臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第309號原 告 苗栗縣後龍鎮公所代 表 人 朱秋隆訴訟代理人 陳玟圻
施勇全被 告 行政院農業委員會代 表 人 林聰賢訴訟代理人 戴竹君上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國105年8月11日院臺訴字第1050172856號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為曹啟鴻，嗣於訴訟進行中變更為林聰賢，有民國106年2月7日華總一禮字第00000000000號總統令，附卷足稽，變更後之代表人林聰賢具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以原告於105年1月間未經主管機關同意，擅自於苗栗縣○○鎮○○段○○○○號國有保安林地（下稱系爭林地）內施作設施拆除汰換工程（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅，下稱系爭工程），合計違規面積18平方公尺，經被告所屬林務局新竹林區管理處（下稱新竹林管處）於105年1月6日查獲，違反森林法第9條第1項第3款規定，乃依同法第56條規定，以105年4月25日農授林務字第0000000000號違反森林法案件裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠本案緣起伊所轄好望角風景區於104年11月26日凌晨發生野
火災害，災損部分波及系爭林地上既有設施物涼亭1座，損壞部分有涼亭內木棧地坪、座椅及4根亭柱，涼亭屋頂則完好無損。火災發生當日，伊即以電話通知新竹林管處，報告災損緊急情況，並告知為求安全即將進行搶修工作。伊遂於104年12月1日即簽准並通知廠商緊急進場，為避免違反森林法相關規定，伊僅清除燒毀之殘餘木棧地坪及座椅，將半毀之4支亭柱拆換，使完好之涼亭屋頂妥善安全固定，以避免設施危及公眾安全，同時以警示帶隔離，並以105年2月3日後鎮建字第1050001765號函向新竹林管處提出申請尚未修復之地坪及座椅部分。系爭工程搶修完竣後，伊主動電話通知新竹林管處，雙方乃於105年1月6日派員現場勘查，新竹林管處竟以會勘日期視為查獲日期，並以伊違反森林法規定，裁處伊罰鍰12萬元，伊甚為不服。
㈡伊搶修遭野火燒毀之公共設施乃基於維護公眾安全，符合行
政罰法第13條之緊急避難規定，並遵守政府採購法第6條之規定：「…辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定…」被告非工程相關專業，自當無法判斷立即更換燒毀之亭柱，並正確安裝為最佳之緊急避難措施，且該涼亭屋頂計有18平方公尺（長4.25公尺、寬4.25公尺）大小，若依被告非專業之判斷，先行置放於旁，可能因當地強烈陣風吹襲翻飛，造成公眾危害，或此龐然大物重複遷移載運所衍生之額外費用，均非明智之選，爰此，伊清除燒毀之殘骸並更換亭柱，為專業、務實考量，自當符合行政罰法第13條緊急避難之規定。又系爭林地於104年11月26日發生野火災害，伊自當知悉該處為被告所屬新竹林管處轄管土地，需經同意方可施工，惟事發突然，緊急應變，位於系爭林地之好望角風景區為觀光遊憩、人潮眾多，為避免危害公眾安全，伊即以電話通知新竹林管處，報告災損緊急情況，並告知為求安全即將進行搶修工作，且於104年12月21日完竣後，伊即致電新竹林管處主動告知並說明施作情形，雙方亦派員現場勘查，並非新竹林管處所述：「…本處104年1月6日查獲貴公所未經申請核准，擅自辦理涼亭（非屬旨揭申請修繕範圍）修繕作業，…且經本處人員告知停工後，仍逕行施工竣事…」等語。搶修工程完竣後，伊亦主動告知新竹林管處，雙方派員現場勘查，被告以會勘日期視為查獲日期，並將查獲日期105年1月6日誤繕為104年1月6日，年份誤繕無礙於與事實不符之爭，伊業於12月既已完工，何來1月份遭查獲，且經告知停工後，仍逕行施工竣事乙節？被告所陳顯與事實不符，應不足採信。
㈢伊與新竹林管處均為公部門機關，自當以民眾福祉為行政原
則，伊未經正式申請逕行搶修作業，實因事態緊急，攸關公共安全，並於系爭設施範圍內辦理必要之作業，未增加新設施或擅自改變現況，且主動通報，足見伊非故意或過失逕行搶修工程，被告明知天然災害為不可避免之因素，卻依非專業判斷否定伊基於公共利益、採購效益及專業判斷之多方考量，執意裁罰，實有違比例原則，原處分應予撤銷等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告於105年1月6日經伊所屬新竹林管處查獲未經同意擅自
於系爭林地內施作涼亭設施拆除汰換工程，面積18平方公尺，上開未經申請核准即擅自於森林內興修工程之行為，已違反森林法第9條第1項第3款規定，新竹林管處以105年2月3日竹政字第1052210485號函請原告陳述意見。原告以105年2月24日後鎮建字第1050001807號函陳述意見後，經新竹林管處審酌後，認為均不構成行政罰法不罰之理由，遂依違反森林法第9條第1項第3款規定，依同法56條規定，以原處分裁處原告12萬元罰鍰。原告不服原處分，依法提起訴願，經行政院以院臺訴字第1050172856號決定書決定駁回。㈡森林法第9條第1項規定屬於誡命規範，課予應遵守此一行政
法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定之施工界限施工之義務。如因故意或過失，不依規定提出申請，即構成違章，依行政罰法第7條及森林法第56條規定，應裁處12萬元以上60萬元以下之罰鍰。本件原告主張係基於維護公共設施之使用安全，依政府採購法施作工程，為應遵守森林法第9條第1項所定之行政法上義務之人，卻未經申請核准，即在拆除原地上物（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅）後，擅自重新設立涼亭亭柱，其故意違反森林法第9條規定之情形，殊屬明確，伊依同法第56條規定，裁處罰鍰12萬元，尚屬妥適。
㈢有關原告訴稱搶修遭野火燒毀之公共設施係基於維護公眾安
全，符合行政罰法第13條緊急避難及政府採購法第6條等規定，倘依訴願駁回理由，先行將拆除後之材料置放於現場，可能因當地強烈陣風吹襲翻飛，或先行遷移載運所衍生之費用亦非明智之選，伊非工程相關專業，自當無法判斷立即更換亭柱、正確安裝為最佳之緊急避難措施，原告所為係屬專業及務實考量云云。按行政罰法第13條之緊急避難規定係參考刑法第24條規定，其構成要件應須符合刑法第24條所稱之緊急避難情形。依最高法院24年上字第2669號判例、最高行政法院101年度判字第876號判決及臺北高等行政法院97年7月23日簡字第253號判決之意旨，緊急避難之構成前提應為猝遇危難，非侵害他人法益別無救護之途。系爭涼亭雖為公共設施，惟實難認定為屬人民日常生活使用所必需，更無急迫性可言，縱遭野火焚燒致結構受損，應得以先行拆除部分危險結構及圍設警示帶等方式，即可達到區隔民眾使用及避免強風造成之突然性倒塌，按上開判例及判決，原告應以可達排除緊急危難情形所必要之最低程度進行使用，至後續材料堆置或遷移載運所衍生之人力及費用等，及是否符合政府採購法等森林法以外之法規，非伊應考量，亦無關乎是否具有工程專業；又拆除及新設工程係屬兩事，原告所稱專業及務實之判斷，係僅以自身管理方便、施工方便及節省經費為考量，遂逕行予以重新搭設涼亭亭柱及屋頂，而非以減少侵害伊之法益為優先，自已逾越緊急處理措施之必要程度，違法之情，至為灼然。
㈣至原告所稱已先行電話通知新竹林管處災損緊急情況，將進
行搶修工作，且於104年12月即完工，經主動告知新竹林管處完工情形後，爰於105年1月6日辦理勘查，顯無新竹林管處所稱1月份查獲，且經告知停工後，仍逕行施工情事。經查，新竹林管處於火災後確有接獲原告來電通知涼亭毀損情形，惟當時原告表示將評估以拆除或修繕方式辦理，處理方式顯未定案，爰新竹林管處僅表示請原告俟確認使用方式後依規定提出申請，並無同意先行進場施工之意思表示。本件縱無經告知停工後，仍逕行施工情事，惟未經主管機關同意擅自施作工程，此有系爭地點工程前後之現場照片可稽，違反森林法第9條事實明確。
㈤依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非
出於故意或過失者，不予處罰。」及第13條前段規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。」伊審酌各項情狀，認為本件並無不予處罰之理由，自應依違反森林法第9條第1項第3款規定，並依同法第56條規定予以裁處最低罰鍰，並無失允當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有新竹林管處105年1月6日違規勘查紀錄、系爭林地上涼亭遭野火焚燒毀損相片及修繕完成相片各2幀、原處分、訴願決定等件附於原處分卷及本院卷足參，堪信為真實。經核本件爭點厥為：原告是否有違反森林法所規定擅自興修工程（即於系爭林地內施作設施拆除汰換系爭工程）之行為？原告擅自興修工程之行為，是否符合緊急避難？可否作為免責之理由？被告以原處分裁處原告罰鍰12萬元，有無違誤？
六、本院之判斷：㈠按行為時森林法第9條第1項第3款規定：「於森林內為左列
行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：…三、興修其他工程者。」、第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」次按森林法施行細則第3條第1項第3款規定：「本法第3條第1項所稱林地，範圍如下：…三、依本法編入為保安林之土地。」又森林法第9條第1項規定之立法意旨，係在森林內興修工程，探採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全，其中第3款為概括規定，即凡屬興修第1款所定水庫、道路、輸電系統或開發電源及第2款探採礦或採取土、石以外之其他工程，均包括在內。
㈡經查，原告所轄好望角風景區位於系爭林地，於104年11月
26日凌晨發生野火災害，災損部分波及系爭林地上既有設施物涼亭1座，損壞部分有涼亭內木棧地坪、座椅及4根亭柱，涼亭屋頂則完好無損。原告於104年12月間未經主管機關即被告同意，擅自於系爭林地內施作設施拆除汰換工程（包含涼亭亭柱4支、拆除舊有地坪木棧及座椅），合計違規面積18平方公尺，有105年1月6日違規勘查紀錄、系爭林地上涼亭遭野火焚燒毀損及修繕完成相片各2幀附卷可憑。由上開資料所示，原告確實有未經核准，於系爭林地內興修系爭工程，已違反森林法第9條第1項第3款規定甚明，至原告興修系爭工程之目的為何，要不影響違章行為之認定。是原告違章之事實，洵堪認定。
㈢原告雖一再表示系爭涼亭位於系爭林地內之好望角風景區，
該風景區鄰近海邊，陣風十分強勁，系爭涼亭已遭祝融，損害之涼亭亭柱隨時有遭受強風造成突然性倒塌，進而危及路過民眾或遊客之生命、身體或財產之安全，其拆除已損害之地坪木棧、座椅並將屋頂重新安裝，符合緊急避難之規定，得以阻卻違法云云，惟按行政罰法第13條規定：「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰。但避難行為過當者，得減輕或免除其處罰。」故緊急避難係於客觀上已發生猝不及防之一定危難時，非侵害他人法益別無救護之途，始有其適用。查系爭林地上之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅固因遭野火燒毀，致有遭風吹倒塌傷及民眾或遊客之虞，惟此究與客觀上已經發生一定危難有別，尚難指有緊急避難之適用而得免罰。原告如為避免災害來臨所可能導致之通行危險，仍應事先報經許可方得進行系爭涼亭汰換、施作工程。再者，原告將遭火燒損害之涼亭亭柱、地坪木棧、座椅拆除，則受風吹倒塌傷及民眾或遊客之威脅即已減退，原告卻未報經被告許可，擅自重新搭設涼亭亭柱及屋頂，衡情已難認有何緊急危難或不得已的情狀存在。是以，原告主張其施作系爭工程之行為係屬緊急避難行為，實不足採。另原告主張縱施作系爭工程不具緊急避難之必要性，被告亦應依行政罰法第13條但書避難過當之規定，減輕或免除處罰云云，惟原告施作系爭工程之行為既非屬緊急避難行為，自無避難過當可言，原告之主張，即無可採。
㈣又被告為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保
護人民權益，期使其所屬各林區管理處依其授權規定，辦理違反森林法行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力，訂定行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準），其中第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定：「違反森林法第9條規定，造成林地損害面積未滿0.3公頃者，處12萬元以上28萬元以下罰鍰；0.3-0.5公頃者，處28萬元以上44萬元以下罰鍰；0.5-1公頃者，處44萬元以上60萬元以下罰鍰；1公頃以上者，處60萬元罰鍰。」核該裁罰基準已考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定各種裁罰標準，並未牴觸森林法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，自得為行使裁量權依法裁罰之依據，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。查本件原告未報經被告許可，擅自重新搭設涼亭亭柱及屋頂，合計違規面積18平方公尺，已如前述，被告依上揭裁罰基準第2點有關違反森林法第9條規定而應依第56條規定裁罰之規定，裁處最低罰鍰12萬元，經核即無不合。
七、綜上所述，被告認原告未經其實地勘查同意，即擅自施作系爭工程，違反森林法第9條第1項第3款規定，依同法第56條及裁罰基準第2點規定，以原處分裁處原告罰鍰12萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 3 月 31 日
書記官 林郁芩