臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第236號
105年11月15日辯論終結原 告 南僑化學工業股份有限公司代 表 人 陳飛龍訴訟代理人 李永然律師
黃斐旻律師沈曉玫律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 劉興祥
林幸宏李慧虹上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府民國105年5月2日府訴三字第10509062100號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以105年度訴字第996號裁定移送前來本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為食品進口及製造販賣業者，於民國101年11月28日向菲律賓NEW ASIA OIL INCORPORATED購買1批加工後可供人類食用之「椰子油(CRUDE COCONUT OIL)」，共計
80.905公噸，未向衛生福利部(下稱衛福部)食品藥物管理署(下稱食藥署)辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關(通關代碼：DZ000000000000)，違反行為時(101年8月8日修正，下同)食品衛生管理法第14條第1項之規定，經被告機關查證屬實，爰依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，以104年10月16日北市衛食藥字第10441017200號裁處書裁處原告新臺幣(下同)15萬元罰鍰。原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定駁回，遂於提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
(一)本件原告進口油品並無攙偽或假冒等實體上重大違法情事，僅係單純違反查驗程序規定，所應受責難程度顯屬輕微，足明原處分顯悖於法律授權裁量之旨意，屬違反比例原則之行政裁量權力濫用：
1.按行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的；裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第10條、第18條第1項規定分別定有明文。司法院釋字第641號解釋認：對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨等語。臺北高等行政法院判決101年度訴字第93號判決意旨：「行政機關為裁量時，若未考慮行為人違反行政法義務應受責難程度，所生影響等，即率爾以空泛理由裁處法定最高額罰鍰，參照上開規定，其裁量即有怠惰，而構成裁量濫用權力之違法。…是縱有違規，其受責難程度亦較輕，原處分裁罰法定最高額罰鍰，參照上開說明亦有裁量怠惰，而構成裁量濫用權力之違法。」。最高行政法院判決96年度判字第1271號判決意旨：主管機關於裁處行使裁量權時，固有其裁量之權限，惟並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則(如誠實信用原則、平等原則、比例原則)外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。申言之，法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就個案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依個案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為之處分即屬違法等語，可資參照。
2.查原告於101年11月28日所進口之系爭椰子油，因原告內部員工控管疏失，而將上開油品以工業用油報關，進而疏未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而違反行為時食品衛生管理法第14條第1項所定查驗程序之規定，惟該等油品之品質與102年至103年8月期間原告所進口之油品，無論產地或品質均相同，而原告於103年10月15日即將供應商出口國政府官方證明送呈桃園縣政府衛生局，證明上開進口之油品，均為合法食用油，足證斷無影響食用者之身體健康之虞，本件原告進口油品並無攙偽或假冒等實體上重大違法情事，僅係單純違反查驗程序規定甚明，益證原告違反行政法義務應受責難程度輕微。次查，原告於103年10月事發時，全面配合並遵照主管衛生機關桃園縣政府衛生局承辦官員之指示，於限期103年10月15日當天立即提供出口國政府機關之所出具之得證實原告系爭進口油脂係食用級油脂之證明文件，以及其他相關各項證明文件，並配合油品之檢驗，前開油品於最短的時間被中央主管機關檢驗確認均為符合法定食用油之標準，斷無影響食用者之身體健康之虞；原告同時全力配合主管機關衛生局實施預防性下架，原告之下游烘焙客戶雖暫停使用原告系爭產品，原告同時提供下游廠商相關替代性油品以為緊急因應處理，且事實上本件於事發不到5天內即因原告全力配合之情況下，隨即經桃園縣政府衛生局同意將預防性下架之123項產品恢復上架，足證本件原告違規行為與事發當時之食安風暴中之「強冠、正義」、「頂新」等廠商所涉嫌於民生食用油中發生摻偽、假冒之飼料油或地溝油案，進而嚴重影響一般消費大眾食品食用之健康安全之重大違法情事迥異。本件僅係單純違反查驗之程序規定，並無任何獲取不法利益之情況，原告實為堅守食品安全之優良廠商，足明本件原告違反義務情節顯屬輕微，則揆諸前揭判決意旨可知，原告縱有違反程序規定之情事，應受責難之程度亦屬輕微，且原告該次未辦理查驗程序之違規情事實屬初犯，詎料被告機關率以裁處原告法定最高額之罰鍰，顯然違反比例原則。
3.況被告機關於104年1月30日以北市衛食藥字第00000000000號之裁罰處分，以新修正之食品安全衛生管理法第47條規定，將原告於103年8月間（3批食用椰子油）以每一批進口為一行為之行政程序上違失，裁罰該規定所訂法定最高限額之三分之一即100萬元，換言之，原處分機關審酌原告前揭行為違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等情節而認定原告可責性尚非嚴重，進而裁定法定最高限額的三分之一，詎料原處分機關就原告應受責難程度、所生影響等情節卻為岐異認定，率以原處分裁處原告法定最高額之罰鍰，足證原處分顯然違反比例原則、平等原則及行政自我拘束原則，益證原處分確有裁量權力濫用之違法，其理甚明。更有甚者，違反行為時食品衛生管理法第14條第1項行政法義務必係行為人輸入食品須經中央主關機關查驗登記。本件原告僅係單純違反查驗之程序規定，衡諸與其他同樣違反該條行政法義務之行為樣態相當，顯然無存在異於其他違規案件之「重大情節」而有裁處原告「最高」額度之必要。更遑論原告並未獲取任何不法利益，且前開油品亦經中央主管機關檢驗確認無影響食用者之身體健康之虞，原告事後更積極配合主管機關查驗，並提供下游廠商相關替代性油品以為緊急因應處理，事發後行為態度均屬良好。詎料，原處分竟未詳查上情，率行裁處法定「最高」額之罰鍰，顯然違反比例原則、平等原則及行政自我拘束原則，顯有裁量權力濫用之違法，至為灼然。
(二)本件原告僅疏未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，顯與其他廠商於民生食用油中發生摻偽、假冒之飼料油或地溝油案件，進而嚴重影響民生健康安全之重大違法情事迥異，系爭處分顯已違反平等原則「相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理」之法理，更違反被告機關食品衛生管理法統一裁罰基準表，顯然違反行政自我拘束原則，應予以撤銷：按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條規定定有明文，「所謂平等原則，係指相同之事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇。」，此有最高行政法院91年判字第1907號裁判意旨、最高行政法院91年判字第1105號裁判意旨及最高行政法院88年判字第3601號裁判意旨可資參照。承前所述，原告僅因內部員工控管疏失，疏未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而違反行為時食品衛生管理法第14條第1項所訂查驗程序之規定，且上開油品在經食藥署詳細檢測後，皆已確認符合法定食用油之標準，斷無影響食用者之身體健康之虞，足證原告本件違反程序規定之情事，顯異於103年10月間事發當時食安風波中「強冠、正義」、「頂新」、「統一」等廠商於民生食用油中涉及偽摻、假冒之飼料油或地溝油案，進而嚴重影響民生健康安全之重大違法情事，參酌前揭法律及判決意旨，原告本件僅係單純違反查驗之行政程序規定，並無任何不法獲利，而與其他廠商所涉及為牟取暴利而違反實體規定，並嚴重侵害國民健康等情迥異，自應依平等原則而為差異化之處理甚明。
詎料，被告機關竟未審酌本件原告上開油品皆符合法定食用油之標準，僅係單純違反查驗之程序規定，責難程度亦屬輕微，竟將原告單純程序違法逕處原告最高裁罰金額，顯然違反平等原則。更有甚者，觀諸行為時被告機關施行之違反食品衛生管理法統一裁罰基準表第6項規定記載，倘若行為人違反第14條第1項及33條規定，該裁罰標準「第一次處罰鍰新臺幣三萬元，第二次處罰鍰新臺幣六萬元，第三次處罰鍰新臺幣十五萬元。」等語。惟被告機關竟違背違反食品衛生管理法統一裁罰基準表規定，逕就各行為裁處法定最高額15萬元，顯然違反行政自我拘束原則、平等原則及信賴保護原則。
(三)本件原告應受責難程度顯屬輕微，原處分竟以「造成國人恐慌及下游廠商預防性下架損失」等不可歸責於原告之不利益情事加諸於原告，顯已悖於法律目的及授權裁量之旨意，並違反不當連結禁止原則，應予以撤銷：按司法院釋字第423號解釋意旨，法律授與行政機關立法裁量權，行政機關據以訂定行政命令時，其裁量權之行使仍應合於授權之目的、內容、範圍。依行政程序法第10條之規定，行政機關裁量權之行使，不得違反公平原則及不當連結禁止原則，最高行政法院95年度判字第340號判決意旨亦有論述。經查，被告機關於訴願程序中所提之答辯書中所謂之國人恐慌並無證據可證，而前述103年10月間所謂下游廠商預防性下架僅4日，亦無證據證明下游廠商有重大損失，況本件原告違反行政法查驗義務之時點為101年11月28日，自不得於原告行為後，因發生多起與原告無關之危害人體健康安全之事件，而引發新聞媒體所稱之食安風暴，且因媒體捕風捉影、過度渲染致國人恐慌，即於事後遽將原告行為時並不存在之所謂引發國人恐慌等不利益加諸予原告。且行為時食品衛生管理法第14條第1項之規定規範申請查驗及申報之程序規定，係因採購承辦人員囿於法律專業能力不足，長期以來皆循往例申報方式申報，而未有任何處罰，進而誤認為所為之申報行為非法所不許，則行政機關未參酌原告實係受第一次裁罰，僅單純違反申報之行政程序規定，而對國人身體健康並無任何影響侵害，且事發後行為態度均良好、國內企業形象及產品品質均優良等情，則為何原告第一次遭裁罰認定違反申報查驗程序，即逕予認定屬於違規情節重大，此被告機關亦未舉證敘明，遑論原告係於事發5天內即迅速取得相關證明文件，證明所進口之油品，並經主管機關全面查驗油品證實均為合法食用油，足證並無被告機關所言情節重大之情，故被告機關之處分，顯然違反其內部之裁罰基準，以及法律授權裁量旨意、舉證責任及因果關係法則甚矣，更違反前揭平等原則及不當連結禁止之原則。再者，原告長期以來均堅守民生食品之衛生及安全，致力於提供消費者高品質之食品，原告多年來無論內銷或外銷均已建立卓越之商譽，而103年10月間之食安風暴中經主管衛生機關嚴格之查驗，業已證實原告之產品絕對符合食品安全衛生，今僅因一時疏失疏未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，此僅屬程序上違規，無關乎實體上食品之安全衛生。以目前台灣食安風暴經媒體大肆報導，已成為世界矚目之焦點，並造成外國對於台灣食品安全之疑慮，且不斷發生其他國家禁止台灣食品進口至其國家之情況，倘原處分機關未審酌原告違規之情節實屬輕微，逕以「最高」額度罰鍰裁處原告，率將原告與其他偽摻、假冒之不良廠商混為一談，恐造成台灣食品外銷之不良印象，且嚴重打擊原告之商譽及食品外銷之拓展，原告損失事小，但聲譽之維護實屬重大。
(四)按「依行政罰法規定減輕或免除處罰時，應詳細敘明其減輕或免除之理由，加重時亦同。」101年12月12日被告機關制定行為時之台北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第16點定有明文。然觀諸前揭裁罰基準第16點之文義，其僅係要求行政機關應依行政罰法規定減輕、免除或加重處罰時，應詳細敘明其減輕、免除或加重之理由，並無准許行政機關得於無減輕、免除或加重等事由存在時，恣意認定處罰數額，而不受自己制定之裁罰基準表拘束，以維法律適用之一致性及平等原則。行政罰法關於加重處罰之規定，僅於該法第18條第2項規定：「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」，查該項之立法理由，乃係為避免行為人因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額時，為使行為人不能保有該不法利益，方例外准許裁處超過法定最高額之罰鍰。是以，倘行為人違反行政法上義務而獲得之利益並未超過法定罰鍰最高額時，即無所謂之加重事由，則行政機關自應視行為人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益、受處罰者之資力及行政機關自己制定之裁罰基準表等因素，據以於法定裁罰額度範圍內處罰。被告機關復於103年6月17日發布，於103年7月1日起生效之臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準，嗣前開之違反食品衛生管理法統一裁罰基準表則於103年7月1日停止適用。亦即被告機關係以臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準取代原有違反食品衛生管理法統一裁罰基準表之適用。而依臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準第2點第16項規定：「行政罰法規定有關不罰、免罰與裁處之審酌加減及擴張參考表：…16、得加重部分：所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重……第18條第2項。」等語，故由此足見，被告機關自己訂定之統一裁罰基準係認為行政罰法關於加重處罰之部分，僅限於該法第18條第2項規定之情形而已，其餘則並無其他加重處罰之規定。又依前揭統一裁罰基準第3點第36項關於食品安全衛生管理法第30條第1項之統一裁罰基準，除明定以違反行政法上之義務次數作為裁罰基準外，並明定「情節重大者，視具體個案裁處罰鍰，不受前開裁處金額限制……」等語。準此，依據前述被告機關修正、發布統一裁罰基準之歷史沿革以觀，足明於被告機關103年6月17日發布之臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準前，因原有之違反食品衛生管理法統一裁罰基準表並無明定行政機關得依個案之情節重大與否，得不受裁罰基準表拘束之規定，故被告機關自不得恣意認定裁罰數額，而違背行政自我拘束原則，其理甚明。準此，本件原告行為時所適用之台北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第16點規定，僅係要求行政機關依行政罰法規定於減輕、免除或加重處罰時，應詳細敘明其減輕、免除或加重之理由，並非准許行政機關得於無減輕、免除或加重等事由存在時，恣意認定處罰數額，而不受自己制定之裁罰基準表拘束。且行政罰法關於加重處罰之規定，亦僅有在行為人因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額時，始有適用。而本件原告僅係單純違反查驗程序之規定，並無獲取任何不法利益，當無行政罰法第18條第2項之適用，亦即被告機關以原告行為時所適用之台北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準中第16點作為其不受裁罰基準表拘束之依據，顯與前揭法令之規定不符，洵無可採。復依被告機關於103年6月17日發布之臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準第3點第36項規定，始賦予被告機關得依個案情節重大與否而有不受裁罰基準拘束之權限，在在證明本件原告行為時，被告機關應本於行政自我拘束原則及平等原則等，受其自己制定之裁罰基準表拘束，故原處分逕對原告行為處最高額新台幣15萬元之罰鍰，於法顯有不符。再者，104年11月5日監察院針對正義、頂新及南僑三案件，通過糾正案，指出衛福部食藥署以「恐涉國家賠償」之非專業理由，對違規食品之證明文件認證基準，以及採取下架措施之抉擇不一，有失執法客觀公正，斲傷公信力。監察委員包宗和更舉例表示，衛福部以預防性下架可能導致業者損失、提出國賠為由，對頂新產品拖延十八天下架；對南僑卻逕自在兩天內預防性下架，事後證明是烏龍一場，導致南僑揚言提出國賠，顯見標準不一。凡此足證行政機關執法應公正客觀，況被告機關業已制定裁罰標準，自不得恣意認定裁罰數額，而違背行政自我拘束原則，其理甚明。
(五)綜上，原處分及訴願決定均顯非適法。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
(一)依現行財政部輸入規定代碼「F02」規定內容：「本項下商品如屬食品或含有食品，應依照『食品及相關產品輸入查驗辦法』規定，向衛生福利部食品藥物管理署申請辦理輸入查驗。」，實務作業上，進口貨物如屬食品或含有食品，即應向衛生福利部食品藥物管理署申請輸入合格許可，海關始得放行貨物；如非屬食品（或不含有食品）者，則無需向食品藥物管理署申請辦理輸入查驗，惟報關時應主動申報免證代碼14碼（DZ000000000000），貨物放行後，由海關將進口放行資料透過電子閘門批次傳送主管機關進行後市場管理。依前行政院衛生署（現衛福部）91年1月25日衛署食字第0000000000號公告：「公告財政部關稅總局與經濟部國際貿易局共同編印『中華民國海關進口稅則進出口貨品分類表合訂本（90年8月修訂）』第1章至22章中原登載有C01、C02輸入規定之貨品，自公告日起其輸入規定代號分別轉換成F01、F02（即C01 F01，C02 F02），如附表。」，原告申請報驗之「椰子油(CRUDE COCONUT OIL，FOR INDUSTRY USE)」產品，屬附表所列貨品號列「1513.11.00.00-5」之「粗製椰子（乾椰子肉）油」。
(二)查衛生福利部食品藥物管理署103年12月31日FDA北字第1030055185號函表示，被告98年至101年自菲律賓進口椰子油及棕櫚核仁油之報關資料，計有47批椰子油及14批棕櫚核仁油無輸入食品報驗紀錄，案移被告機關，經被告機關104年1月19日調查，原告101年11月28日向菲律賓NEW ASIA OILINCORPORATED購買1批「椰子油（CRUDE COCONUT OIL）」，以工業用油報關，共計80.905公噸以免證通關代碼14碼（DZ000000000000）申請輸入，蓄意將食用油品申報為工業用，逃避主管機關食品檢驗，未依食品安全衛生管理法第30條及第47條（行為時食品衛生管理法第14條第1項及第33條第2款之規定）辦理食品輸入查驗登記，經被告機關調查違規屬實。原告自民國39年成立迄今，已逾60年，資本總額高達新臺幣40億元，南僑集團事業橫跨食品原物料上游油脂、中游加工製造，到下游餐廳通路，且原告從事食品進口貿易、製造販售業，其所營業事業項目包括「乳品、罐頭、冷凍、脫水及醃漬食品、糖果、烘焙炊蒸食品、食用油脂、調味品、飲料、酒類半成品、麵條、粉條類食品、即食餐食」等多項食品之加工、製造、進口及買賣業務，應當對食品輸入申報程序清楚，謹慎遵守相關法規，自難以人員疏失為由推諉其責。且如事實欄所述，原告自101年11月28日以工業用途報關進口可供人類食用之油脂，共計80.905公噸，未依行為時食品衛生管理法第14條第1項規定向食品藥物管理署申請辦理食品輸入查驗登記，其輸入數量龐大對前揭查驗制度之破壞甚大；且上開未經查驗之油脂是否內含不適於人類食用之內容物，其經精煉後所作成之食品對國民健康所造成之潛在危險如何，對於食品安全管理事關重要。
(三)復查案內以工業用報關之椰子油，共計進口1批80.905公噸，使用並產出117.343公噸食用油脂（OF）製成25項產品，共計5萬4,556件，販售予下游業者達1,000多家且遍及全台19個縣市，包括包含臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市、高雄市、新竹縣、新竹市、苗栗縣、雲林縣、嘉義市、嘉義縣、基隆市、彰化縣、南投市、南投縣、臺東市、屏東縣、屏東市（詳細下游廠商地址詳如附件6），數量繁多。且查於103年10月針對原告進口之「牛油」、「椰子油」及「棕櫚油」因未辦理食品查驗登記，造成下游業者因使用南僑油品而預防性下架及辦理回收退貨，影響產業與社會各層面甚廣，包括嘉義市「福義軒食品廠有限公司」、基隆市「百年餅店李鵠」、「全家便利商店」、「大潤發」、「星巴克」、「幾分甜」、「山崎麵包」等知名業者，雖原告自行舉證產品安全性，惟違法事實明確並造成國人恐慌、下游廠商預防性下架損失及增加政府機關稽查人力及行政資源之浪費（相關新聞資料如附件7），自屬有據。且原告提出衛生福利部食品藥物管理署之檢驗報告書，僅為送驗檢體之檢驗結果，檢驗之油品非為本案進口系爭油品，系爭油品已精煉後製成25項產品，並販售予下游業者，已被社會大眾食用殆盡，故該檢驗報告被告機關不予採信。
(四)依臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第16點規定：「依行政罰法規定減輕或免除處罰時，應詳細敘明其減輕或免除之理由，加重時亦同。」。且依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」。被告機關審認原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大，且原告成立迄今已逾60年，資本總額高達新臺幣40億元，查原告102年營收總額共計134億2,919萬7,000元（附件9），考量原告之資力，故依法加重處分，並無不合。系爭油脂共計進口80.905公噸，進口報單（附件10）所載單價係1公噸為美金870元，該批產品完稅價格為205萬1,737元，其不法所得之利益必定超過法定罰鍰最高額新臺幣15萬元，且查原告102年營收總額共計134億2,919萬7,000元，不處以最高額罰鍰，實難收警惕之效果。
(五)另查被告機關103年10月15日查獲原告102年3月至103年8月期間，向澳洲WILMAR TRADING（CHINA）PTE LTD購買5批「牛油（BEEF TALLOW）」共2,317.59公噸、向菲律賓NEWASIA OIL INCORPORATED購買19批「椰子油（CRUDE COCONUTOIL）」共3,342.515公噸及3批「棕櫚核仁油（RBD PALMKERNEL OIL）」共101.19公噸，共有27批以工業用報關（通關代碼：DZ000000000000），未向衛生福利部食品藥物管理署辦理食品輸入查驗登記，違反食品安全衛生管理法第30條第1項（行為時食品衛生管理法第14條第1項）之規定，經被告機關查證屬實，被告機關依上開法令及同法第47條第13款（行為時食品衛生管理法第33條第2款）之規定處分原告新臺幣405萬元整（進口油脂以工業用報關共27批，每一批進口以一行為一處罰鍰15萬元，合計405萬元），原告不服，於104年3月5日向臺北市政府提起訴願，復經臺北市政府於104年5月7日府訴二字第10409065100號訴願決定駁回在案，原告猶表不服，爰於104年7月8日提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104年12月24日駁回略以：「倘規避查驗登記於先，縱嗣後再另行提出產品檢驗證明，亦不影響其已成立之違章行為及進口食品（含其產製品）未依規定查驗登記而流入市面所造成之影響。...原告103年8月間進口3批食用椰子油，各行為縱處法定最高限額之3分之1，亦高達100萬元；遠遠超出被告就原告進口系爭油品，每一行為所裁罰之15萬元罰鍰甚鉅自明。原告將兩案相提併論，而謂原處分有裁量濫用情事，違反比例原則、平等原則及行政自我拘束原則云云；並非可採。...被告斟酌系爭油品，共計27批達5,700多公噸，經過精煉後製成123項產品販售予下游業者，數量繁多、影響範圍廣大，業已造成國人恐慌及下游廠商預防性下架損失，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響重大，認本件原告雖非第3次違規，惟本次違章情節重大，依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，併參據行為時統一裁罰基準第16點及上揭行政罰法第18條第1項規定，以原處分對原告每1批進口行為處15萬元罰鍰，洵屬有據。」。
(六)再查原告103年8月7日、14日及24日，向菲律賓NEW ASIAOILINCORPORATED購買3批「椰子油（CRUDE COCONUT OIL）」，共計728.455公噸，以工業用報關（通關代碼：DZ000000000000），未向衛生福利部食品藥物管理署辦理食品輸入查驗登記一案，經被告機關查證屬實，被告機關依上開法令及同法第47條第13款之規定加重處分原告新臺幣300萬元整，原告已於104年3月2日繳清該罰鍰，且未提出行政救濟，實屬原告已承認其違規並應加重處分之事實。另被告機關考量食品安全衛生管理法第30條規定於103年6月19日始施行，且裁罰金額最高額度達新臺幣300萬元，故每一行為裁罰法定最高額上限3分之1。綜上論述，原告之訴實無理由。並聲明：
駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執(見本院卷第73頁)，並有前行政院衛生署（現衛福部）91年1月25日衛署食字第0910013749號公告、衛福部食藥署103年12月31日FDA北字第1030055185號函、原告公司基本資料、原告提出之系爭油品製成產品總表、進口報單（通關代碼：DZ000000000000）、原處分、訴願決定等件影本在卷可稽(見本院卷第34-47、63頁、北高行卷第28-37頁)，堪認為真正。
五、本件爭點厥為：被告以原告自菲律賓進口系爭油品，卻未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，違反行為時食品衛生管理法第14條第1項規定，依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，對原告進口行為處15萬元罰鍰，是否於法有據？本院判斷如下：
(一)按行為時食品衛生管理法第9條規定「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條第1項規定：「經中央主管機關公告指定之食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器及食品包裝，其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出，非經中央主管機關查驗登記並發給許可證，不得為之。登記事項有變更者，應事先向中央主管機關申請審查核准。」第33條第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：二、違反…第14條第1項…規定。」又臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「…公告事項：…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：...（七）食品衛生管理法（按：已修正為食品安全衛生管理法）中有關本府權限事項…。」
(二)行為後食品衛生管理法於102年6月19日修正第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」第33條第3項規定：「第30條、第31條及本條第1項有關產品輸入之查驗、申報或查驗、申報之委託、優良廠商輸入查驗與申報之優惠措施、輸入產品具結先行放行之條件、應繳納保證金之審查基準、保證金之收取標準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第47條第13款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：十三、違反第30條第1項規定，未辦理輸入產品資訊申報，或申報之資訊不實。」第60條規定：「本法除第30條申報制度與第33條保證金收取規定及第22條第1項第5款、第26條、第27條，自公布後1年施行外，自公布日施行。」（故修正後本法第30條申報制度係自103年6月19日起施行）；103年2月5日修正名稱為食品安全衛生管理法；第30條第1項規定：「輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。」（修正後第30條申報制度仍自103年6月19日起施行）。
(三)復按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」其立法理由載明法律或自治條例變更時之適用，係採「從新從輕」之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係「從新」，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外「從輕」，適用最有利於受處罰者之規定。本件行為後法律即食品衛生管理法修正，惟以行為時之法律（即行為時食品衛生管理法第33條第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：二、違反…第14條第1項…規定。」)最有利於受處罰人，是依上揭行政罰法第5條規定，本件自應適用最有利於原告之行為時食品衛生管理法第14條第1項及第33條第2款規定。
(四)查原告於102年3月至103年5月期間，向澳洲WILMAR TRADING（CHINA）PTE LTD購買5批加工後可供人類食用之「牛油（BEEF TALLOW）」共2,327公噸，另向菲律賓NEW ASIA OILINCORPORATED購買19批加工後可供人類食用之「椰子油（CRUDE COCONUT OIL）」(與本案系爭油品及輸出公司均相同)共3,342.38公噸及3批加工後可供人類食用之「棕櫚核仁油（RBD PALMKERNEL OIL）」共101.19公噸，共計27批，未向衛
福部食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關（通關代碼：DZ000000000000），違反行為時食品衛生管理法第14條第1項規定之情事，經食藥署會同桃園縣政府（103年12月25日升格為桃園市政府，下稱桃園市政府）衛生局於103年10月13日及14日查獲，被告於104年1月30日以北市衛食藥字第10430588101號函裁處書，依同法第47條第13款之規定處原告405萬元整（進口油脂以工業用報關共27批，每一批進口以一行為一處罰鍰15萬元，合計405萬元），原告不服，於104年3月5日向臺北市政府提起訴願，於104年5月7日遭以府訴二字第00000000000號訴願決定駁回，原告提起行政訴訟，嗣經臺北高等行政法院於104年12月24日駁回，此有臺北高等行政法院104年度訴字第929號判決在卷可稽(見本院卷第20-31頁，下稱前案1)。再經103年10月15日查獲原告於103年8月7日、14日、24日，向菲律賓NEW ASIA OIL INCORPORATED購買3批椰子油（CRUDE COCONUT OIL）(與本案系爭油品及輸出公司均相同)共728.455公噸，亦係以工業用報關（通關代碼：DZ000000000000），未向衛福部食藥署辦理食品輸入查驗登記，經被告依行為時食品安全衛生法第30條第1項、同法第47條第13款之規定，每一批進口以一行為一處罰鍰300萬元，原告已繳清該罰鍰而告確定，亦有該處分附卷可稽執(見一院卷第32-33頁，下稱前案2)，為原告所不爭執，合先敘明。
(五)次查，原告為食品進口及製造販賣業者，於101年11月28日向菲律賓進口系爭油品（係屬行為時食品衛生管理法第14條第1項規定經中央主管機關公告指定之食品--輸入規定「FO2」），未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，緣由財政部關務署函請衛福部食藥署調查原告於98年至101年自菲律賓進口椰子油及棕櫚核仁油之報關資料，計有47批椰子油及14批棕櫚核仁油無輸入食品報驗紀錄，經食藥署函請被告及桃園市政府衛生局調查，為被告調查暨經桃園市政府衛生局調查後移由被告查證屬實等情，原告不予爭執，並有食藥署103年12月31日FDA北字第1030055185號函、被告104年1月9日北市衛食藥字第10430028200號函暨被告104年1月19日調查紀錄表、桃園市政府衛生局104年1月21日桃衛食藥字第1040004744號函暨104年1月19日稽查紀錄表、被告104年2月2日北市衛食藥字第10431272000號函暨原告104年2月6日、9月17日回覆資料、被告104年10月2日北市衛食藥字第10440322000號函暨原告104年10月8日回覆資料等件可稽(見原處分卷第323-325、314- 319、284-293、250-281頁)，應堪信為真。被告審認系爭油品，共計進口80.905公噸，完稅價格205萬1,737元，經過精煉製成117.343公噸食用油脂並製成25款產品，共計54,556件流通於全國下游業者，因數量繁多、影響範圍廣大，且原告從事食品進口貿易、製造販售業，應當對食品輸入申報程序清楚，謹慎遵守相關法規，自難以人員疏失為由推諉其責，情節重大，依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，併參據行為時統一裁罰基準第16點及行政罰法第18條第1項規定，以原處分對原告處15萬元罰鍰，尚無違誤。
(六)原告雖主張進口系爭油品因內部員工控管疏失而以工業用油報關，並提出系爭油品與102年至103年8月期間原告進口油產地、品質相同之出口國政府機關所出具得證實係食用級油脂之證明文件予桃園縣政府衛生局，並經中央主管機關檢驗確認均為符合法定食用油之標準，斷無影響食用者之身體健康之虞，足證原告進口油品並無攙偽或假冒等實體上重大違法情事，顯與其他廠商於民生食用油中發生摻偽、假冒之飼料油或地溝油嚴重影響民生健康安全之重大違法情事迥異；又原告全力配合主管機關實施123項產品預防性下架，本件僅係單純違反查驗程序規定，又為初犯，並無任何獲取不法利益，不構成被告所稱之加重處罰事由，違反行政法義務應受責難程度輕微，原處分竟以「造成國人恐慌及下游廠商預防性下架損失」等行為後且不可歸責於原告之不利益情事加諸於原告，顯已悖於法律目的及授權裁量之旨意，並違反不當連結禁止原則，且原告即時提供客戶替換貨服務，下游廠商客戶未生損失，斷無被告所稱下游廠商重大損失之情事，就此被告依法應負舉證責任；被告率以原處分裁處原告法定最高額之罰鍰，顯然亦違反平等原則、比例原則云云。惟查，原告自菲律賓進口供人類食用之系爭油品，卻未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，所進口之系爭油品達80.905公噸，經過精煉後製成25項產品117.343公噸，共計5萬4,556件，販售予下游業者達1,000多家且遍及全台19個縣市(見本院卷第39-47頁)，販售數量繁多、影響範圍確實廣大。而「造成國人恐慌及下游廠商預防性下架損失」尚非本件原處分及訴願決定所認定，原告以前案1即被告104年1月30日北市衛食藥字第00000000000號函裁處書理由為本件主張，並無所據。況國人確實因此恐慌及下游廠商預防性下架(包括嘉義市「福義軒食品廠有限公司」、基隆市「百年餅店李鵠」、「全家便利商店」、「大潤發」、「星巴克」、「幾分甜」、「山崎麵包」等知名業者)(以上相關新聞見本院卷第48-56頁），被告亦予答辯原告進口系爭油品，卻未依規定向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，確已造成國人恐慌、下游廠商預防性下架損失及增加政府機關稽查人力及行政資源之浪費等語，尚非無據。又原告自39年成立迄今，已逾60年，資本總額高達40億元，原告102年營收總額共計134億2919萬7000元(見本院卷第62頁原告2013年每月營收報告)，原告集團事業橫跨食品原物料上游油脂、中游加工製造，到下游餐廳通路，且原告從事食品進口貿易、製造販售業，其所營業事業項目包括乳品、罐頭、冷凍…等多項食品之加工、製造、進口及買賣業務(見本院卷第38頁公司基本資料查詢明細)，當知悉食品輸入申報程序，而應謹慎遵守相關法規，自難以內部人員疏失為由推諉其責。另參以初由食藥署移由被告調查之原告98年至101年自菲律賓進口椰子油有報關無報驗資料及桃園縣衛生局稽查紀錄表，原告副廠長陳敦凱表示，經調查之47筆椰子油及14筆棕櫚核仁油無輸入食品報驗紀錄，係因上述二項產品會製成食用類產品及清潔類產品，故採購人員為便宜行事才無報驗紀錄，(椰子油)編號9、12、15號有食品報驗紀錄等語，並由陳敦凱簽名蓋章(見本院卷第324、293頁），顯見原告明知係應依法申報辦理查驗登記，卻選擇性申報查驗，且前案1亦經臺北高等行政法院104年度訴字第929號判決認定「原告提供被告之西元2013至2014年原料油入廠（可加工為食品用途原料油）報表所顯示之進口紀錄（本院卷第
268、269頁）所示，依該報表購進日期欄所載原告自102年2月6日起至103年5月8日間總計從澳洲進口加工後可供人類食用之牛油10批，而查該10批牛油，原告明知應依法申報辦理查驗登記，卻選擇性申報查驗，以間隔方式前1次有申報食品查驗登記、下1次則不申報食品查驗登記」等情，有該判決附卷可資(本院卷第26頁)，應認原告申報方式係故意規避法定食品輸入查驗登記義務。被告據以主張原告明知進口系爭油品須辦理食品輸入查驗登記，而卻故意規避上開義務，其應受責難之程度顯屬重大，嚴重違反行為時食品衛生管理法建立之食品輸入查驗登記制度之情，亦非無據。原告雖於案發後提出食藥署FDA研字第1039023188號檢驗報告書（稿）與桃園市政府衛生局103年10月19日桃衛食藥字第0000000000號函影本各一份(見高行卷第38-40頁)，主張與系爭油品相同進口國、內容物之進口油品，經檢驗確屬合格油品，足徵系爭油品亦屬合格油品乙節。然自國外進口應經查驗登記而未經查驗之油脂，是否內含不適於人類食用之內容物，其經精煉後所作成之食品對國民健康所造成之潛在危險如何，攸關公眾生命身體健康與食品安全管理之重大公益；凡屬應經查驗登記後始得進口之食品，進口商於進口時即應依規定先行申請主管機關辦理查驗登記後始得進口；否則倘規避查驗登記於先，縱嗣後再另行提出產品檢驗證明，亦不影響其已成立之違章行為及進口食品（含其產製品）未依規定查驗登記而流入市面所造成之影響。遑論原告提出之前開檢驗報告所檢驗之油品並非本件進口之系爭油品，系爭油品已精煉後製成25項產品，並販售予下游業者，已被社會大眾食用消耗，則前開檢驗報告自難以為有利於原告之認定。綜上，被告認原告違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響重大，並以答辯狀補充前揭原告資本總額高達新臺幣40億元及原告102年營收總額共計134億2,919萬7,000元，考量原告之資力，及依系爭油品共計進口80.905公噸，進口報單所載單價係1公噸為美金870元，該批產品完稅價格為205萬1,737元等情，且參以前揭所述系爭油品已全部製成產品販賣獲有利益，是被告依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，以原處分對原告進口行為處法定最高15萬元罰鍰，核屬有據。
(七)原告另主張被告於104年1月30日以北市衛食藥字第00000000000號之裁罰處分(即前案2)，以新修正之食品安全衛生管理法第47條規定，將原告於103年8月間（3批食用椰子油）以每1批進口為1行為之行政程序上違失，裁罰該規定所訂法定最高限額之3分之1即100萬元，換言之，被告審酌原告前揭行為違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等情節而認定原告可責性尚非嚴重，進而裁罰法定最高限額3分之1，詎料被告於本件裁罰就原告應受責難程度、所生影響等情節卻為歧異認定，率以原處分裁處原告法定最高額之罰鍰，顯有裁量濫用情事，違反平等原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則云云。查原告主張於103年8月間進口3批食用椰子油，未依規定辦理查驗，經被告以每1批進口為1行為，依新修正食品安全衛生管理法第47條規定裁罰法定最高限額之3分之1即100萬元；原告主張該案行為時間係103年8月間，被告援用修正後食品安全衛生管理法第47條第13款規定裁罰，該修正後規定法定罰鍰範圍係3萬元以上300萬元以下；此與本件原告於101年11月至28日間，向菲律賓進口系爭油品，經被告依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定裁罰，其法定罰鍰額度為3萬元以上15萬元以下；兩者適用之處罰規定不同（修正前後之別），其法定罰鍰上限，差別甚大（15萬元與300萬元之別），自不得比附援引；此觀諸原告103年8月間進口3批食用椰子油，各行為縱處法定最高限額之3分之1，亦高達100萬元；遠遠超出被告就原告進口系爭油品，每一行為所裁罰之15萬元罰鍰甚鉅自明。原告將兩案相提併論，而謂原處分有裁量濫用情事，違反平等原則及行政自我拘束原則、信賴保護原則云云，並非可採。
(八)原告又主張依行為時統一裁罰基準之違反食品衛生管理法統一裁罰基準表第6項規定記載，倘若行為人違反第14條第1項及第33條規定，該裁罰標準為第1次處罰鍰3萬元，第2次處罰鍰6萬元，第3次處罰鍰15萬元；而行為時統一裁罰基準第16點規定之加重處罰，應係指行為人有行政罰法第18條第2項規定之所得利益超過法定罰鍰最高額時，始得於其所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額及裁罰基準表之限制，惟原告僅係單純違反查驗程序之規定，亦無獲取任何不法利益；復依被告於103年6月17日發布之統一裁罰基準第3點第36項規定，始賦予被告得依個案情節重大與否而有不受裁罰基準拘束之權限，是被告依據行為時統一裁罰基準第16點規定逕對原告處以法定最高額之罰鍰，實有違誤且違反信賴保護、行政自我拘束原則及平等原則云云。查行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」行為時統一裁罰基準之違反食品衛生管理法統一裁罰基準表第6項規定固載明行為人違反第14條第1項及第33條規定，該裁罰標準為第1次處罰鍰3萬元，第2次處罰鍰6萬元，第3次處罰鍰15萬元；惟行為時統一裁罰基準第16點亦明文規定：「依行政罰法規定減輕或免除處罰時，應詳細敘明其減輕或免除之理由，加重時亦同。」則被告斟酌系爭油品，共計進口80.905公噸，完稅價格205萬1,737元，經過精煉製成117.343公噸食用油脂並製成25款產品，共計54,556件流通於全國下游業者，因數量繁多、影響範圍廣大，且原告從事食品進口貿易、製造販售業，應當對食品輸入申報程序清楚，謹慎遵守相關法規，自難以人員疏失為由推諉其責，認本件原告雖非第3次違規，惟本次違章情節重大，依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，併參據行為時統一裁罰基準第16點及上揭行政罰法第18條第1項規定，以原處分對原告處15萬元罰鍰，洵屬有據，且被告裁罰並未超過法定罰鍰最高額之限制，原告以行政罰法第18條第2項超過法定罰鍰最高額之審酌依據主張違法，顯係誤解，其上揭主張，均非可採。
六、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告以原告自菲律賓進口系爭油品，卻未向食藥署辦理食品輸入查驗登記，而以免辦理查驗登記之「工業用途」名義進口報關，違反行為時食品衛生管理法第14條第1項規定，依行為時食品衛生管理法第33條第2款規定，以原處分對原告處15萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核非有據，為無理由，應予駁回。
七、至原告提出監察院糾正衛福部之糾正文核與本件個案無關，本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 12 月 2 日
書記官 楊勝欽