臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第65號
105年12月22日辯論終結原 告 易遊網旅行社股份有限公司代 表 人 陳甫彦訴訟代理人 張雨新律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉訴訟代理人 陳宏杰律師訴訟代理人 高鳳英律師複代理人 彭正元律師複代理人 趙子澄律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國104年12月28日交訴字第1040034895號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。被告交通部觀光局原代表人謝謂君於民國105年9月19日調他職，並由周永暉繼任，有交通部105年9月14日交人字第1055012505號函可稽，且訴訟進行中被告始終有訴訟代理人，其並已依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟（本院卷第82頁），核先敘明。
二、事實概要：被告接獲民眾檢舉，發現原告於102年間違規包庇易遊網股份有限公司（下稱易遊網公司）發售具對價關係預付型之「易遊網兌換券」（下稱系爭兌換券）招攬旅客，由消費者購買後持系爭兌換券兌換原告公司商品，違法經營旅行業務，被告以原告違反旅行業管理規則（下稱管理規則）第35條「旅行業不得以分公司以外之名義設立分支機構，亦不得包庇他人頂名經營旅行業務或包庇非旅行業經營旅行業務。」，依發展觀光條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第7條附表3第61項規定。另因原告非舉辦旅遊，竟透過易遊網公司以發行系爭禮券方式向不特定人收取款項或資金，原告因而與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款：「旅行業不得有下列行為：…十四、非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金。」之規定，被告另據行政罰法第14條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準第7條附表3第104項規定。原告係一違法行為卻違反數個行政法上之義務，被告依行政罰法第24條第1項規定，對原告依法定罰鍰額度最高之規定裁處，並以104年7月29日觀業字第10430035431號處分書（下稱「原處分」）處以原告5萬元罰鍰；詎原告對原處分不服並提起訴願，經訴願機關即交通部以104年12月28日交訴字第0000000000號訴願決定書（下稱「原訴願決定」）駁回其訴願，原告遂提出本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）相同之事實業已經被告於103年4月10日逕對原告處以5萬元罰鍰（下稱第一次處分）。原告不服，遂向交通部提出訴願。交通部訴願委員會審理後認原告有理由，故於103年7月28日以交訴字第1031300560號訴願決定書撤銷裁罰處分（下稱第一次訴願決定）。然被告機關就同一事實，竟以原處分以原告包庇易遊網公司發售系爭兌換券招攬旅客違法經營旅行業務為由，對原告處以5萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，竟做出與第一次訴願決定不同之決定，理由略以：「1.原告包庇易遊網公司違法經營旅遊業。2.原告與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款規定。3.旅行業管理規則未違反法律保留原則。」，實有未洽。本件裁罰依據即旅行業管理規則第35條及第14款第49條，逾越母法之規定，違反法律保留原則明確性原則，並逾越母法規定，增加法律所無之限制，無效。基於該條規定之原處分，因欠缺裁罰依據，即屬違法，應予撤銷。查發展觀光條例第55條第3項「…違反依本條例所發布之命令」及第66條第3項，該法屬概括授權，依前揭釋字394號解釋意旨之法律保留原則，限制人民自由權利不得以命令訂定制裁性條款，則管理規則第35、49條14款以命令訂定制裁性條款，自違反法律保留原則。管理規則第35條之「包庇」應為獨立裁罰幫助行為（似刑法幫助犯概念）之特別類型，且需積極行為方屬之。行政罰法第三章共同違法併同處罰規定，僅於第14條第1項處罰共同違反行政義務類型（類似刑法之共同正犯概念），並無處罰幫助行為之類型，觀光條例也無處罰幫助或教唆行為，則管理規則第35條之包庇規定，顯已增加行政罰法及觀光條例所無之限制，逾越法律規定，即屬無效。再者，依司法院大法官釋字394號理由書意旨及行政程序法第5條所彰顯之明確性原則，特別裁罰類型，除應於法律明文規定外，被告應訂參考標準明確其意義。但本件除無法律明文外，被告亦無解釋或類型化何為「包庇」行為之規範，更違反明確性原則。
（二）原告否認有包庇非旅行業經營旅行業務及假借名義向不特定收取資金之事，易遊網公司發行「兌換券」合法，易遊網公司所發行之票券，為針對特定會員客戶之兌換券，票券票面並無「禮券」記載，背後條款亦均記載「兌換」，非禮券，僅提供特定合作企業客戶對內抽獎、獎勵員工之用，一般消費者無法購買。兌換券購買流程：a.企業客戶需填寫兌換券需求單，向易遊網公司申請購買。b.如須兌換商品或服務，企業客戶需至原告之官方網頁左下角，加入企業會員，再點選「企業服務」選項後，進入「企業會員功能進入後申請頁面」（如有兌換券需求，即勾選第1項次的「企業贈禮」），因此，既易遊網公司發行票券有「特定對象」，不可能該當被告對「招攬」係針對不特定人之解釋，同樣也不可能存在對不特定人收取款項或資金之事實。惟易遊網公司所發行者為針對「特定企業、會員」之「兌換券」，對象為「特定人」，亦非「禮券」，自不可能構成被告所論之「招攬」。易遊網公司既對「特定人」收取款項或資金，原告更不可能違反管理規則第49條第14款。
（三）縱如被告認易遊網公司發行之票券為禮券，仍屬合法。經濟部制定之餐飲業等商品（服務）禮券、零售業等商品（服務）禮券以及交通部制定觀光遊樂業商品（服務）禮券定型化契約應記載及不得記載事項，均同有「商品（服務）禮券，指由發行人發行記載或圈存一定金額、項目或次數之憑證、晶片卡或其他類似性質之證券，而由持有人以提示、交付或其他方法，向發行人或其指定之人請求交付或提供等同於上開證券所載內容之商品或服務」記載。因此，持有禮券者向第三人兌換商品，為法所許，且此等消費模式為近期各行各業廣泛使用，原告向持有禮券者提供兌換旅遊產品服務，屬合法行為。現行法並無法令禁止旅行業發行禮券之規定，此由被告委託均衡法律事務所辦理之「旅行業發行禮券問題及其規範與管理機制」研究報告第99頁所述，欲禁止旅行業發行禮券，應於法令增訂禁止即明。故無論係易遊網公司及或任何旅行社得發行禮券一事，被告無所爭執。易遊網公司發行票券行為當屬合法。又消費者向易遊網公司購買票券之對價，均由易遊網公司存入新光銀行信託專戶，因此，不可能會有原告違反管理規則第49條第14款所謂不當擴大信用及吸取資金情事。
（四）易遊網公司並未提供任何旅遊商品或經營旅行業務，實際提供旅遊商品服務者為原告。.發展觀光條例第27條第1項第3款規定：「旅行業業務範圍如下…三、招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通。」，依法條結構，本款構成要件須同時具備「招攬觀光旅客」及「提供安排旅遊、食宿及交通服務」要件。惟被告僅論「發行禮券」、僅論「招攬」，未論及該款後段之安排旅遊、食宿及交通，自屬輕率裁罰，應撤銷。發展觀光條例第27條第1項第3款所謂之「招攬」，係指「提供安排旅遊、食宿及交通服務以招攬觀光旅客」之謂。若無提供任何旅遊商品服務，如何能「招攬觀光旅客」？「發行禮券」，依一般智識經驗，並不屬於「招攬觀光旅客」，僅是提供支付價金之選擇方式爾。各大發卡銀行與旅行社合作，提供旅遊商品刷卡優惠服務，大嗣宣傳及發送贈品，豈非均在誘使參加旅遊，屬招攬旅遊，屬經營旅行業務？航空公司直飛班機、飯店豪華住宿享受及設施、米其林餐廳等與旅行社共同合作促銷，誘使消費者購買機票、參加旅遊，該等公司是否均在經營旅行業務？是否均違反旅行業管理規則？原處分不當擴大招攬要件，自有涵攝法規錯誤情形。易遊網公司既未違法，原告也不構成包庇行為。所謂包庇，不論在民事、刑事或行政之法律解釋上，係指對他人（之作為）積極加以相當保護，使其不易被發覺，以排除其外來之阻力者而言。如無主要違反行政義務行為人（似正犯），則不可能構成幫助之包庇行為。易遊網公司既不構成「經營旅行業務」，則原告自不可能該當管理規則第35條之包庇行為，被告裁罰原告無理由，原處分自屬違法。管理規則第35條及第49條第14款規定，單一行為不可能同時是幫助行為，又是主要行為，此二條應屬互斥關係，被告至多僅得依其一規定裁罰。
（五）本件裁罰有裁量濫用情事，原處分不問情節輕重逕以最高額裁罰，有裁量怠惰情形，被告並無命原告改善逕為裁罰，違反比例原則。原處分據以裁罰之母法為發展觀光條例第55條，該條在104年2月4日進行修正，將原本第55條第2項第3款改列同條第3項，明定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。」。上開條項修正理由謂:
「一、將原條文第二項第三款獨立規範，改列為第三項：依據發展觀光條例所制定之命令行為態樣眾多，且違反命令之後果輕重不一，目前卻未視實際情況，一律科處罰鍰，有違比例原則，爰將原條文第二項第三款獨立規範改列為第三項，並修正條文，使主管機關可視情節輕重要求限期改善或科處罰鍰。」即明白顯示應視情節輕重要求限期改善或酌定裁罰數額。被告不問原告有無故意或過失，也無查明原告應受責難程度，亦未提及管理規則第49條第14款部份，僅機械式地依上開裁罰標準規定一律科處最高額5萬元，有裁量怠惰問題。原處分在處分理由及法令依據欄僅有結論，理由說明也僅有「經本局查證屬實」等語，無法知悉被告裁罰原告最高罰鍰之理由，原處分也構成恣意濫用之違法，依行政訴訟法第201條規定，當應撤銷，以符法制。
（六）原告聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯則以：
（一）旅行業管理規則第35條及第49條第14款僅係依循母法即發展觀光條例之授權而就「旅行業之經營管理」為規範，並未訂定任何裁罰性法律效果，自無逾越母法即發展觀光條例第66條第3項之授權範圍或違反法律保留原則。經查，旅行業管理規則第35條及第49條14款之規定僅係遵循其母法發展觀光條例之授權就「旅行業之經營管理」為規範，且未訂定有任何裁罰性條款，自無違反法律保留原則之問題。查旅行業管理規則係依據發展觀光條例第66條第3項：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之」規定之授權而訂定，觀諸該管理規則第35條：「旅行業不得以分公司以外之名義設立分支機構，亦不得包庇他人頂名經營旅行業務或包庇非旅行業經營旅行業務。」、第49條第14款：「旅行業不得有下列行為：…十四、非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金」等規定可知，此二項規定僅係就旅行業經營管理應遵守之事項為規範，也並未於條文中訂有任何裁罰性法律效果之「制裁性條款」。經查，本件原處分係因原告違反前開旅行業管理規則第35條及第49條第14款規定，是被告乃依發展觀光條例第55條第3項、以及同條例第7條附表3第61項、第104項及行政罰法第14條等規定對原告為裁處，並非僅依旅行業管理規則第35條及第49條第14款規定即對原告為裁處。準此可知，司法院大法官釋字第394號解釋及其理由書所揭櫫之意旨，反可證明旅行業管理規則第35條及第49條第14款規定並未逾越其母法之授權，更無違反法律保留原則，至為明確。
（二）原告之母公司易遊網公司非旅行業，卻發行預付型有價旅遊禮券「招攬」觀光旅客，是易遊網公司之行為實屬違法經營旅行業務。按發展觀光條例第26條及第27條第3項規定：未經申請核准，不得經營旅行業業務。而所謂「旅行業業務」，依同條例第27條第1項第3款規定，則包含「招攬或接待觀光旅客」，其所稱「招攬」並非要式行為，得以口頭或書面為之，即其行為在客觀上足使旅客了解該旅遊活動進而報名參加即屬之，此有臺北高等行政法院98年訴字第1802號判決可供參酌。經查，原告係由其母公司即易遊網公司發行「易遊網兌換券」，且原告已自承伊與易遊網公司就該兌換券使用之合作方式為：（1）由易遊網公司先與合作企業完成訂購流程後，再由原告以其全系列商品予以兌換；亦即，消費者可憑「易遊網兌換券」兌換易遊網平台（即www.eztravel.com.tw，與原告向被告報備經營旅遊業務之網站相同）之所有國內外團體旅遊、自由行、訂房、國際機票等旅遊產品。（2）消費者持兌換券向原告兌換商品後，再由易遊網公司於次月將「易遊網兌換券」之銷售金額匯款予原告、並由原告開具「旅行業代收轉付收據」予易遊網公司之「合作企業」（此有易遊網公司102年7月2日易字第102002號函及原告102年8月19日易旅字第102058號函可證）。綜上可知，易遊網公司所發行之「易遊網兌換券」確係屬預付型之有價旅遊禮券（亦即，消費者預先支付費用購買系爭旅遊禮券後，再由原告提供其全系列之旅行商品，作為易遊網公司發行及販售系爭「易遊網兌換券」之給付內容），至為明確。
（三）原告與其母公司易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款規定，其事證亦極為明確。查原告及其母公司易遊網公司知悉從事旅行業之原告未舉辦旅遊活動時，不得向不特定人收取款項或資金，竟透過易遊網公司發行系爭「易遊網兌換券」向不特定人收取款項，再由原告提供其全系列商品給予消費者兌換，因此原處分依行政罰法第14條第1項規定，認為原告與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款規定，至屬正確。旅行業管理規則第35條與同管理規則第49條第14款之規定，兩者之立法目的不同，違規態樣亦完全不同，自無原告所謂「互斥關係」。蓋以：旅行業管理規則第35條禁止旅行業包庇非旅行業經營旅行業業務，其目的在避免「非旅行業從業人員或業者，假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害」；至於同管理規則第49條第14款規定之立法目的，則係在「避免業者不當擴大信用及吸取資金」。況且，原告之行為同時違反前開二項法規，由被告據以裁罰之法令依據亦各不相同，自無一事二罰之情事。因此，原告主張被告至多僅得依其一規定裁罰云云，實屬對旅行業管理規則及本件原處分內容有嚴重之誤認，不足為採。
（四）原告另辯稱：本件被告未命原告改善即逕為處罰，有違比例原則；又原處分不問情節輕重即逕處以最高額裁罰，亦有裁量怠惰情形云云，亦屬臨訟編纂，不足為採。蓋以行政機關為統一處罰，而將違規案件進行「類型化處理」，即對於「通常平均的案件」（典型的）類型，依據行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官行使裁量權，而訂頒裁量基準之行政規則，通案訂定統一之裁罰基準，以避免個別公務員在個別案件上濫用行政裁量，法院自應加以尊重。經查，發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第61項及第104項已分別明文規定：「旅行業以分公司以外之名義設立分支機構，或包庇他人頂名經營旅行業務，或包庇非旅行業經營旅行業務者，處罰鍰新臺幣5萬元」、「旅行業有非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金，處新台幣5萬元罰鍰」，而上開裁罰標準表之目的既在避免個別公務員在個別案件上濫用行政裁量，避免裁處差異過大，是依前述實務見解，被告機關遵循該裁罰標準表來決定罰鍰數額，自難謂違反比例原則或有任何裁量怠惰等情事，其理至明。
（五）聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點，經查：本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有前處分、原處分、訴願決定書等附於處分原卷及本院卷可稽。原告主張：1.相同事實經交通部訴願決定撤銷、被告又再為裁罰，實屬違法。2.易遊網公司發行系爭兌換券並非禮券，係對特定人收取款項或資金，縱屬禮券性質，現行法並無禁止，原告也並無招攬行為、亦無包庇其經營旅行業務。3.被告依據旅行業管理規則第35條、第49條為裁罰依據，違反法律保留原則、明確性原則及大法官解釋，且有違反比例原則、裁量濫用、裁量怠惰之違法等語。被告答辯則以：1.前處分遭撤銷理由乃因未具體敘明易遊網公司發行預付型有價旅遊券該當發展觀光條例第27條第1項何款規定，事實未明，非謂其未違反法令。2.原處分認原告包庇非旅行業經營旅行業務且收取款項，使消費者持券兌換原告旅遊商品等，與現行法是否禁止旅行業發行禮券無涉。3.被告據以裁罰之法令並未違反法律明確性及法律保留原則，亦無裁量濫用或裁量怠惰之情形等語。茲歸納本件兩造之爭點為：（一）本件是否有同一事實業經撤銷裁罰處分、事後卻重複裁罰處分之情事？
（二）易遊網公司發行預付型旅遊兌換券之行為，是否屬於經營旅行業務？原告是否有包庇易遊網公司違法經營旅行業務？是否有非舉辦旅遊、向不特定人收取款項或資金，與易遊網公司共同違反旅遊管理規則第49條第14款規定？（三）原處分之裁罰依據是否有違反法律保留原則及明確性原則？是否有裁量濫用、裁量怠惰或違反比例原則之違法情事？以下分別敘明之。
六、法院之判斷：
（一）本件是否有同一事實業經撤銷裁罰處分、事後卻重複裁罰處分之情事？經查：被告於103年4月10日作成之前處分（103年4月10日觀業字第1033001073號執行違反發展觀光條例事件處分書，見訴願卷第98頁），其內容為：「貴公司包庇易遊網公司違法經營旅行業務、又透過該公司違法發行旅遊禮券，非舉辦旅遊而向不特定人收取款項或資金。」，故被告乃依據旅行業管理規則第35條、第49條第14款規定，以發展觀光條例第55條第2項第3款規定，處原告5萬元罰鍰。惟前處分業經交通部以103年7月28日以交訴字第0000000000號訴願決定撤銷（見訴願卷第88頁），理由略為：原處分機關就案外人易遊網公司所開立之處分書，未具體論明易遊網公司發行預付型有價旅遊禮券，供購買者兌換原告旅遊商品行為，何以即屬違規經營旅行業務，又未論及易遊網公司之行為係該當發展觀光條例第27條第1項何款規定。又原告既為合法旅行業，本可為舉辦旅遊而提供各類旅遊商品，原處分逕認原告與易遊網公司共同違反管理規則第49條第14款規定，難認妥適，從而因違法事實未明，故與撤銷，並非事實欄所述之行為未違反法令，有該訴願書理由二、三敘明附卷可稽（見訴願卷第94-95頁），是本件業經被告就同一事實查明後，以原處分處以罰鍰，經原訴願決定駁回，並無交撤銷後又重複處罰之情事，原告主張，即無理由。
（二）易遊網公司發行預付型旅遊兌換券之行為，是否屬於經營旅行業務？原告是否有包庇易遊網公司違法經營旅行業務？是否有非舉辦旅遊、向不特定人收取款項或資金，與易遊網公司共同違反旅遊管理規則第49條第14款規定？
1.原告主張：必須同時具備「招攬或接待觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二要件，始該當發展觀光條例第27條第1項第3款規定，且易遊網公司發行之系爭兌換券為針對特定會員客戶之兌換券，並不該當發展觀光條例第27條第1項第3款「招攬」或接待觀光旅客之行為要件，故易遊網公司既未違法，原告也不構成包庇行為云云。經查：易遊網公司確實有「招攬」觀光旅客而違法經營旅行業務之行為。自發展觀光條例第27條第1項第3款立法理由觀察：
「為避免非旅行業從業人員或業者『假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務』，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害，爰將原第1項第3款增訂招攬國內外旅客並安排旅遊、食宿及交通之行為……，亦專屬旅行業之業務範圍」，足見立法者雖將「招攬或接待觀光旅客，並安排旅遊、食宿及交通」列為旅行業之業務範圍，惟不以同時從事「招攬觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二者為限，祇
要從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」其中之一，即構成經營旅行業業務。易遊網公司係藉由銷售易遊網兌換券與不特定之一般企業客戶，提供企業客戶所屬員工（含親友，甚至轉售之不特定消費者）向本件原告公司兌換旅遊商品，使原本無旅遊意願或原本無意向原告購買旅遊商品之不特定多數持券人，向原告探詢瞭解相關旅遊商品內容，並進而以系爭兌換券報名參加（兌換）旅遊商品，足徵易遊網公司確實透過發行系爭兌換券之方式，『招攬』多數不特定觀光旅客行為，屬發展觀光條例第27條第1項第3款所定之旅行業業務範圍，且與有無「安排旅遊、食宿及交通」無涉。足見只要從事「招攬觀光旅客」或「安排旅遊、食宿及交通」其中之一，即構成經營旅行業業務，是原告辯稱：須同時具備「招攬或接待觀光旅客」及「安排旅遊、食宿及交通」二要件，始該當發展觀光條例第27條第1項第3款規定云云，不足採信。
2.再查：易遊網公司發行系爭兌換券之對象雖為一般企業客戶，惟系爭兌換券上並未載明其專屬特定企業使用，且係無記名可轉讓之有價證券…原告乃藉由系爭兌換券在企業所屬員工、親友及市面上自由流通之方式，吸引原本無旅遊意願或原本無意向易遊網旅行社購買旅遊商品之不特定多數持券人，為了使用系爭兌換券而向易遊網旅行社探詢瞭解相關旅遊商品內容，並進而以系爭兌換券報名參加（兌換）旅遊商品。是原告所「招攬」（吸引）之對象，實為最終持有系爭兌換券之一般消費者，而非購買之企業客戶，且與原告究係主動推銷，抑或被動發售系爭兌換券無涉。原告主張系爭兌換券為針對特定會員客戶之兌換券，易遊網公司並無「招攬」行為云云，與事實不符，實無足採。原告復主張：各大發卡銀行與旅行社合作，提供旅遊商品刷卡優惠服務，豈非也是「招攬」旅遊云云。惟查：銀行刷卡優惠或發送滿額贈禮活動之目的，係在鼓勵原本即有向航空公司或旅行社購買旅遊商品意願之消費者，選擇持申辦並持該特定銀行之信用卡消費，是消費者既原本即有向航空公司或旅行社購買旅遊商品之意願，則此一辦卡或刷卡滿額贈禮之活動，與前述「招攬（吸引）原本無旅遊意願或原本無意向易遊網旅行社購買旅遊商品之不特定多數持券人，向原告探詢瞭解相關旅遊商品內容，並進而以系爭旅遊禮券報名參加（兌換）旅遊商品」之招攬觀光旅客行為間，顯有不同。
3.原告另援引均衡法律事務所研究案「旅行業發行禮券問題及其規範與管理機制」之結果，主張現行法並無明文禁止旅行社或非旅行業發行預付型消費票券云云。惟查：易遊網公司受交通部觀光局裁罰，係因易遊網公司所發行並銷售之系爭兌換券可兌換原告之旅遊商品（包括所有國內外團體旅遊、自由行、訂房、國際機票等），構成「招攬」旅遊活動而屬「違法經營旅行業務」，而非因為「發行兌換券」之行為遭裁罰。從而，在易遊網公司確已該當發展觀光條例第27條第1項第3款「招攬」旅遊而違法經營旅行業務之行為，原告明知易遊網公司係藉由發行預付型有價旅遊禮券方式招攬消費者，而違法經營旅行業務，竟仍包庇該公司並為其提供兌換全系列旅遊商品之服務，原告之行為自屬該當旅行業管理規則第35條「包庇非旅行業經營旅行業務」規定之要件，是被告機關就原告前開行為認以違反旅行業管理規則第35條規定，爰依發展觀光條例第55條第3項、發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第61項等規定對原告作成裁罰處分，洵屬有據。
4.再查，原告於102年8月19日易旅字第102058號函即已自承（見訴願卷第46頁）：「說明：…二、緣本公司為旅行社，易遊網股份有限公司為本公司之母公司，經母公司與其合作企業完成兌換券訂購流程後，母公司所發行之兌換券，本公司以全系列商品予以兌換，然後於次月母公司會將兌換券之銷售金額，匯款至本公司，由本公司開具『旅行業代收轉付收據』與母公司之合作企業。」。足見本件原告係透過訴外人易遊網公司發行預付型有價旅遊禮券，先向購買「易遊網兌換券」之企業收取款項，再於銷售後之次月始將兌換券銷售金額匯至原告之方式，藉此規避旅行業管理規則第49條第14款規定，以達成「非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金」之目的係，是系爭兌換券之整體銷售流程實係由易遊網公司與原告共同協力完成，此與原告自行發行「易遊網兌換券」無異，消費者仍蒙受一定之風險。復查：系爭兌換券之整體銷售流程實係由易遊網公司與原告共同協力完成，是以本件原處分依行政罰法第14條第1項規定，認定原告與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款規定，並無違誤。
5.原告復主張：易遊網公司所發行系爭易遊網兌換券應為「兌換券」而非「禮券」，且僅供「特定合作企業客戶」用，一般消費者無法購買，況被告未命原告改善即逕為處罰，有違比例原則，且原處分不問情節輕重即逕處以最高額裁罰，亦有裁量怠惰情形云云。惟查，本件訴外人易遊網因發售供本件原告兌換旅遊商品之系爭兌換券，違反旅行業管理規則第49條第14款規定，遭被告另以處分罰鍰9萬元，經易遊網公司提起訴願及行政訴訟，迭遭駁回，亦有臺北高等行政法院105年度訴字第323號判決（本院卷第
114 -125頁）、最高行政法院105年裁字第1486號裁定（本院卷第241-244頁）附卷綦詳。前揭判決書中已明確認定：旅行業管理規則第49條第14款規定與法律保留原則無違，而該規定之規範意旨，乃考量旅行業為信用擴張之行業，係先收費再提供服務及代收轉付之特殊行業屬性，為避免業者不當擴大信用及吸取資金，致損害消費者權益，乃為此限制。且被告早自96年起至102年止，即先後四度發函各旅行業同業公會（見訴願卷第57-64頁），一再要求轉知所屬各旅行業會員不得發行「任何具對價關係之禮券」，且該票券名稱不論係「行程券」、「旅遊禮券」、「旅遊兌換券」、「旅遊儲值券」，抑或「旅遊基金券」，均非所問，原告以系爭兌換券名稱並非「禮券」等語論述該兌換券之功能及性質，即無理由。
6.末查，前揭判決已認定，系爭兌換券之整個銷售流程，係由易遊網公司與原告共同協力完成，又因系爭兌換券可兌換泡湯券、餐券、電影票、足體舒壓等非發展觀光條例第27條第1項所列旅行業業務之商品，且因任何企業均得於「www.eztravel.com.tw」網站登錄為企業會員，故系爭兌換券之發行對象仍屬不特定多數人（即企業會員，惟因任何企業均得於「www.eztravel.com .tw」網站登錄為企業會員，故系爭兌換券之發行對象仍屬不特定多數人）收取款項或資金，再由原告兌換上開非旅行業業務商品之事實，至為明確。準此，被告援引行政罰法第14條第1項、第2項規定，以易遊網公司與原告故意共同完成違反旅行業管理規則第49條第14款所定不作為義務之構成要件事實，易遊網公司雖非該規定之規範對象，惟審酌其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素，因認仍應依發展觀光條例第55條第3項處罰原告，於法並無不合。」（見本院卷第122頁背面，判決理由㈣1.⑸），是原告辯稱系爭兌換券僅供「特定合作企業客戶」使用，與旅行業管理規則第49條第14款所定要件不符云云，不足採信。原告及易遊網公司知悉從事旅行業之原告未舉辦旅遊活動時，不得向不特定人收取款項或資金，竟透過易遊網公司發行系爭「易遊網兌換券」向不特定人收取款項，再由原告提供其全系列商品給予消費者兌換，原處分依行政罰法第14條第1項規定，認為原告與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款規定，即屬無誤。旅行業管理規則第35條與同管理規則第49條第14款之規定，兩者之立法目的不同，違規態樣亦完全不同，自無原告所謂「互斥關係」。蓋以：旅行業管理規則第35條禁止旅行業包庇非旅行業經營旅行業業務，其目的在避免「非旅行業從業人員或業者，假借招攬旅遊名義從事旅遊相關業務，肇致合法業者及旅遊消費者權益受到損害」；至於同管理規則第49條第14款規定之立法目的，則係在「避免業者不當擴大信用及吸取資金」。況且，原告之行為同時違反前開二項法規，由被告據以裁罰之法令依據亦各不相同，自無一事二罰之情事。
7.綜上所述，易遊網公司並未領取旅行業執照，卻發行易遊網兌換券「招攬」觀光旅客之行為，是以原告明知易遊網公司前揭違法經營旅行業業務行為，竟仍包庇該公司並為其提供兌換全系列旅遊商品之服務，自屬該當旅行業管理規則第35條「包庇非旅行業經營旅行業務」規定之要件。
另因原告非舉辦旅遊，竟透過易遊網公司以發行系爭禮券方式向不特定人收取款項或資金，原告因而與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款：「旅行業不得有下列行為：…十四、非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金。」之規定，被告另據行政罰法第14條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準第7條附表3第104項規定，處原告5萬元罰鍰。原告係一違法行為卻違反數個行政法上之義務，被告依行政罰法第24條第1項規定，對原告依法定罰鍰額度最高之規定裁處，並以原處分處以原告5萬元罰鍰，即有理由。
（三）原處分之裁罰依據是否有違反法律保留原則及明確性原則？是否有裁量濫用、裁量怠惰或違反比例原則之違法情事？
1.按，旅行業管理規則第35條、第49條第14款僅係依循母法即發展觀光條例第66條第3項之授權而就「旅行業之經營管理」事項所為之管制性規定，而非裁罰性規定，自無逾越母法授權之範圍或違反法律保留原則。原告主張本件裁罰依據即旅行業管理規則第49條第14款違反法律保留、明確性原則，並逾越母法規定，增加法律所無之限制，依大法官第394號會議解釋理由書意旨之法律保留原則，以命令訂定限制人民自由權利之制裁性條款，應不予適用云云。惟查：依據司法院釋字第443號解釋理由書所揭示之「層級化法律保留體系」，對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定（司法院釋字第443號、第488號解釋意旨參照），惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確（司法院釋字第313號、第390號、第394號、第402號、第514號解釋意旨參照），主管機關據以發布之命令，亦須符合立法意旨且未逾越授權範圍，方符憲法第23條之法律保留原則（司法院釋字第402號、第480號、第568號、第658號、第710號、第730號解釋意旨參照）。所謂授權之目的、內容及範圍應具體明確，係指授權之目的特定、內容具體及範圍明確（司法院釋字第346號解釋意旨參照），至於授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號、第426號、第734號解釋意旨參照）。
2.次按發展觀光條例第1條揭示其立法目的「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮」。90年11月14日修正公布之同條例第66條第3項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」授權中央主管機關就旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項，訂定管理規則，且由該授權母法整體所表現之關聯意義觀之，其授權之目的特定、內容具體、範圍明確，此可自該條修正時之立法理由載明：「鑑於本條概括授權訂定管理規則之規定，與司法院釋字第313號等解釋要求授權明確性之意旨未盡相符，爰將其明列風景特定區、觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業、導遊人員、領隊人員管理規則之訂定內容，使授權訂定各管理規則之目的、內容及範圍具體明確」等語亦明，故發展觀光條例第66條第3項規定與憲法第23條之法律授權明確性原則，並無違背。又按交通部依據前揭發展觀光條例第66條第3項規定明確授權所訂定之旅行業管理規則第49條第14款規定，核其內容，符合母法授權主管機關訂定管理規則之意旨，且性質上屬於對旅行業者「經營管理」事項所為之管制性規定，而非「裁罰性規定」，自未逾越母法授權之範圍，與憲法第23條之法律保留原則，亦無違背。
是原告主張旅行業管理規則第35條、第49條第14款規定違反法律保留原則，據以做成之原處分有違法之嫌，即不足採。
3.另原告主張：原處分之裁罰有違比例原則、亦有裁量怠惰情形云云，惟查：本件所適用之裁罰基準表，係中央主管機關交通部，為協助所屬人員、被告及各地方主管機關就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，分別就旅行業、旅行業經理人與旅行業僱用之人員違反本條例及旅行業管理規則等違章案件之不同情節，訂定不同之處罰基準，復就行為人之違章事實態樣分別作為裁量處罰之事由，以作為原則性或一般性之裁量基準，與法律授權之目的尚無牴觸，被告自得援引上開裁罰基準表做成裁罰處分。原告之行為違反旅行業管理規則第35條及第49條第14款規定，被告審酌原告之行為、應受責難程度等一切情狀，乃依照發展觀光條例第55條第3項、該條例裁罰標準第7條附表3第61項及第104項規定及行政罰法第24條第1項規定，本於法定裁量權審酌結果，就原告之違章行為裁處罰鍰5萬元，並未低於發展觀光條例第55條第3項所定罰鍰最低額1萬元（行政罰法第24條第1項但書規定參照），亦未逾越法定裁量範圍，復無裁量濫用或裁量怠惰之違法情事，實已考量原告違章程度所為之適切裁罰，並未違反行政罰法第18條規定，亦與比例原則無違。
七、綜上所述，被告以原告違反旅行業管理規則第35條「不得包庇非旅行業經營旅行業務。」，依發展觀光條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第61項規定，裁處原告5萬元罰鍰。且因原告非舉辦旅遊，透過易遊網公司以發行系爭兌換券方式向不特定人收取款項或資金，原告因而與易遊網公司共同違反旅行業管理規則第49條第14款：「旅行業不得有下列行為：…十四、非舉辦旅遊，而假藉其他名義向不特定人收取款項或資金。」之規定，被告另據行政罰法第14條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及裁罰標準第7條附表3第104項規定，處原告5萬元罰鍰。原告係一違法行為卻違反數個行政法上之義務，被告依行政罰法第24條第1項規定，對原告依法定罰鍰額度最高之規定裁處5萬元罰鍰，並無不合，從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 1 月 19 日
書記官 巫孟儒