臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第317號
106年6月1日辯論終結原 告 吳清璇訴訟代理人 林鳳秋律師訴訟代理人 郭思嫻律師訴訟代理人 吳啟瑞律師被 告 臺北市政府消防局代 表 人 吳俊鴻訴訟代理人 黃金本訴訟代理人 廖涎鐸訴訟代理人 陳鵬州上列當事人間消防法事件，原告不服臺北市政府民國105年8月26日府訴三字第10509124100號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬第一救災救護大隊文山中隊檢查人員於民國105年3月22日前往臺北市○○區○○路○○○號3樓實施消防安全設備檢查，該建物係領有89使字第164號使用執照，為地下3層、地上18層樓建築物，原告為位於3樓之臺北市私立景興老人長期照顧中心（養護型）之負責人，被告稽查後以該處現場自動撒水設備不符合規定，場所管理權人未依規定維護其消防安全設備，違反消防法第6條之規定，即開立臺北市政府消防局消防安全檢（複）查不合規定限期改善通知單（單號：AAA10082，下稱：105年3月22日限期改善通知單），限原告於105年4月21日前改善完畢，逾期不改善或複查不合格者，將依消防法第37條第1項規定處罰。被告檢查人員於105年4月25日前往場所進行消防安全設備限期改善複查，該處自動撒水設備放水壓力不足仍未改善完成，爰開立臺北市政府消防局舉發違反消防法案件及限期改善通知單（單號：BA04276，下稱：105年4月25日舉發限期改善通知單），再限原告於105年5月25日前改善完畢。惟原告仍未完成，遂經被告以105年6月1日北市消預字第10533898000號消防法案件裁處書（編號：A1272）處原告新臺幣（下同）1萬2,000元罰鍰（即原處分），原告提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分認事用法誠有違誤之處，係屬違法之行政處分，應予撤銷。
1、按消防法第6條第1項規定:「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備……。」消防法第37條第1項規定：「應先限期改善，不得逕行處罰鍰。」內政部發布各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項，指出違反消防法第6條第1項「限期改善期限以三十日為原則」。原告曾接獲原處分機關以105年3月22日限期改善通知單令原告就消防自動撒水設備放水壓力不足之部分於105年4月21日改善，惟自原告接獲上開通知書至105年4月21日止，並未足一個月時間。故本件應於105年5月25日後由原處分機關進行複查，若未完成改善方得裁處第一次罰鍰並再限期改善。
2.原告於接獲原處分機關通知單命限期改善後，即著手進行改善消防自動灑水設備事宜，詎料遭到原告所經營場所之景美金棧大廈之管理委員會方面諸多阻撓，原告更無可能於上開通知單所訂之105年4月21日即不足一個月之時間改善完畢。且就此原處分機關既有至現場，未訂適當之改善期間即至原告處進行第二次檢查，並裁處1萬2千元之罰鍰，已違法行政程序法第9條之規定。
（二）被告機關於105年3月22日之通知單上原僅有「自動灑水設備：放水壓力不足」，後又於105年4月25日新增6項改善措施「1、部分配管拆除。2、屋頂水箱拆除。3、緊急電源拆除。4、送水口拆除。5、放水壓力不足。6、加壓送水裝置拆除」，因此足見105年4月25日第AAA10131號通知單為一新的處分通知，應以105年4月25日命原告就消防自動灑水設備放水壓力不足之部分於105年5月25日改善為被告機關第一次限期改善之時間，而於105年5月25日進行改善之期間內，被告機關應不得以消防自動灑水設備放水壓力不足為由，裁處原告罰鍰。故本件應於105年5月25日後由被告機關進行複查，若未完成改善方得裁處第一次罰鍰併再限期改善。再且，為施做該消防工程，原告於105年2月27日已申請建築物安全鑑定書，足見原告早已著手進行改善工程，再且設置發電機、撒水幫浦、26T水塔等工程，於原告為符合訴外人景美金棧大廈管理委員之施作工程時間規範下，從取得材料到施作工程期間長達兩個多月，就此可傳訊本件工程施作人民健消防實業有限公司之林偉即明。
（三）又該6項具體改善措施中又有涉及「屋頂水箱拆除」，該部分為共有部分，因此該修繕自然涉及共有部分有專有部分，且互相影響，本件原告主張被告機關於105年4月25日之通知單，因新增改善項目，且因工程期限需配合訴外人景美金棧大廈管理委員所規範之施作時間，受到管委會阻擾，客觀上難於一個月內如期完成，足見被告機關命原告一個月內改善，顯有違法行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現者。」，該處分自屬無效之處分。且就原處分所載臺北市私立景興老人長期照顧中心有關消防自動灑水設備放水壓力不足之情形，業已於105年6月8日經台北市政府消防局檢查表示「原末端放水壓力不足，部分配管拆除，屋頂水箱拆除，緊急電源拆除，送水口拆除及加壓送水裝置不足等缺失均已改善完成（測試功能正常）」。
（四）原告並聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）系爭場所領有89使字第0164號使用執照為地上18層、地下3層之建築物，場所使用3樓部分區域，另領有臺北市老人福利機構設立許可證書「北市社老(立)字第0000000號」在案，屬消防法第6條第1項規定，場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備之場所。被告檢查人員於105年3月22日前往系爭場所實施消防安全設備檢查，結果自動撒水設備放水壓力不足不符合規定，即開立限期改善通知單（單號：AAA10082），並限場所管理權人於105年4月21日前改善完畢，改善期間合計為30日，且限期改善通知單主旨已註明通知原告，自接到本單起7日內得向本局提出改善計畫書，如逾期未提出者，依行政程序法第105條第3項規定，視為放棄陳述之機會，另查本案原告未於當日起7日內提出改善計畫書及限期改善延期申請，嗣經被告檢查人員於105年4月25日前往場所進行消防安全設備限期改善複查，因自動撒水設備放水壓力不足未改善完成，故開立舉發限期改善通知單（單號：BA04267），且原告於105年4月25日提出意見陳述書表示，對於被告當日之舉發違反消防法案件無意見，為此，被告行政作為皆未違反行政程序法之規定。
（二）另查本案依法舉發之消防安全設備係該場所原審依法設置，應常時保持完好，以符合法令規定，且該管理權人依法須負維護之責，以維該場所使用者之生命財產安全。被告係依各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項之表1違反消防法第6條第1項有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表，附註4.限期改善以30日為原則，且查本局限期改善通知單之限改期限105年3月22日至105年4月21日，按行政程序法計算合計為30日，並未逾越法定之裁量範圍，因原告未於限期改善期限30日內完成改善，予以罰鍰處分，於法並無不妥。另就原告所提系爭場所與所在大樓如有糾紛，係屬私權範疇，原告應循法律途徑訴請裁判，本案場所係供身體行動能力受到健康、年紀或其他因素影響，需要特別照護之使用場所，為確保場所民眾生命財產安全，被告遂依前揭法令對於原告未依規定維護消防安全設備處予罰鍰處分，並無不合。
（三）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭執之要點：本件原告主張：原處分機關以105年3月22日限期改善通知單，命原告就消防自動撒水設備放水壓力不足之部分於105年4月21日前改善，違反內政部發布各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項（下稱「注意事項」）「限期改善期限以三十日為原則」，自原告接獲上開通知書至105年4月21日止，並未足一個月時間。且被告機關於105年4月25日之通知單，因新增改善項目，且因工程期限需配合訴外人景美金棧大廈管理委員會（下稱管委會）所規範之施作時間，受到管委會阻擾，客觀上難於一個月內如期完成，被告機關命原告一個月內改善，顯有行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現者」之情事，該處分自屬無效，應予撤銷等語。被告則以前揭情詞答辯，是本件爭點厥為：1.被告於105年3月22日之限期改善通知單，是否有違反「注意事項」之規定？2.被告105年4月25日之限期改善通知單是否為新處分？其改善期限是否應至105年5月25日為止？3.原告主張因所在建築物之管委會不當阻攔致使無法如期改善消防設備，被告命原告一個月內改善，顯屬要求原告客觀上不能達成之義務，該處分違反行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現者。」應屬無效，是否有理由？以下分別敘明之。
五、法院之判斷：
（一）本案適用之法令依據
1.消防法第2條規定：「本法所稱之管理權人係指依法令或契約對該場所有實際支配管理權者；其為法人者，為其負責人。」，同法第6條規定（略以）：「本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所，應設置並維護其消防安全設備；場所之分類及消防安全設備設置之標準，由中央主管機關定之。」，同法第37條第1項：「違反第6條第1項消防安全設備、第4項住宅用火災警報器設置、維護之規定或第11條第1項防焰物品使用之規定，經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定者，處其管理權人新臺幣6,000元以上30,000元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下之停業或停止其使用之處分。」。
2.又各類場所消防安全設備設置標準第1條、第12條第1款、第17條、第28條、第157條規定：「本標準依消防法（以下簡稱本法）第6條第3項規定訂定之。」「各類場所按用途分類如下：一、甲類場所：…（六）醫院、療養院、長期照護機構、養護機構、安養機構、老人服務機構…」、「下列場所或樓層應設置自動撒水設備：一、…四、11層以上建築物供第12條第1款所列場所或第5款第1目使用者。」
3.內政部發布各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項，指出違反消防法第6條第1項「限期改善期限以三十日為原則」（見本院卷第18頁、原處分卷第19頁），由此可知，若場所之管理權人有違反第6條第1項消防安全設備之情形者，主管機關應先斟酌訂立一個月之相當期間限期改善，不得逕行處罰鍰。
4.復按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。是以，內政部以103年2月10日內政部內授消字第1030821063號令修定發布之「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」其中第1點規定：「為辦理消防法第37條第1項、第38條至第40條、第42條及第42條之1規定之案件，特訂定本注意事項。」、第2點第1款規定（略以）：「消防法第6條第1項消防安全設備……，有關檢查規定如下：（一）領有使用執照之場所，得依危險程度分類列管檢查；其不合規定事項，依消防法相關規定處理。」，同注意事項第4點規定（略以：「限期改善、舉發及裁處時應依違反事實及法規認定之，並注意下列程序之合法、完整：（一）限期改善案件應依裁處基準表所列期限，審酌個案給予適當改善期限，如一時無法判定，得以書面通知該場所管理權人於七日內陳報改善計畫書，消防機關應依改善計畫書內容，實際審核該場所改善期限，並以書面通知。（二）經通知限期改善，逾期不改善或複查不合規定案件，應立即舉發，…。裁處時依違規情形，把握適當、公平、效果三原則，依表一至表十之裁處基準表，慎選量罰。但於案情特殊或違法情節重大時，得依案為公平適當之裁處，不在此限。」（見原處分卷第17-18頁）。
5.其中表一違反消防法第六條第一項有關消防安全設備設置及維護規定裁處基準表（下稱裁處基準表（本院卷第18頁、原處分卷第19頁）（節錄）┌──────┬───────┬─────────┬──────────┐│適用法條 │ ＼ 次數│第1次 │ 備 考 ││ │違規情形 ＼ │ │ （單位：新臺幣） │├──────┼───────┼─────────┼──────────┤│消防法第37條│嚴重違規 │1萬2千元以下 │一、裁罰金額之下限均││第1項 │ │ │為6千元。 ││ ├───────┼─────────┤二、一般違規及輕微違││ │一般違規 │9千元以下 │規經屢次處罰仍不改善││ ├───────┼─────────┤者，得依比照嚴重違規││ │輕微違規 │6千元 │加重處罰。 │├──────┴───────┴─────────┴──────────┤│附註： ││一、嚴重違規：如緊急電源、加壓送水裝置、消防水源、消防栓箱、配管、配線││ 、排煙設備、........。 ││二、一般違規：如系統之部分配件，火警探測器、瓦斯漏氣檢之器、撒水頭、水││ 霧頭、泡沫頭、蜂鳴器......。 ││三、輕微違規：嚴重違規與一般違規未列舉之違規事項。 ││四、限期改善期限以30日為原則。 │└───────────────────────────────────┘
（二）經查：被告所屬第一救災救護大隊文山中隊派員至原告經營之「臺北市私立景興老人長期照顧中心」實施消防安全設備檢查，發現該場所之消防安全設備自動灑水設備壓力值不符合規定，遂當場開立105年3月22日限期改善通知單，通知原告於7日內提出改善計畫，並定於105年4月21日複查，如逾期不改善或複查不合格者，將依消防法第37條第1項規定處罰（見本院卷第40頁），該通知書經原告現場人員簽名收受。被告於105年4月25日派員至現場複查，發現上開缺失仍未改善，遂以105年4月25日BA04276號舉發單告發原告（本院卷第41頁），並以AAA10131號限期改善通知單將自動灑水設備共六項寫明（部分配管拆除、屋頂水箱拆除、緊急電源拆除、送水口拆除、放水壓力不足、加壓送水裝置拆除），通知原告於7日內提出改善計畫，並定於105年5月25日複查，如逾期不改善或複查不合格者，將依消防法第37條第1項規定處罰（本院卷第42頁）。原告於當日提出之意見陳述書亦表示：對於當日之舉發違反消防法案件無意見（見原處分卷第22頁），嗣該大隊安檢小組再派員前往複查，上開場所消防安全設備缺失仍未改善。被告認原告係該場所之管理權人違反消防法第6條規定，爰依同法第37條第1項規定，以原處分處原告1萬2,000元罰鍰，有設立許可登記書、改善通知單、舉發通知書、安全查察照片、系爭場所安全檢查紀錄表、陳述意見書、原處分及訴願決定書等件（本院卷第39-48頁）附卷足稽，洵堪認定，於法並無不合。
（三）原告雖主張：被告給予一個月之改善期限，違反行政程序法第10條裁量逾越及裁量怠惰之規定云云，惟查：原告經營照顧中心，雖經准許立案，在主管機關發給設立許可書後，仍應隨時維護消防安全設備，如有違反仍應予以裁罰，不因其已經許可設立，即可免罰。又被告所屬稽查人員於105年3月22日實施消防安全設備檢查，即已發現該照顧中心之安全消防設備有自動灑水設備放水壓力不足之缺失，而限期改善，迄原處分於105年6月1日裁罰時，已將近2個半月，並非如原告所稱之僅有一個月之改善期限，並未有裁量逾越會或裁量怠惰之情形。原告又主張被告105年4月25日之限期改善通知單項目增加係為新處分、其改善期限是否應至105年5月25日為止云云，惟查：被告於105年4月25日以BA04276號舉發單告發原告（本院卷第41頁），並以AAA10131號限期改善通知單（本院卷第42頁背面）將自動灑水設備共六項細項（部分配管拆除、屋頂水箱拆除、緊急電源拆除、送水口拆除、放水壓力不足、加壓送水裝置拆除）驢列其上，乃因原告前已收受105年3月22日之限期改善單後，逾期未完成改善同一項目，而被告所屬稽查人員乃於4月25日再度前往稽查，就其未改善項目，依據前揭各類場所消防安全設備設置標準第44、60、51、50、58條規定，僅就各改善配備細節載明，原告主張其改善期限應再度延長為5月25日云云，即無所據，況被告原處分係於105年6月1日作成，其內容乃因原告於105年3月22日之檢查結果違反消防法規定，且經105年4月25日複查仍未改善完畢，故依消防法第37條第1項規定處分，並無違誤，原告主張應依105年4月25日之通知書、將改善期限延至105年5月25日云云，自無所據。
（四）原告復主張：且原告遭受管委會不當阻撓，客觀上無法達成，原處分有行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現者」之違法情事，且行政程序法第51條第5項規定行政機關若有不可歸責事由致事務處理遭受阻礙，自當停止期間進行，原告為不具公權力之人民，亦應如此辦理云云。經查：
1.消防法處罰之對象，係管理權人即依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者。原告為照顧中心之負責人，至於照顧中心所在之大廈，其管理委員會依據公寓大廈管理條例所定之住戶規約，其中訂定之施工程序以及申請必備文件等，原告自應依循該住戶規約及管理規章為之，其辯稱遭受不當阻撓、並主張其已在105年3月29日提出申請並填寫施工相關文件卻遭拒絕云云，惟僅提出數封存證信函為證（見本院卷第20頁、83-98頁）。然查該等存證信函內容，一則為律師受訴外人黃鳳雪女士委託告知：「....於105年3月29日本人進行工程時管理委員會主任劉竹英女士表示：三樓要建違法大水池等語，並指摘管委會前函稱照顧中心未經核准即進場施作涉及誹謗」（見本院卷第23頁），另則105年3月10日存證信函係以黃鳳雪名義發出，表示近日將增設消防設備請管委會多加予以協助（本院卷第19頁），其餘存證信函係於105年5月3日、5月18日、5月20日（卷第84、90、95頁）發出，均於本處分限期改善之日期（105年4月22日）之後，原告僅憑此存證信函是否能證明管委會不當阻撓原告施工，已有疑義。
2.而經本院傳喚證人徐信福即景美金棧大廈管理委員會組長到庭，就有關本件申請工程事宜，證稱：「申請人是黃鳳雪，管委會沒有答覆。因為當時委員會認為沒有依照程序提出申請，也沒有按照規約。」、「要申請裝潢施工等等，都要項市政府申請，待市政府文下來之後，我們接到後，才會收取保證金。就算只是管線的部分，因為都會動到牆面及結構安全等的問題，因為原告要做消防蓄水池。原來二、三樓是安養中心，二樓是偷接管委會的消防力管，二樓與管委會訴訟多年，敗訴後，管委會將管線切除。所有權人應該要向管委會申請接管線，或是他們自己接管線，後來知道偷接之後，才會有打訴訟，打了六、七年。我們那裡有18層，二、三樓灑水頭有六七十個，若偷接的話，水會上不去高樓。一般都不允許住戶私接管線。他有到管理室，但施工還沒有申請時，他就先進料，我們還拿了施工辦法給三樓，請他們依程序，施工要做什麼要先向市政府申請，或依據建築法規申請。」、「（原告是否有向管委會表示是因為收到消防局要改善消防設備的通知？）我沒有收到這樣的通知。」（本院106年6月1日言詞辯論程序筆錄，卷第117頁）。足見原告主張遭受管委會之不當阻撓云云，與事實不符，是其縱使並未遵循管理規章之程序申請，仍然有施工備料之事，並非有客觀不可歸責之外力介入致使其無法改善消防工程之事，原告主張有行政程序法第51條第5項之事由，即與事實不符。
3.再查：證人陳信福復證稱：「我們有影印施工辦法，及別人的市政府申請許可證給他們看，我在進料施工時就有告訴他們要依照程序來。他們都沒有向市政府申請，進料之後，我們有去問市政府工務局我們的三樓有無申請施工的許可。」、「（問：原告在105年3月改善消防設備期間，證人是否有打電話去各單位檢舉？）有，因為他噪音大，煙霧也大，他是用鐵架，燒得很厲害，我們有打1999報案，因為老人在裡面，我們外面都受不了了。我們雖然不准他們進來，但他們還是照施工。」（見本院卷第117頁背面），且此等事實，業據檢察官於原告與管委會間爭執衍生之妨害名譽事件中查明，原告亦不否認於105年3月29日起在照顧中心施作工程，徐信福於當日向警察局檢舉原告等人妨害安寧等事實，復於105年4月15日因該處施工噪音過大，經徐信福向台北市政府社會局反映，經現場派員稽查確有施工產生聲響及粉塵之事實（臺灣高等法院檢察署106上聲議字第3512號處分書，見本院卷第121-122頁）。
足見原告於接受被告稽查人員於105年3月22日第一次發給限期改善通知之後，乃可歸責於己之事由未依規定申請施工程序、未提出改善計畫書向被告表示申請延期，且實際上原告有進場施工，並未如其所述遭管委會阻擋而無法施工之情事。又原告請求傳訊證人即施作工程之人員到庭，惟本件既已有前揭證據證明原告未如期改善灑水器等消防設施，且並非客觀上不可歸責於原告之事由，則有關工程施作之情形，即無必要傳訊該證人，併此敘明。原告既經營長期照顧中心，即應將消防設備妥善完成，符合法令要求，不得以管委會不配合或阻撓等理由而免除其法律上之責任。本件原告對系爭場所應確保消防安全設備隨時供防火救災使用，系爭場所經被告人員複查時，發現有上開自動灑水設備放水壓力不足之缺失，命其改善後復未完成，自屬於「違反消防法第6條第1項之消防安全設備」之違法，被告依行為時消防法第37條第1項規定為處罰， 原處分難謂有違行政程序法第111條第3款「內容對任何人均屬不能實現者」之違法情事，原告主張，即無理由。
六、綜上所述，原告所經營之照顧中心之安全消防設備有自動灑水設備放水壓力不足之缺失，原告為負責人，應設置並維護其安全，經被告命限期改善，仍未履行，被告乃依行為時消防法第37條第1項及裁處基準表規定，以原處分裁處原告1萬2,000元罰鍰，認事用法，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237條之8第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第93條，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費。
中 華 民 國 106 年 6 月 30 日
書記官 巫孟儒