臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第213號原 告 錢韋君被 告 臺北市政府觀光傳播局代 表 人 簡余晏訴訟代理人 薛欽峰律師
劉又禎律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民訴訟代理人 林金材
蔡淑瑜林佳萱上列當事人間因建築法等事件，原告不服臺北市政府中華民國105年3月23日府訴一字第10509034100號及105 年3月24日府訴二字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以105年度訴字第750號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）被告臺北市政府觀光傳播局（下稱被告觀傳局）於民國104年5 月間接獲民眾檢舉，在臺北市○○區○○路○段000巷00號2 樓（下稱系爭建物），有以「靈魂寓所」為名者，未依法領取旅館業登記證，即違規經營日租套房旅館業務之嫌。被告觀傳局依「Airbnb」網站所查得「靈魂寓所」刊登之旅館資料，並於104年6月18日、22日至現場勘驗檢查，復取得同大廈住戶所提供之旅客訂房、建物所有人出租予被告使用之租約、旅客進出系爭建物等資料；繼於同年9 月16日在前經營「靈魂寓所」業者在「Airbnb」網站所營網頁（www.airbnb.com.tw/rooms/0000000 ）上，又查得系爭建物已改刊登「WORLD LOVE HOUSE II」之廣告，雖有註記此房源為原型參考，不提供出租云云，但仍刊登住宿房型（獨立屋可住10人）、設施簡介、每晚房價、旅客評價（最新評價104 年9月及8月）等內容，經再取得104年9月11日旅客進出畫面後，認定系爭地址承租使用人即原告，未依法領取旅館業登記證，即於該址經營旅館業，違反發展觀光條例第24條第1項規定，遂於104年9 月22日以北市觀產字第10430627600 號裁處書（下稱原處分一），依同條例第55條第5項規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）18萬元，並禁止其於系爭地址經營旅館業。
（二）被告臺北市政府都市發展局（下稱被告都發局）接獲被告觀傳局查告，系爭建物內有經營旅館業情形，經被告都發局查核系爭建物既供不特定人休息住宿，乃供公眾使用之建築物，未由建築物使用人即原告定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，並將檢查簽證結果向當地主管建築機關申報，違反建築法第77條第3 項規定，遂於104年11月19日以北市都建字第10486557100號裁處書（下稱原處分二），依同法第第91條第1項第4款，處原告罰鍰6 萬元，並限於文到次日起30日內完成補辦申報手續，逾期未辦理即依建築法相關規定連續處罰，並限期停止使用。
（三）原告對原處分一、二均有不服，分別提起訴願後，經臺北市政府各以105 年3月23日府訴一字第10509034100號訴願決定（下稱訴願決定一）及同年月24日府訴二字第00000000000 號訴願決定（下稱訴願決定二）分別予以駁回後，原告對原處分一、二及訴願決定一、二維持原處分有關罰鍰部分仍有不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件原處分一之林姓陳情人為達訴訟利益目的，請託市議員李慶元以其對行政機關之影響力，對被告觀傳局施壓干預，被告觀傳局因而作成原處分一，有違行政程序法第1條及第47條之規定。又被告觀傳局明知原告於104 年9月9日及9 月30日領取通知函、送達陳述書及領取裁處書，卻於104 年10月14日以拒收、拒陳述等不實之事渲染於自由時報，違反行政程序法第10條規定。再原告業於103年7月3日設籍於臺北市○○區○○○路○段○○號7樓之1（下稱建國南路戶籍地），嗣於104 年2月1日自臺北市○○區○○街○○○號4樓（下稱北投中和街地址）原住所遷至臺北市○○區○○路0段000巷00號2 樓（下稱仁愛路地址）新住所，但被告觀傳局於104年6月29日發函前，未盡查證之責，僅憑林姓陳情人提供5 個月前契約書，貿然以臺北市○○區○○街上址為送達處所，致原告無法即時收受通知函，原告後經舊鄰通知於104 年9月1日領取通知函，隨即於同年月9 日送達陳述意見書，被告觀傳局嗣並以建國南路之戶籍地址而送達原處分一。可見被告觀傳局於作成原處分一即已知悉通知函寄錯，卻無視本身過失，仍於原處分一理由中遽認原告未於期限內陳述，放棄陳述機會，其理由輕率偏頗，有失誠信，違反行政程序法第8 條規定。另系爭建物本供人使用，人員進出及招待親友往來乃屬常事，他人網路所為廣告，非原告所能置喙；被告觀傳局卻僅憑房屋照片、人員進出、新加坡友人及網路討論，無訂房及支付、收取租金之憑證，即率爾推測原告經營旅館業，與民法第421 條租賃行為以租金為要件之法則不符，亦有違經驗法則。
（二）至被告都發局所為原處分二部分，乃以被告觀傳局所處罰之經營旅館業事由，為其處分理由，且系爭建物並未經營旅館業，即無申辦安全檢查之必要，亦有所誤等語。
（三）並聲明：訴願決定及原處分一、二關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告觀傳局答辯略以：
（一）本件並無市議員干預作成原處分一之情況：本件係由民眾於臺北市單一申訴窗口檢舉，被告觀傳局開始稽查，非受市議員李慶元之請託，且檢舉人亦非原告所稱之林姓陳情人。另行政程序法第47條雖規定：「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。」然依行政程序法第168條規定，人民得向主管機關陳情，該條至第173條並訂有人民陳情案之相關程序與規定，並指出「行政機關對人民之陳情，應訂定作業規定，指派人員迅速、確實處理之」。足見，處理人民陳情案件亦屬行政機關之職責所在，基此理由而需與當事人或利害關係人接觸，顯屬行政程序法第47條「基於職務上必要」之範圍，故原告指稱被告觀傳局違反行政程序法第47條，尚有違誤。況市議員作為地方民意代表，彰顯地方之「立法權」，而為行政機關「行政權」之監督者，此觀地方制度法即明。因此，臺北市議會定有「臺北市議會人民請願案處理辦法」，尚設有市民服務中心，受理市民緊急請願等事項。足見，處理民眾之請願、陳情案件本為市議員之職責，市議員依相關作業程序監督行政機關、召開協調會等，並由行政機關人員依法列席說明，增進人民對行政權之信賴，本屬合法合理。原告逕為指摘被告接受議員干預作成本件行政處分云云，姑不論其無任何證據，無的放矢，謂此違反行政程序法第47條規定，更係誤解行政權、立法權之關係，要非可採。
（二）被告觀傳局並未以不實言論渲染於自由時報，遑論違反行政程序法第10條：
被告觀傳局派員於104年6月22日前往系爭建物稽查時，在內之原告、其他共同經營人或其受僱人於被告觀傳局人員表明身份後，不予回應，顯已有拒絕陳述之意思。嗣後，被告觀傳局於104年6月29日發函原告要求其陳述意見，該函文並於104年7 月6日合法送達後，原告確未於該函文所載期限內陳述意見，自應視為其放棄其陳述意見之機會。
迄被告觀傳局於104年9月22日作成原處分一並送達原告。
故被告觀傳局於媒體訪問時，陳述原告不簽收相關文書及未於法定期間內表示意見等狀況，與實情相符。至相關媒體將被告觀傳局表示之事實撰擬成新聞而刊載於報紙媒體，其用語及前後文均非被告觀傳局得以預先確認或審閱，是原告宣稱被告觀傳局有渲染於媒體之情事，恐有誤會。況原告上揭指述與原處分一之作成無涉，無從構成行政處分違法或不當之事由。而本件被告觀傳局確依發展觀光條例第55條第5 項規定之裁量範圍內作成原處分一，原告指稱被告觀傳局將原處分一及不實言論渲染於媒體等，與行政裁量毫不相關，所指實難採為對其有利之依據。
（三）被告觀傳局依查得原告住居所合法送達通知陳述意見函，且縱審酌原告陳述意見內容，仍無礙被告觀傳局作成原處分一，並無違反行政程序法第8條：
⒈被告觀傳局因查得原告於104 年1月8日承租系爭建物之
租賃契約上，明確記載「永久地址：臺北市○○區○○街○○○號4樓」，故認該址為原告住居所，經郵政機關對該址送達104年6月29日發函要求原告於文到10日內陳述意見。至原告雖提出其戶口名簿，證明其於103年7月3日即設籍於建國南路戶籍地，並稱其業於104年2月1 日○○○區○○街地址搬遷至仁愛路地址云云，惟查被告觀傳局調閱資料得悉原告於104 年1月8日簽立租約時，於租約上明確記載永久地址○○○區○○街地址，且當時原告戶籍地仍在建國南路之址，原告卻仍於租約上表○○○區○○街地址方為永久地址，顯見○○○區○○街」該址方係原告主觀認定及客觀居住之住所無疑，而非建國南路戶籍地。至原告雖稱其已於104 年2月1日搬遷至仁愛路地址，然此非被告觀傳局所能查得。況事後亦證明原告確能知悉被告觀傳局向○○○區○○街」該址寄送之函文，並至該址所在地郵局簽收，足見該址至少應仍為原告之「居所」，故於104 年7月6日將通知陳述意見之發函寄存於送達地郵政機關時，依行政程序法第74條第1項、第2項，對原告已生送達效力。而該函文中均依照行政程序法第104條第1項規定，載明將作成行政處分之原因事實及法規依據，載明得依同法第105 條第1 項提出事實上及法律上陳述之意旨，並載明陳述書提出之期限為10日、及倘未依期限提出依同法第105 條第3 項視為放棄陳述之機會，行政程序均屬完備。原告既自承其係於104 年9月9日方提出陳述書予被告觀傳局，該陳述日明顯超過所定期限，故原處分理由記載：原告未於法定期限陳述視為放棄陳述之機會，與事實及行政程序法第105條第3項規定相符。
⒉況退萬步言，本件原告違法事證明確，此依行政程序法
第103 條第1項第5款規定，本得不給予陳述意見之機會，且原告104 年9月9日提出之書面說明，亦未就被告觀傳局查得事證為任何說明，或針對其未經營旅館業務為具體之舉證，甚者，該陳述書雖宣稱業已遵循被告函令撤除airbnb網站，然被告觀傳局遲至104年9月16日仍自該網站查得系爭地址之營業資訊（且原告顯係刻意改名規避稽查），並有其他住戶提供資料可佐，故其陳述意見亦無解於其明確之違法事實，更無法變更原處分一之決定。
（四）原告違法經營旅館業，經被告觀傳局調查後事證明確：⒈本件被告觀傳局稽查員除網路查詢外，更現場查獲旅客
入住、詢問確認旅客於Airbnb訂房及現場拍照，比對與網路相符，另有該址住戶提供之訂房收據等相關資料，均係原告違法經營日租套房之具體實證，不容原告片面否認該等證據。
⒉原告雖辯稱該房屋僅供自用，他人於網路所為之事非其
所能置喙，而被告觀傳局並無訂房及收取租金之憑證云云。然被告觀傳局既已於104年6月18日現場查獲新加坡籍旅客入住，並表示係從Airbnb訂房、入住期間6月18日至22日，顯見該址確有提供短期租賃使用，絕非單純自用，且被告觀傳局亦查獲相關旅客訂房收據，實已有確切之憑據。另原告於104 年9月9日提出之書面陳述意見表示自承將刊登於網站Airbnb者撤除。更可證原告稱Airbnb為「他人於網路所為」云云絕非事實，其說詞與事實出入甚鉅。是其所辯為未經營旅館業，實非可採等語。
（五）並聲明：原告對被告觀傳局之訴駁回。
四、被告都發局答辯略以：系爭建物經目的事業主管機關（即被告觀傳局）104 年6月18日查獲由原告違規經營旅館業在案，則系爭建物屬供公眾使用之建築物，按建築法第77條第3 項規定，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。而「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」第3 條明訂建築物公共安全檢查申報之期間，且自86年1月1日施行日起即規定，供不特定人休息住宿之場所為商業類第4組（B-4類組），應每年1次，於4月1日起至6月30日止辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。系爭建物經營旅館業經查未有申報建築物公共安全檢查簽證之紀錄，自已違反建築法第77條第3項規定，原處分二依同法第91條第1項第
4 款規定，處被告6 萬元罰鍰，並限於文到次日起30日內完成補辦申報手續，逾期未辦理即依建築法相關規定連續處罰，並限期停止使用之處分，當屬合法等語。並聲明：原告對被告都發局之訴駁回。
五、前揭如事實概要欄所載之事實，為兩造各自陳明，且有臺北市1999市民熱線單一申訴窗口所接獲對系爭建物非法經營日租套房之檢舉紀錄、被告觀傳局在「Airbnb」網路上查得「靈魂寓所」供預訂入住之旅館經營資料、被告觀傳局派員於104年6月18日、22日至現場勘驗之初步勘驗紀錄表、現場檢查紀錄表、現場照片、同大廈住戶提供旅客所留之訂房資料、原告向建物所有人自104年2月1日起原預計至107 年1月31日止承租系爭建物之房屋租賃契約書、「Airbnb」網站上查得系爭建物又改刊登「WORLD LOVE HOUSE II」之廣告，及104年9月11日旅客進入系爭建物現場入住畫面之照片、原處分一、訴願決定一、被告所屬建築管理工程處收受被告觀傳局檢送裁處原告違法經營旅館業之查告通知、原處分二、訴願決定二等在卷可稽（見原處一卷第7-9、11-37、39- 43、49-59、3-4頁，原處分二卷第19-22、11-15頁），堪信為真實。是本件主要爭點在於：原告有無在系爭建物經營旅館業？被告觀傳局原處分一與被告都發局原處分二之裁處程序及實體理由是否均合法有據？
六、本院之判斷：
（一）按發展觀光條例第3 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又建築法第3條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」核上述所謂「在直轄市為直轄市政府」之權限劃分規範，係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，其意義應解為權限乃劃予「直轄市」公法人本身，表明直轄市之地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關。而取得此管轄權限之地方自治團體，應得基於自主組織權，決定其內部執行機關。惟地方自治團體於行使自主組織權，第一次劃設分派其事務管轄權限時，仍應遵守行政程序法第11條第1項及同條第5項之管轄法定與管轄恆定原則。而查臺北市訂有由其市議會審議通過，並經臺北市政府公布之「臺北市政府觀光傳播局組織規程」（下稱觀傳局組織規程）及「臺北市都市發展局組織規程」（下稱都發局組織規程），屬地方自治團體立法機關通過，而由其行政機關公布之自治條例，且屬組織法規。而依觀傳局組織規程第3條第3款規定，所設之觀光產業科，掌理觀光產業輔導、觀光遊憩管理等事項，因屬被告觀傳局之內部單位，非得獨立對外為意思表示之管轄行政機關，應以被告觀傳局為臺北市公法人自治團體內，管轄有關觀光產業包括旅館業在內管理權限機關；另依都發局組織規程第3條第8款所設建築管理科，掌理建築管理業務之督導與都市計畫管理及服務事宜，也應以被告都發局為臺北市公法人自治團體內，管轄有關建築法之執行管理權限機關，且此等組織規則之位階與形式，合於行政程序法第11條第1 項之管轄法定原則，故被告觀傳局、被告都發局分別為臺北市發展觀光條例與建築法的管轄機關無誤。至原處分誤依行政程序法第15條規定，以臺北市政府組織自治條例第2條第2項之概括授權規定，並以臺北市政府96年10月15日府交三字第00000000000號號公告，及95年7月5日府工建字第00000000000號公告之方式，分別將觀光發展條例第3 條及建築法第3條第1項之管轄權限，以「權限委任」方式，各自委任予被告觀傳局及都發局，與行政程序法第11條第1項、第5項規定之管轄法定（即管轄事務之法律保留原則）與管轄恆定原則，尚有未合，惟此違誤並不影響被告依前述說明取得之事務管轄權，合先敘明。
（二）按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續營業者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束營業之措施，且其費用由該違反本條例之經營者負擔。」行為時發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第5項所明定。再交通部99年12月29日令釋以：「發展觀光條例第2 條第8款及旅館業管理規則第2條規定：『旅館業指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。』除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」係交通部立於發展觀光條例之中央層級主管機關之地位，就該條例第2條第8款「旅館業」應如何認定所為解釋，核其內容與相關法律規定暨立法意旨無違，應可適用。
（三）按「（第3 項）供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。……（第5項）第3項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：…四、未依第77條第3項、第4項規定辦理建築物公共安全檢查簽證或申報者。……」行為時建築法第77條第3項、第5項，及第91條第1項第4款分別定有明文，而「建築物公共安全檢查簽證及申報辦法」（下稱建物公安檢查簽證辦法）為內政部依建築法第77條第5項授權所訂定有關同條第3項之檢查、簽證與申報辦法，依該辦法第2 條第1項、第2項有關建築物使用類別、組別及其定義與使用項目之附表一、二規定，旅館屬B類商業類之B-4組別，乃供不特定人士休息住宿之場所，且依同辦法第3 條有關建築物公共安全檢查申報期間及施行日期之附表規定，B類B-4組別建築物應每1年1次，於4 月1日起至6月30日止辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。
（四）按前述發展觀光條例第24條第1項與建築法第77條第3項規定，立法目的各有不同，發展觀光條例乃藉由對經營旅館業之職業選擇自由的事前限制，確保與觀光產業發展具直接關聯之旅館營業，得以納入主管機關之監督管理，保障不特定旅客旅宿之安全與觀光消費權益，藉以達成該條例第1 條所揭櫫「發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」之政策目標，性質上屬對有意從事旅館業經營者之職業選擇自由與職業行使行為的管制；相對而言，建築法第77條第3 項對供公眾使用建築物之檢查簽證及結果申報，則藉由此足以影響公眾進出使用之建築物的檢查認證制，擔保供公眾使用建築物符合建築法上使用管理之防火、避難設備等各項規章強化要求，以提升不特定人使用建築物之安全，性質上屬對建築物之使用管制，且依建物公安檢查簽證辦法規定，各類供公眾使用建築物之簽證檢查申報期間不同，與經營旅館業前不論何時均應先依法申請登記取得登記證，有所不同。是發展觀光條例第24條第1 項與建築法第77條第3 項乃二不同法益與不同行政法上行為義務之規範，若有經營旅館業者未先依法申請旅館業登記者，又未進行供公眾旅宿使用之建築物的檢查簽證與申報者，核應屬二不同行為分別違反二不同之行政法上義務，依行政罰法第25條規定，本得各依發展觀光條例第第55條第5項及建築法第91條第1項分別處罰。
（五）經查，系爭由原告自94年2月1日起即承租使用而坐落臺北市○○區○○路○段000巷00號2樓之系爭建物，在104年4至9月間有以「靈魂寓所」或「WORLD LOVE HOUSE II」等名義，在國際性民宿網站「Airbnb」上刊登提供不特定旅客以每房每晚8,300至8,498元不等價格，以日為單位，有償租賃至房內住宿之事實，有卷附「Airbnb」網路上查得以系爭建物為旅宿營業址之「靈魂寓所」及「WORLD LOVE
HOU SE II」之網頁資料，且參該等網頁資料上由網頁經營者架設房間數、房型、床位數、房價收費、房間設施、設備與周邊環境等資訊，供不特定瀏覽該網站尋找民宿之旅客得以查悉預定，並聲明類似「最少住宿天數2 晚」等提供預訂住訴之條件，以及下方最早自104年4月間起，歷同年5、6、7、8、9 月間，分別有來自香港、韓國、臺灣臺北市以外其他縣市、新加坡、大陸地區等地，而曾在此住宿之旅客，提供其等在系爭建物短期住宿之消費經驗與評價，且觀其等描述之住宿經驗，不論旅宿地點、週邊環境、房內設施等，均與系爭建物所載客觀環境或網頁上所提供設施設備，以及被告觀傳局派員於104年6月18日、22日兩次至現場勘驗情形，在初步勘驗紀錄表、現場檢查紀錄表所記與現場採證照片所見情形，均相吻合。再者，被告觀傳局於104年6月18日前往系爭建物初步勘驗時，更當場遇新加坡籍旅客入住，除提供其護照供被告觀傳局人員拍攝外，還開門讓被告觀傳局得以入內拍照採得與網頁上以日租套房型式經營旅館業之情景相符合的採證照片（見原處分一卷第28-35頁），而當地同大廈住戶也提供104年9月間旅客持行李在該址1樓大門口啟門入住之照片（見同卷第57- 59頁），並有該旅宿業者列印而提供予實際在此旅宿之房客之客戶收據，其上除以英文載明系爭建物之詳細地址外，更有入住與退房日期，及所收保證金、預訂費用、清潔費、Airbnb服務費，下方還註記付款已收到之年月日及持用VISA信用卡付款之末四碼信用卡卡號等資訊（見同卷第39-40 頁）。再審酌系爭建物在該期間就是由原告向訴外人林可欣所承租，有房屋租賃契約可考；而原告於104年9月4日所擬而於同月9日提出予被告觀傳局之陳述意見書中，更自承渠經由外國友人建議，將系爭建物刊登於「Airbnb」網站上，後因收受被告觀傳局104年6月29日函令，業已撤除網站等語明確（見同卷第66頁）。凡此，均足以佐明，就是原告在「Airbnb」網站上，以「靈魂寓所」或「WORLD LOVE HOUSE II」等名義，以系爭建物為旅館營業所，向不特定有旅宿需求而瀏覽該網站尋找住宿者，提供以日為單位短期住宿，並按日計價收費方式，經營旅館業，並數月來已有頻繁數次以有償方式提供該建物內房間，供各地不特定旅客住宿營業之事實，昭然甚明。原告主張系爭建物只是提供友人拍攝廣告，並在「Airbnb」網頁上刊廣告，要求網路認識友人提供假留言以行銷，並無租賃房間而經營旅館業云云，顯與事實大相悖離，諉無足採。又原告違反經營旅館業事實昭然明確，自無再依原告所請傳訊曾在此住宿之新加坡籍旅客為證，或另調查原告收受租金對價之證據的必要，併此敘明。
（六）承上所述，原告既然在系爭建物內，未依發展觀光條例第24條第1 項規定，先領取登記證後，再經營旅館業務；另原告即令不先取得旅館業登記證合法經營旅館業，也應注意系爭建物自104年4月間起，屬已開始供公眾作住宿使用之建築物，為維護出入使用該建物之公眾安全，應依建築法第77條第3項規定，於104年4月1日起至6 月30日止之期間，趕緊辦理建築物公共安全檢查簽證及申報。但原告卻均未辦理旅館業登記，亦未依法辦理建築物公共安全檢查簽證及申報，參酌前述說明，核屬分別違反發展觀光條例第24條第1項及建築法第77條第3項等規定之二違反行政法上義務之行為，本得各依發展觀光條例第55條第5 項及建築法第91條第1項第4款等規定，而分別由被告觀傳局與都發局處罰之。
（七）至於被告之裁罰程序：⒈「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會
。但有下列情形之一者，不在此限：一、已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。二、已依職權或依第43條規定，舉行聽證。三、大量作成同種類之裁處。四、情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益。五、受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯然不能遵行。六、裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。七、法律有特別規定。」行政罰法第42條定有明文，另「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。
八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」、「行政機關依第102條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰一、相對人及其住居所、事務所或營業所。二、將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。三、得依第 105條提出陳述書之意旨。四、提出陳述書之期限及不提出之效果。五、其他必要事項。」、「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」行政程序法第102 條、第103條、第104條第1項、第105條第3 項分別定有明文。
⒉按行政程序法第72條第1 項前段規定「送達，於應受送
達人之住居所、事務所或營業所為之。」其所稱之「住居所」，得參照民法第20條第1 項「依一定事實，足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地」、第23條「因特定行為選定居所者，關於其行為，視為住所」及第24條「依一定事實，足認以廢止之意思離去其住所者，即為廢止其住所」等規範予以認定。
再者，「民法第20條第1 項之規定，依一定事實足認以久住之意思，住於一定之地域者，即為設定其住所於該地。顯見我國民法關於住所之設定，兼採主觀主義及客觀主義之精神，必須主觀上有久住一定地域之意思，客觀上有住於一定地域之事實，該一定之地域始為住所，故住所並不以登記為要件，住所之廢止亦同。戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為之登記事項，戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記，戶籍登記事項有錯誤或脫漏時，應為更正之登記，但此僅係戶政管理之行政規定。以故，戶籍登記之處所固得資為推定住所之依據，惟倘有客觀之事證，足認當事人已久無居住該原登記戶籍之地域，並已變更意思以其他地域為住所者，即不得僅憑原戶籍登記之資料，一律解為其住所。」（最高法院97年度臺抗字第118號民事裁定參照）⒊被告觀傳局在作成原處分一之前，有以104年6月29日北
市觀產字第10430570302 號函，其上記載原告姓名及其住居所○○○區○○街地址，並通知原告稱：其認原告有在系爭建物違規經營旅館業務，涉違反發展觀光條例第24條規定，擬依同條例第55條第5 項規定作成處分，並促原告於文到後10日內陳述意見，不提出則依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述之機會等語，該函經被告觀傳局以掛號郵件方式交郵政機關於104年7月
6 日以寄存送達方式，將送達通知書黏貼於原告○○○區○○街地址之門首，並將文書寄存於送達地之臺北市○○區○○街○○○號山腳郵局，有送達證書併卷為憑（見原處分一卷第45頁）。而○○○區○○街地址，乃原告於104年1月8日與訴外人即系爭建物所有人林可欣簽訂房屋租賃契約時，自己所留之永久地址（見同上卷第43頁），且參卷附原告戶籍謄本（見同卷第10頁），原告戶籍登記在103年6月17日甫○○○區○○街地址遷往建國南路戶籍地，卻仍對外○○○區○○街地址為永久地址，且渠89年2 月21日戶籍址變更以前，也隨其父久居此址，原告更當庭自○○○區○○街地址為奶奶之住所，再對照原告雖主張104 年2月1日○○○區○○街地址遷出搬至臺北市○○區○○路0段000巷00號2 樓，但該址正是原告執以經營旅館業務之系爭建物所在地，原告是向訴外人林可欣承租該屋，又在租賃契約上留永久地址○○○區○○街地址；再觀租賃契約內提及系爭建物格局為3房2廳，被告觀傳局派員至現場勘查也見僅3間臥房（見同上卷第28、32- 34頁），而卷附網路刊登原告所違法經營之旅館，也強調共有三間臥房可供訂宿（見同卷第14-15 頁），更顯見原告承租仁愛路上址該屋後，根本未有以該址為住居所之主觀意思或有客觀久居住之事實。凡此，均足認原告在被告於104年7月間寄存送達104年6月29日函當時，仍係○○○區○○街地址為其住所地無誤，至於戶籍登記之建國南路地址，至多為推定住所之依據，雖依原告所提戶口名簿顯示（見臺北高等行政法院卷第20頁），該址內尚有原告之母與其他姊妹設籍在內，可認原告也有在此址居住之事實，但既有前述客觀事證足認原告仍○○○區○○街為久住之住所，則被告觀傳局以原告此住所送達通知陳述意見函，其送達應屬合法。故被告觀傳局已於104年7月6 日通知原告於文到後10日內陳述意見，給予原告陳述意見之機會，藉此保障原告在被告觀傳局依發展觀光條例第55條第5 項規定作成裁罰處分前，得以陳述意見供被告觀傳局聽聞審酌之法律上聽審請求權，則原告此法治國原則下，重要之正當法律程序請求權利已獲落實保障，原告逾期限未表示意見，依行政程序法第105條第3項已視為放棄其陳述意見之機會，況渠於原處分一作成前，也確於104 年9月9日遞送陳述意見書供被告觀傳局聽聞審酌，該法律上聽審請求權也未獲實質侵害，則被告觀傳局依法作成原處分一，其裁罰程序自無違誤。
⒋至原告另主張原處分一是因系爭建物所有人林可欣請託
市議員向被告觀傳局施壓才作成云云，僅提出系爭建物所有人林可欣向記者指摘原告及本件裁罰程序進度之自由時報網路新聞報導為其論據。然本件原告違法經營旅館業務，且未對系爭建物進行公共安全檢查簽證與申報，其違法事實明確，且對發展觀光條例與建築法前開規定保護之法益危害甚鉅，被告觀傳局或都發局本應儘速依職權進行調查後，對惡意違法之原告進行裁罰，此地方執行發展觀光條例或建築法之行政程序如有怠慢，本應接受市議會之立法權監督與鞭策，且行政程序法第7章義定有人民陳情專章，容許人民對行政之違失進行陳情，而市議會之立法權自亦得受理人民對行政違失之陳情，藉以提升整體行政效能。故縱市議員有針對本件原告違法經營旅館業之取締裁罰程序進程為相關關切，只要其乃鞭策被告依法行政者，此應屬聽聞審酌利害關係人陳述意見的行政程序之一，此等接受市議員對行政程序之監督意見，其接觸應屬職務上必要，且為行政程序之一環，更有助於行政程序法第1 條揭櫫立法目的之達成。而原告既然故意違法明確，且惡性非輕，本應儘速於事實查明達作成決定之成熟程度，儘速依法裁罰，已如前述，則市議員接受系爭建物所有人之陳情，代為監督被告觀傳局本件調查取締程序是否已成熟終結，應作成相關處罰，其對行政之監督，未逾越要求被告依法行政之範圍，手段與目的均屬適當，且屬市議會立法權之正當行使，故原告主張本件被告觀傳局作成原處分一，受市議員監督影響，違反行政程序法第1條立法目的與第47條關於行政程序外接觸之禁止原則云云，均屬誤會，併予指明。
⒌被告都發局在作成原處分二前，已於104年10月2日以北
市都建字第10484869900 號函，通知原告有關系爭建物違反建築法第77條第3 項規定，應依建築法儘速辦理公共安全檢查簽證及申報事宜，以供原告表示意見，此函雖係以原告建國南路戶籍地為送達地，並於104年10月8日以寄存送達方式送達完成，有送達證書在卷可按（見原處分二卷第38頁），但因原告在建國南路之址內尚有其母與姊妹共設該址，原告亦對有收受該函送達得有表示意見機會之情，並不爭執，可見原告乃以建國南路戶籍地為住所地外之居所，被告都發局之送達應屬合法，且既已在原處分二前給予原告陳述意見之機會，原處分二之裁罰程序也應認合法。
（八）至另原告主張被告都發局在作成原處分一之後，受自由時報採訪時，指稱原告拒收被告觀傳局104年6月29日函及拒絕陳述意見等不實資訊，違反行政程序法第10條規定云云，然原告在收受被告觀傳局104年6月29日函之後，並未在文到後10日內期限陳述意見，乃屬事實，此經本院查明並敘理由在前，且縱原告主張屬實，與原處分一之裁罰內容的裁量是否有裁量濫用、裁量逾越，或與法規授權目的無關之不當連結等裁量瑕疵毫無關聯，且原告主張者乃原處分一作成後發生之情事，經核均不影響原處分一作成時之合法性判斷，故非本件原告對被告觀傳局所提撤銷訴訟之訴訟標的法律關係範圍，本院無從予以審酌，末以敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分一、二各依發展觀光條例第55條第5項、建築法第91條第1項第4 款規定，分別各以法定最低罰鍰額度對原告裁處罰鍰部分，核均無違誤，訴願決定一、二分別遞予維持，亦皆無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分一、二有關罰鍰部分，都無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
書記官 蔡凱如