臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第352號
106年10月17日辯論終結原 告 臺東縣延平鄉公所代 表 人 胡榮典訴訟代理人 古雅婷被 告 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 周大清上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國105年9月19日院臺訴字第1050176645號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告臺東縣延平鄉公所於民國104年4月21日由時任鄉長胡榮典與大陸地區貴州省惠水縣好花紅鎮簽署「惠水縣好花紅鎮臺東縣延平鄉交流與合作框架協議」，被告嗣於105年3月15日邀集相關中央目的事業主管機關研商，並請原告列席說明，決議以原告由鄉長代表簽署上開交流與合作框架協議，其內容載明合作內容及協同行動等事項，認已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（簡稱兩岸人民關係條例）第33條之1第1項第1款「非經各該主管機關許可，不得與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為」，依同條例第90條之2第1項規定，以105年4月8日內授中民字第1051101163號函，處新臺幣（下同）10萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張下列情節，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）原告代表人鄉長胡榮典於104年4月受邀赴大陸地區貴州省惠水縣參加對岸少數民族文化暨交流活動，原告依相關規定繕具出訪名單、行程表及其他相關資料提出參訪考察計畫，報陳臺東縣政府並經審查核准。代表人於104年4月21日上午參加「海峽兩岸少數民族發展交流會」時，受邀上台致詞並介紹延平鄉人文風情，於代表人致詞完畢後，在毫無預警情況下，隨即舉行框架協議簽署之儀式。
（二）本案原告參訪行程皆依規定申請，惟原告自始無從得知有簽署協議之行程，當然無法於事前向被告申請簽署協議之許可，被告卻未按個案情節，注意原告有無阻卻責任、阻卻違法以及減輕或免除處罰之事由，逕自對被告作成裁罰新臺幣10萬元之裁罰處分，於法不合且對原告財產權影響甚鉅。
（三）依據行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018257號函示略以：「合作行為指雙方在主觀面上有彼此相互同意、合作之意，客觀面上具有分工協力之行為，以達成共同目標之協同行動」。是以，原告未經權責機關核准，逕與貴州省好花紅鎮長尹紹紅簽署交流與合作框架協議之行為，僅符合主觀面上表示相互同意合作，並未符合客觀面上實際具有分工協力之行為，以達成共同目標之協同行動，意即代表人僅有主觀之意向表示，而無客觀之實際行動之謂，明顯未構成違反該條例第33條之1第1項第1款要件之該當，既未符合構成要件之該當，被告應不得依前揭函示並將其擴大解釋為「未經核准簽署協議即裁罰」，對原告作成裁罰處分。
（四）據上論結，原告代表人應具有減輕或免除處罰事由且未構成違反兩岸人民條例第33條之1第1項第1款要件之該當，被告卻逕以兩岸人民條例第90條之2第1項規定將原告處以10萬元罰緩，侵害人民財產權，顯有違法不當之處，故原告請求撤銷105年4月8日內授中民字第1051101163號罰鍰處分及105年9月22日院臺訴字第1050176645號訴願決定，以維護人民權益。
三、被告則以下列理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）法令依據：
1.臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」同條例第90條之2第1項規定：「違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」
2.本部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知第2點：地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，依下列原則辦理：（一）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關辦理。（二）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，應送本部會商辦理。（三）由直轄市、縣（市）政府所屬機關（構）為之者，應送該機關（構）業務所屬之中央目的事業主管機關辦理；其議題涉及其他中央目的事業主管機關者，應會商該中央目的事業主管機關辦理。（四）由鄉（鎮、市）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具體事項依第1款或第2款辦理。
3.行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018251號函：「合作行為」指雙方在主觀面上有彼此相互同意、合作之意思，客觀面上具有分工協力之行為，以達成共同目標之協同行動。「聯盟」係指雙方之間因利害關係或共同目的而締結盟約，形成組織。
4.行政院大陸委員會103年12月29日陸法字第1030401107號函「研商有關地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為之裁處事宜會議紀錄」：關於地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為案件之裁罰機關，合作行為議題屬單一中央目的事業主管機關者，由該中央目的事業主管機關裁處；合作行為議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，視個案性質，可由本部商請主要議題之中央目的事業主管機關進行裁處，如屬廣泛性、綜合性合作議題，由本部會商相關機關後進行裁處。至於此類案件處罰對象，簽署合作文書之當事人如係代表機關所為，應處罰該機關；如個人非經機關授權或非代表機關而簽署合作文書，且可認定該個人在客觀上未經主管機關許可逕與大陸地方機關簽署合作文書，在主觀上亦明知或可預見該行為係簽署合作文書之行為，主管機關得對該個人裁處。
（二）卷查本案前經國安局104年5月22日函送臺東縣延平鄉鄉長胡榮典疑違規與大陸簽署交流合作協議資料1份，據其內容，原告於104年4月20日至24日赴大陸參訪並出席貴州省「2015年海峽兩岸各民族歡度三月三節暨貴州、惠水三月三好花紅文化節」與「海峽兩岸少數民族交流座談會」等活動，期間該鄉長未經權責機關核准，逕與貴州省惠水縣好花紅鎮長尹紹紅，簽署「惠水縣好花紅鎮臺東縣延平鄉交流與合作框架協議」。本部於104年6月5日函請臺東縣政府就原告簽署上開協議等節查證，該府嗣於同年7月9日將原告說明其簽訂合作意向書經過情形函復本部略以：「…二、本鄉赴大陸地區文化交流，係受立法委員孔文吉國會辦公室104年3月18日立吉字第01040052號函之邀請，且經本所鄉鎮首長赴大陸地區出國審查會議決議後，查無違反相關法令情事報臺東縣政府核准後才實施；惟本次文化交流活動原訂行程表並無簽署此框架協議，本鄉參訪團員赴大陸地區後，直至簽署協議當日之當下才得知有締結友好鄉鎮之簽署儀式，本所基於國際禮儀逕而簽署此無實質法律效力之框架協議，並非故意隱瞞或隱匿，有關本所因不諳法律而違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之2第1項規定深感抱歉，如有本所須補正事項本所將依法積極配合辦理。三、有關原告鄉長赴大陸地區與惠水縣好花紅鎮簽署之交流與合作框架協議係屬意象並未涉及實質法律效力，查臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款，本項框架協議並非為與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為；並查內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知第6點，本項簽署亦未涉及影響國家安全或利益、影響社會治安、違反平等互惠原則及對等尊嚴、違反有關法令規定或逾越權限及隱匿、偽造、變造或虛偽不實等情事；倘若本項簽署協議如有涉及實質法律效力之部分，原告亦將積極依照臺灣地區與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知之法令規定辦理」。
（三）復查國安局104年5月22日提供上開意向書主要內容包括，雙方締結為民族友好鄉鎮；雙方建立完善溝通交流機制，成立雙方信惠互通工作聯絡機制；雙方形成共識，努力在民族村寨特色旅遊項目合作中取得實質性進展；雙方每年互派農業、旅遊、民族文化等方面人才開展短期學習培訓；雙方確立人才推薦、引進機制，相互為雙方人才引進提供幫助；雙方確立互訪機制，原則上每年互派人員開展一次主題交流；雙方加強文化交流，共同參與兩岸民族傳統文化傳承和保護活動；加強教育交流，積極開展民族鄉村教師和青少年交流交往活動；加強農業科技合作，深化雙方農業合作交流；加強生態環境保護工作交流，促進雙方生態保護工作等，係屬廣泛性、綜合性合作議題。
（四）承上，本案原告未經各該主管機關許可，與大陸地區貴州省惠水縣好花紅鎮簽署「惠水縣好花紅鎮臺東縣延平鄉交流與合作框架協議」，係由原告鄉長代表簽署，其內容載明合作內容及協同行動等事項，於主觀面及客觀面均符合行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018251號函所稱合作行為之要件，已構成違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款所稱「非經各該主管機關許可，不得與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。」之要件，爰本部於105年3月15日邀請相關中央目的事業主管機關研商，經決議略以，考量原告係初次違反規定，依同條例第90條之2第1項規定之最低額度，處原告新臺幣10萬元罰鍰。至原告之訴無理由，並不可採，分述如下：
1.為宣導地方政府與大陸地區為合作行為或締結聯盟之相關規定及作為，本部前以104年1月12日內授中民字第1041100105號函各地方政府查照並轉知所屬，地方政府與大陸地區地方機關為合作行為或締結聯盟，應依「內政部審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」規定報請許可。地方政府對於大陸地區地方機關提議為合作行為或締結聯盟者，應告知須循我方程序進行，以免違法受罰。是以，原告難謂不知悉有關規定，又原告縱然面對陸方代表臨時提出簽署合作行為之要求，理應知悉如何應變。
2.本案原告未經許可與大陸地方機關為合作行為，其主觀面及客觀面均符合行政院大陸委員會97年9月30日陸法字第0970018251號函所稱合作行為之要件，已構成違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第33條之1第1項第1款規定之要件，原告並未有足資證明其可阻卻違法或減輕責任之具體證明文件，查無可阻卻違法之理由，本部係處訴願人最低額度之罰鍰。
（五）綜上所陳，本件原告之訴為無理由，請判決如訴之聲明。
五、本院之判斷：
（一）按臺灣地區與大陸地區人民關係條例（即兩岸人民關係條例）於92年10月29日修正，制定第33條之1第1項第1 款規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為。二、與大陸地區人民、法人、團體或其他機構，為涉及政治性內容之合作行為。三、與大陸地區人民、法人、團體或其他機構聯合設立政治性法人、團體或其他機構」、同條例第90條之2第1項規定「違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰」。依該第33條之1規定之文義解釋，所謂臺灣地區法人，包括各類型態之法人，並未侷限於私法人，且依地方制度法第2條第1款規定：
「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體」，臺東縣延平鄉乃屬依地方制度法第14規定而實施地方自治之團體，自屬兩岸人民關係條例第33條之1所稱之臺灣地區法人。另內政部為執行上開法律之技術性、細節性事項，於100年9月20日發布下達「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」（見原審卷第52-54頁），自得作為地方政府與大陸地區地方機關合作行為時辦理許可之依據。是故，地方自治團體與大陸地區「行政機關」為任何形式之合作行為，自應先申請經各該主管機關許可始得為之，合先敘明。另參兩岸人民關係條例第33條之1規定之立法理由，乃因持續推動兩岸交流雖為政府既定的政策，惟鑑於中共迄未放棄武力犯臺，故有必要透過事前許可制，將兩岸間交流維繫在一定管制秩序下。是故，在此立法目的引導下，本條第1款所謂「任何形式合作行為」，不僅不以書面形式為必要，且只要雙方在主觀上出於為共同目標合作之意思，並在客觀上進而為一定之協議或合意行為，事實上可導致雙方為此共同目標而協同合作之行為或結果者，即對本條款所防衛之法益已造成侵害，而屬本條款所禁止之交流合作行為無誤，當不以合作協議或合意之內容進而落實為必要。
（二）又兩岸人民關係條例第33條之1 之所謂許可之各該主管機關，係指各該合作行為議題之目的事業主管機關而言，該條立法理由：「第一項所稱許可，係由各該主管機關認個案許可裁量，而不採取授權訂定許可辦法之方式。至各該主管機關之認定，按本條例施行細則第三十二條規定，可作為處理依據」可資參照。觀之該條例施行細則原第32條配合母法（兩岸人民關係條例）92年10月29日修正，移列修正至第46條規定：「本條例第三十三條、第三十三條之一及第七十二條所稱主管機關，對許可人民之事項，依其許可事項之性質定之；對許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主管機關為之。不能依前項規定其主管機關者，由行政院大陸委員會確定之」，可知所稱主管機關，如為許可人民之事項，依其許可事項之性質定之，如為許可法人、團體或其他機構之事項，由各該法人，團體或其他機構之許可立案主管機關為之。另對於地方政府，則由內政部發布「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」第2點：「地方政府與大陸地區地方機關為合作行為，依下列原則辦理：（一）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題屬單一中央目的事業主管機關者，應送該中央目的事業主管機關辦理。（二）由直轄市、縣（市）長為之，且合作行為之議題涉及二以上中央目的事業主管機關者，應送本部會商辦理。…（四）由鄉（鎮、市）公所為之者，應送縣政府擬具意見，由縣政府就簽署具體事項依第1款或第2款辦理」，核係按該第33條之1規定精神，明定合作行為之議題涉及二以上中央目事業主管機關者，送由內政部會商相關機關後為許可。
（三）經查：
1.本件原告於104年4月應邀赴大陸貴州省參加「2015年海峽兩岸各民族歡度三月三節暨貴州、惠水三月三好花紅文化節」與「海峽兩岸少數民族交流座談會」等活動，同年4月21日上午，由時任鄉長之胡榮典參加「海峽兩岸少數民族交流座談會」，會中邀請鄉長作臺東縣延平鄉簡介，並希望締結友好鄉鎮，簽署經濟、文化交流意願的同意書，在現場有許多電子、平面媒體情形下，簽署「惠水縣好花紅鎮臺東縣延平鄉交流與合作框架協議」等情，有研商處理地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為或締結聯盟案件105年第1次會議會議紀錄-臺東縣延平鄉公所補充說明摘要可憑（見原處分卷第15-17頁），且有「惠水縣好花紅鎮臺東縣延平鄉交流與合作框架協議」影本在卷可稽（見原處分卷第5-6頁）。另觀系爭交流與合作框架協議之主要內容為「為進一步加強海峽兩岸民族鄉鎮交流與合作，推動民族文化交流、現代農業和文創產業合作等，本著優勢互補、互惠互利、平等協商、聯合發展的原則，經雙方友好商定簽署《惠水縣好花紅鎮、臺東縣延平鄉交流與合作框架協議》，具體內容如下：一、雙方結為民族友好鄉鎮。二、雙方建立完善溝通交流機制，成立雙方信息互通合作聯絡機構。三、雙方形成共識，努力在民族村寨特色旅遊項目合作中取得實質性進展。四、雙方每年互派農業、旅遊、民族文化等方面人才開展短期學習培訓。五、雙方確立人才推薦、引進機制，相互為雙方人才引進提供幫助。六、雙方確立定期互訪機制，…。七、雙方加強文化交流，共同參與兩岸民族傳統文化傳承和保護活動。八、加強教育交流，…。九、加強農業科技合作，…。十、加強生態環境保護工作交流，…。」等語，並經惠水縣好花紅鎮代表及臺東縣延平鄉代表即鄉長之簽名。顯然原告在104年4月至大陸貴州省參加文化節活動及座談會時，的確由鄉長代表原告，與大陸地區貴州省惠水縣所轄鄉鎮之行政機關之代表人，主觀上達成促進彼此間民族文化交流合作之合意，方由時任代表人之胡榮典在雙方見證之系爭協議書上簽名，殆無疑義。
2.原告與陸方行政機關從事前述促進兩岸間雙方民族文化交流合作之合作協議，並未先依內政部發布「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」第2點規定，先送臺東縣政府擬具意見，由該縣政府就簽署具體事項，送由內政部會商相關機關，並取得許可。又觀卷附系爭合作協議書之內容，雙方已就文化、旅遊、人才、農業等領域合作、人員往來互訪、交流、考察、信息資源共享互通、建立交流協商機制等各事項，達成進行廣泛合作之協議，在此合意基礎上，事實上已可導致原告與陸方為此共同目標而協同合作之行為或結果，至為灼然。而原告為臺灣地區地方自治團體之法人，其與大陸地區行政機關既未經許可，私自從事事實上可導致雙方為上述共同目標而協同合作之行為或結果的合意，縱使嗣後尚未按合作協議施行，參酌首開說明，仍已違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，未經許可而與大陸地區行政機關為合作行為無誤。再者，原告為地方自治團體，乃公法人而負有依法自治行政或承辦委辦事項之義務，對於兩岸人民關係條例及內政部發布之「審查地方政府與大陸地區地方機關之合作行為或締結聯盟申報須知」等規定，本有義務熟稔遵守，本應知悉與大陸地區從事任何形式交流合作，均應依法事前取得許可，豈有須逐案事前經縣政府警告通報，才有知法守法義務之理，則原告在代表人明知有依法事前申請許可義務之情形下，仍違反此義務，逕予陸方達成系爭意向書之合作協議，違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，縱無故意，亦有應防止能防止而未盡義務防止結果之過失。就此原告主張原告未經權責機關核准，逕與貴州省好花紅鎮長尹紹紅簽署交流與合作框架協議之行為，僅符合主觀面上表示相互同意合作，並未符合客觀面上實際具有分工協力之行為，以達成共同目標之協同行動，意即代表人僅有主觀之意向表示，而無客觀之實際行動云云，並不可採。
3.再被告於原裁罰處分前即曾於105年3月15日舉行「研商處理地方政府未經許可與大陸地方機關為合作行為或締結聯盟案件105年第1次會議」，該會議中討論議案包括原告以系爭合作協議書與陸方違法合作案，此會議原告鄉長胡榮典更親自參加表示意見（見原處分卷第15-22頁）。顯見被告在本件裁罰處分前，已審酌所有之違法情節，並予原告充分之陳述意見機會，並於參酌原告陳述有利情節後，方作成裁罰決定。原告所稱其代表人應具有減輕或免除處罰事由且未構成違反兩岸人民條例第33條之1第1項第1款要件之該當，被告卻逕以兩岸人民條例第90條之2第1項規定將原告處以10萬元罰緩，侵害人民財產權，顯有違法不當之處云云，顯屬誤解。
（四）承上所述，原告違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，事實明確。則被告自得依同條例第90條之2第1項規定予以裁罰。原處分據此裁處原告法定最低額罰鍰10萬元，於法尚無不合。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、綜上所述，本件原告之訴為無理由，從而，原處分尚無違法，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 24 日
書記官 蔡凱如