦理。」在案。查系爭農地上所設之上開小木屋，不僅具有頂蓋、牆壁，開有大門、窗戶，且體積龐大且重，非借助大型動力機械機具，不足以移動，其構造及使用與一般固定式房屋尚無差異，且該小木屋相較於農地上在植栽網室旁明顯供置放農具使用之紅漆小屋，不論造型樣式、規模、特別著重採光通風之大門與窗戶，或門前觀景露臺之設計等，都顯見其居住、休憩之功能，顯現客觀上使用時是固定於該農地處所，且繼續附著於土地而達居住、休憩之一定經濟上目的而不易移動其所在之物，參酌上揭司法院解釋及內政部函釋意旨，已屬建築法所稱之建築物無誤。且原告未經審查許可即在系爭農地上施設該建物使用，亦經區域計畫法當地主管機關即苗栗縣政府認定屬農地違反土地分區使用之管制而違規使用，並已依同法第21條規定處以6 萬元罰鍰，並限期命改善，有發函對象包括原告在內之該府104年12月9日府地用字第1040257568號函之行政處分存卷可考（見原處分乙卷第75- 76頁），更徵原告系爭農地之設施使用違反區域計畫法令對土地使用分區之管制規定無誤，且原告在系爭廣告上特別於小木屋建物下方偶標註「無固定基礎設施」之說明，反易使一般對農地管制法令景況不熟悉之消費者產生錯誤聯想，認此小屋因無固定基礎設施，即屬農地上合法可供居住使用之設施，更加深系爭廣告引人錯誤之效果。原告主張系爭農地上設施無固定基礎設施，只是合於農業發展條例之農作設施，非違法使用，故廣告無虛偽不實或引人錯誤云云，亦不可採。
⑺綜上所述，原告主張應以系爭廣告上交易物件基本資
料欄中農地類別與農用用途之資訊，作為特別顯著主要部分表示而單獨判斷虛偽不實或引人錯誤，並不可採。至於綜合觀察前述系爭廣告之整體表示內容，以廣告上物件標題即強調該地生活機能佳，於詳細資料欄位上又以紅赭色標題之特色說明，引領交易相對人注意物件特色，且在「交通便利、生活機能佳」之標題下說明文字，強調「3分鐘可到市區、5分鐘可抵學校、8 分鐘可直達高鐵站，生活機能便利，工作得心應手」，又在下方「創新規劃、全新享受」標題下，強調社區化管理、水電、道路、網路到位，設有小屋、不用擔憂家園安全等語，其中「家園」及「社區」等表示，以一般普通知識經驗之人所得認知理解之意涵，均等同於「居住於一地產生歸屬感之園地」、「共同居住一地而有共同文化、互動往來之區域」等概念，而與「在一地上居住」之概念具緊密連結，且廣告之交通便利性竟強調距離學校5 分鐘可達，直指在系爭農地生活亦得享取近就學之便利性，此若非有在該地定居者，斷非單純在該地上務農所必要之生活機能，再輔以廣告照片上農地現場所見銷售分管單位大面積均僅為觀賞用庭院，其上造型、規模更等同度假可供住宿使用之小木屋，還有觀賞露臺、桌椅、可當涼亭使用之二層觀景臺（間或置有遊樂鞦韆）等，凡此，均足認系爭廣告對一般普通知識經驗之人的認知理解標準，其整體印象顯然足以令交易相對人產生錯誤聯想，認廣告所銷售系爭系爭農地含其上小木屋等設施，是足供其等買受後在當地居住，享受農鄉休閒觀景居家生活，並有居家日常所必備之水、電、對外網絡聯繫等基本生活配備，以及定居後就學、就業之交通便利性，與在鄉野生活應顧慮之共同安全防護功能，而得在土地上使用該住屋之不動產商品。至另原告主張「家園」不過是「樂愛農作人享受共同樂趣之園地」、「社區」只是「一定地域範圍內的社會群體和社會組織」云云，反與一般普通知識經驗之人對此等表示之常情認知大相悖離；否則，在其廣告其他圖說、文字已極具誤導性之整體印象下，原告如有意澄清農地僅供農用者，何不直接引用該當其語意之「農園」、「社群」即可，竟又借用「家園」、「社區大門管控、「社區化管理」等使人聯想與定居一地有密切意義關聯之表示，整體強化土地與其上設施得供住屋使用之印象。是原告主張系爭廣告合併觀察之整體印象及效果，僅為使買受人能享受農作植栽樂趣，而非供其居住使用云云，顯與市場上一般普通知識經驗之交易相對人的認知理解相背離，且由上述整體表示諸多刻意強化在農地定居生活機能之表示，更足徵原告乃故意以虛偽不實及引人錯誤之表示，招徠對農地使用管制情形多不甚瞭解之交易相對人與之交易，原告上開主張，顯屬卸責辯詞，諉無可採。
（六）綜上所述，原告於103年7月1日至21日，的確於「591房屋交易網」上刊載系爭農地之銷售廣告，明確傳達農地可供住宅使用之錯誤訊息，且未如實揭露所表示已屬違法之使用用途，在交易後可能遭主管機關依區域計畫法第21條、第22條等規定處以罰鍰、限期變更、停止使用或恢復原狀，甚至遭刑罰之風險，此土地合法用途與違法使用之取締風險揭露，揆諸前述說明，屬足以影響土地交易決定之重要交易資訊。是原告從事之系爭廣告已明顯有虛偽不實及引人錯誤之情節，違反行為時公平法第21條第1 項規定，殆無疑義，原告主張各節均無可採；且系爭違法行為終了時距原處分105 年8月3日裁罰時，並未逾行政罰法第27條第1項、第2項所定3 年之裁處權時效，則原處分依裁處時公平法第42條前段規定，審酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法情形；違法後悛悔實據及配合調查等態度後，裁處原告30萬元罰鍰，核與公平交易法施行細則第36條所示各項裁量標準，其認事用法，均無不合，並無不法，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 1 月 24 日
書記官 蔡凱如