臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第351號原 告 李素琴輔 佐 人 金仕興被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民訴訟代理人 洪一安（兼送達代收人）
蔡淑瑜林佳萱上列當事人間臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年9月21日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰新臺幣陸萬元部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為門牌號碼臺北市○○區○○路0段000○0號2樓之1區分所有建物之所有權人（下稱系爭房屋），該房屋所在之臺北市○○區○○路0段000號「皇家名宮」大樓（地下2樓至地上15樓計139戶，下合稱系爭建物），領有65使字第1305號使用執照。系爭建物前於民國99年間，經財團法人臺灣營建研究院鑑定後，認為屬須拆除重建之高氯離子混凝土建築物（俗稱海砂屋），經臺北市政府以100年2月1日府都建字第00000000000號公告（下稱100年2月1日公告），請系爭建物全體區分所有權人於公告日起2年內停止使用，並於3年內自行拆除。臺北市政府並以同日（北市）府都建字第09973514801號函（下稱100年2月1日函）通知原告等應於102年2月1日（列管公告日起2年）前停止使用，並於103年2月1日（列管公告日起3年）前自行拆除。嗣經被告函請台灣電力股份有限公司台北市區營業處（下稱台電公司）查復系爭建築物最近1期用電度數（即104年7月及8月合計度數），查復結果系爭房屋資料為4,047度，被告乃以104年11月4日北市都建字第10469366303號函通知原告陳述意見，經原告檢附申請延長使用切結書及簽證安全判定書等資料，申請延長使用系爭房屋12個月（自104年11月16日至105年11月15日止），經被告以104年12月25日北市都建字第10470426200號函通知原告略以，依臺北市列管須拆除重建高氯離子混凝土建築物未依限停止使用罰鍰處分裁罰基準（下稱裁罰基準）備註四規定，建築物所有權人作為自用住宅使用者，方得展延使用期限，惟經臺北市建築管理工程處於104年12月23日派員現場勘查，現況是否作為自用住宅使用仍有疑義，請再補充相關具體事證憑辦，惟未獲原告回應。被告審認原告未依限停止使用系爭房屋，違反臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定，乃依裁罰基準等規定，以105年2月19日北市都建字第10566006700號裁處書（下稱第1次裁處書）處原告新臺幣（下同）5,000元罰鍰，並限於文到後次日起6個月內停止使用。原告不服，第1次提起訴願，經臺北市政府以105年5月11日府訴二字第10509069200號訴願決定書（下稱第1次訴願決定書）決定：「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為處分。」被告乃依上開訴願決定撤銷意旨，重新審查，認定系爭房屋屬營業場所，且依裁罰基準備註四規定，不得申請延長使用或暫免罰鍰，乃依臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項及裁罰基準等規定，以105年6月13日北市都建字第10564290700號裁處書（下稱原處分）處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起2個月內停止使用，逾期仍未停止使用者，得連續處罰，且以同日期北市都建字第10564290701號函檢送原處分予原告。原告仍不服，第2次提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：全台灣應無管委會自己去申請海砂屋鑑定，系爭建物管委會之動機頗不單純，應係貪圖都更龐大利益，不擇手段，歷經2次檢驗，努力補強證據，僅勉強通過。系爭建物分2棟，伊所有系爭房屋歷次經建築師檢驗均符合標準。系爭建築係由動機不單純人士把持5年來一事無成，最基本之都更採用自力自建或合建，住戶均可吵翻天，被告既不願協助整合，5年來不聞不問，如今竟要開罰，全體139住戶竟只罰1樓營業住戶。且被告原先核定罰鍰5,000元，伊已於105年5月11日繳清罰款，被告卻以原處分再次核定罰鍰6萬元，實難令伊心服。目前系爭建物因被告核定為海砂屋，不僅銀行無法貸款，亦無人敢購買，甚而連租金亦攔腰折半。系爭建物無法都更，原因複雜，黑箱作業嚴重，被告5年來不聞不問，無法都更非伊之過失，被告卻只知依法開罰，住戶權益何在？被告應動用公權力介入指導，如仍無法整合，再予開罰，如今卻只罰營業住戶，如系爭房屋有安全顧慮，被告是否亦應將系爭房屋之騎樓一併禁止行人通行，以確保行人安全，被告對此一問題隻字未提，被告如認為伊所有系爭房屋不得營業，否則開罰，伊定將系爭房屋前之騎樓予以封閉，禁止行人通行。目前系爭房屋承租人經營不善，自105年2月起即未再營業，系爭房屋因未繳電費亦已於105年7月遭停電，伊因承租人拒不搬遷，目前尚在訴訟中等語。並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分均撤銷。
三、被告則以：系爭房屋領有65使字第1305號使用執照，為經鑑定列管為高氯離子混凝土建築物，且經臺北市政府以100年2月1日公告應於2年內停止使用、3年內自行拆除在案。惟系爭房屋於104年7月、8月每月用電超過20度，業已超過裁罰基準所定之使用標準。伊認定有「仍持續使用」之情事，經函請原告陳述意見，原告於104年12月1日具切結書及安全判定書向伊申請須拆除重建高氯離子混凝土建築物延長使用。惟伊派員現場勘查後，發現現場有營業招牌及營業行為，伊爰依臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例（103年6月26日經行政院核定，103年11月27日臺北市政府公告修正）第7條規定及裁罰基準之「屬住宅使用者」項次，於105年2月19日以第1次裁處書處原告罰鍰5,000元，並限期文到後次日起6個月內停止使用。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關決定「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為處分」。伊據此撤銷第1次裁處書，另依上開自治條例第7條規定及裁罰基準之「屬出租或營業者」項次，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限期文到後次日起2個月內停止使用，當屬合法。從而，伊已秉權責與專業，依法定程序於兼顧原告權益與公共利益下詳予審議，並無違誤。原告訴訟理由主張對伊裁處6萬元罰鍰心有不服等語，惟原告自認系爭房屋作營業使用為不爭之事實，伊按前揭自治條例第7條規定及裁罰基準之「屬出租或營業者」項次規定之罰鍰金額予以裁罰，並無失據，原告之訴訟理由不足採據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建物65使字第1305號使用執照、財團法人臺灣營建研究院99年6月鑑定工作報告書、臺北市政府100年2月1日公告、100年2月1日函、台電公司104年9月17日北市字第1041097422號函暨系爭建物104年7月及8月用電度數資料、第1次裁處書、第1次訴願決定書、原處分及訴願決定等件附卷可稽（見原處分卷第1-4、15-16、18-23頁，本院卷第11-18、26、61-1
44、160-163頁）。此部分之事實，應堪認定。經核兩造上開陳述，被告認定系爭房屋經鑑定為高氯離子混凝土建築物，已公告限期拆除，原告仍為出租營業使用，而以原處分裁處原告罰鍰6萬元（原處分中關於限於文到後次日起2個月內停止使用，逾期仍未停止使用者，得連續處罰部分，原告未提起行政訴訟）是否適法有據？茲判斷如下。
五、本院之判斷：㈠按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構
造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：…二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」98年5月27日修正、11月23日施行之建築法第77條第1項及第91條第1項第2款分別定有明文。
㈡次按臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第2條
規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府都市發展局（以下簡稱都發局）。」、第3條規定：「本自治條例所稱高氯離子混凝土建築物，指經都發局認可之鑑定機關（構）鑑定，認定其混凝土氯離子含量超過鑑定時國家標準值，必須加勁補強、防蝕處理或拆除重建之建築物。」、第7條第1項規定：「經鑑定須拆除重建之建築物，都發局應依建築法規定通知所有權人停止使用，並限期命所有權人拆除，其建築物應列管並公告之。逾期未停止使用者，得處建築物所有權人新臺幣5,000元以上6萬元以下罰鍰，必要時得按次處罰。
逾期未拆除者，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔。」又按臺北市政府辦理高氯離子混凝土建築物善後處理準則第1條規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為依臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例（以下簡稱本自治條例）辦理高氯離子混凝土建築物鑑定、補強、拆除、重建及相關事項，特訂定本準則。」、第3條規定：「本自治條例第7條第1項所定經鑑定須拆除重建之建築物，應由本府列管並公告之。」另裁罰基準（節錄）：
┌──────┬──────┬──────┬───────────────┐│違規事實 │法令依據 │罰鍰處分對象│裁處方式 │├──────┼──────┼──────┼───────────────┤│臺北市列管須│臺北市高氯離│屬住宅使用者│第1階段 ││拆除重建高氯│子混凝土建築│，處建築物所├───────────────┤│離子混凝土建│物善後處理自│有權人 │處新臺幣5000元罰鍰，並限期 6個││築物未依限停│治條例第7條 │ │月內停止使用，逾期未停止使用者││止使用。 │ │ │，再處新臺幣5000元罰鍰，並限期││ │ │ │6個月內停止使用。 ││ │ ├──────┼───────────────┤│ │ │屬出租或營業│處新臺幣6萬元罰鍰，並限期2個月││ │ │者，處建築物│內停止使用，逾期未停止使用得每││ │ │所有權人 │2個月連續處新臺幣6萬元罰鍰。 │├──────┼──────┴──────┴───────────────┤│備註 │一、有關建築物現況是否「仍持續使用」之認定方式，當佐以當戶││ │ 超過「用電度數」或「用水度數」為認定基準，認定度數如下││ │ ： ││ │ （一）用電度數：每月20度。 ││ │ （二）用水度數：每月1度。 ││ │…… ││ │四、建築物所有權人如有下列各款情形之一，得檢具事證陳請本府││ │ 申請展延使用期限或暫免罰鍰。 ││ │ （一）供自用住宅使用者，經提具專業技師或建築師現勘簽證之││ │ 安全判定書（詳附表二）及所有權人簽具之「經鑑定須拆││ │ 除重建高氯離子混凝土建築物申請延長使用切結書」（詳││ │ 附表一）者。 ││ │ （二）供自用住宅使用者，經提具原鑑定機關（構）出具鑑定報││ │ 告書載明：「經判定全幢鑑定標的物無即刻性危險，尚可││ │ 繼續使用 個月。」，及所有權人簽具之「經鑑定須拆除││ │ 重建高氯離子混凝土建築物申請延長使用切結書」（詳附││ │ 表一）者。 ││ │ （三）已向臺灣電力公司或台北自來水事業處申請 1個月內停供││ │ 電供水者。 ││ │…… │└──────┴─────────────────────────────┘㈢經查，系爭房屋屬系爭建物中之1棟建築物，系爭建物領有
65使字第1305號使用執照，前經財團法人臺灣營建研究院鑑定為高氯離子混凝土建築物，其鑑定意見係建議拆除重建（見本院卷第31頁反面），有99年6月鑑定工作報告在卷可憑。臺北市政府依鑑定結果及前揭規定，於100年2月1日公告系爭建物（臺北市○○區○○路0段000號地下2樓至地上15樓計139戶）經鑑定屬高氯離子混凝土建築物，公告事項略以：請所有權人於本公告日起2年內停止使用，並於3年內自行拆除，如屆期未停止使用，將依前開自治條例第7條第1項規定，處建築物所有權人5,000元以上6萬元以下罰鍰，必要時得按月處罰，逾期未拆除者，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔，被告並以100年2月1日函（通知原告等有100年2月1日公告可考（見本院卷第144、160-163頁）。是系爭建物應於102年2月1日前停止使用，並於103年2月1日前自行拆除。原告對上開100年2月1日公告及100年2月1日函不爭執（見本院卷第73頁），上開公告及函均未經撤銷、廢止，或因其他原因而失效，依行政程序法第110條第3項規定，其效力繼續存在，該公告因其存續力而生構成要件效力，即系爭建物屬於臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項所稱之「經鑑定須拆除重建之建築物」，自應停止使用。次查，原告於起訴狀自承系爭房屋係自105年2月起未再出租營業（見本院卷第9頁）；而被告曾以104年9月15日北市都授建字第10464447000號函，請台電公司查復系爭建物用電資料，經函復系爭建物中之系爭房屋104年7、8月用電度數資料為4,047度，有該回函可佐（見原處分卷第3-4頁）。足徵系爭房屋仍持續使用中，原告未依限停止使用系爭房屋，違反臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定，洵堪認定。
㈣又原告既未依限停止使用系爭房屋，違反臺北市高氯離子混
凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定，被告依該條項規定及裁罰基準「屬出租或營業者」項次，以原處分處原告6萬元罰鍰，固非無據。惟按訴願法第81條第1項規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」其立法理由明載：「參酌行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則第15條，明定受理訴願機關審酌事證後，認訴願為有理由者，受理訴願機關之處理方法有三：㈠以決定撤銷原行政處分之全部或一部。㈡逕為變更之決定。㈢發回原行政處分機關另為處分。受理訴願機關逕為變更之決定或原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分。」等語，亦即受理訴願機關決定發回原處分機關另為處分時，原處分機關不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分。復按受不利處分之人提起行政救濟，旨在請求除去對其不利之處分，受理行政救濟之行政機關（包括作成原處分之機關）如就原處分加以變更，但其結果較原處分對其更為不利，則有失受處分人提起行政救濟之本意，因此應加以禁止，此即「不利益變更禁止原則」。最高行政法院31年判字第12號及35年判字第26號判例即揭示不得於訴願人所請求範圍之外，與以不利益之變更，致失行政救濟之本旨。又依訴願法第81條第1項後段及行政訴訟法第195條第2項之規定，均無類似刑事訴訟法第370條但書對於「適用法條不當而撤銷」，則無適用不利益變更禁止原則之規定。換言之，原行政處分係適用法規不當而予變更時，並無得排除適用「不利益變更禁止原則」之規定。查被告先以原告所有系爭房屋作為自用住宅使用，違反臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例第7條第1項規定，依裁罰基準「屬住宅使用」項次，以第1次裁處書裁處原告罰鍰5,000元，並限於文到後次日起6個月內停止使用。原告不服，提起訴願，經訴願機關認定系爭房屋現況是否作為自用住宅使用仍有疑義，而以第1次訴願決定書將第1次裁處書撤銷，由被告另為處分。嗣被告依第1次訴願決定書意旨，重新審查，改認系爭房屋現況為營業場所，依裁罰基準「屬出租或營業者」項次，乃以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起2個月內停止使用。原處分將第1次裁處罰鍰5,000元，並限於文到後次日起6個月內停止使用，變更為處原告6萬元罰鍰，並限於文到後次日起2個月內停止使用，顯已違反不利益變更禁止原則；又本件105年9月21日府訴二字第00000000000號訴願決定將被告重為之裁處6萬元罰鍰，並於文到後次日限起2個月內停止使用之原處分予以維持，駁回原告之訴願。是本件訴願決定維持原處分依第1次訴願決定意旨所重為之處分，惟未予適用不利益變更禁止原則，揆之訴願法第81條第1項後段規定及以上說明，即有未洽。
六、綜上所述，原處分有前揭所示之違法，而訴願決定未予糾正，均有未合。原告訴請判決如其聲明所示，為有理由，應予准許，爰判決如主文。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 7 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 7 月 14 日
書記官 林郁芩