臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第66號原 告 龍鴻航業股份有限公司代 表 人 田貴寶訴訟代理人 張志堅律師被 告 交通部航港局代 表 人 謝謂君訴訟代理人 王博恆
張智程上列當事人間船舶法事件，原告不服交通部中華民國104 年12月28日交訴字第1040026385號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為祁文中，嗣於訴訟中變更為謝謂君，茲據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有「綠島之星」客輪（下稱系爭客輪），前經被告依船舶法第52條第1項核定其乘客定額為253人。被告於103年10月7日下午接獲行政院海岸巡防署海岸巡防總局東部地區巡防局第八一岸巡大隊（下稱八一大隊）通報，派員至臺東縣富岡港查察，經會同八一大隊人員（下稱岸巡人員）清查發現，系爭客輪於當日下午2 時30分許，自蘭嶼開元港搭載旅客306 人，認超出核定搭載乘客定額53人（下稱系爭超載情事），遂於104 年1月6日以航東字第0000000000號執行違反船舶法案件裁處書（下稱前處分），以原告違反船舶法第52條第3項規定為由，依同法第90條第1項、行政罰法第18條第2 項規定，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）24萬元。原告不服，提起訴願，經交通部以104年4月24日交訴字第0000000000號訴願決定書（下稱前案訴願決定），以前處分所處罰鍰金額超過船舶法第90條第1 項法定罰鍰最高額為由，撤銷前處分，並命被告另為適法裁罰處分。被告嗣於同年
5 月14日，先以航東字0000000000號函請原告陳述意見後，仍認系爭客輪前有超載乘客航行情事，遂於104年7月24日以航東字第1043410779號執行違反船舶法案件裁處書（下稱原處分），以原告違反船舶法第52條第3 項規定為由，依同法第90條第1 項規定，裁處原告罰鍰15萬元。原告不服，提起訴願，經交通部於104年12月28日以交訴字第1040026385 號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）當日非法登船者並非系爭客輪之乘客，系爭客輪當日未超載乘客，無船舶法第52條第3條之適用：
⒈依客船管理規則第3條第3款規定，乘客指在船上左列以
外之人員：……三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員。而所稱「非法」行為上船，並無限制只以隱匿方式登船者，始認非法，而應認一切未經船長同意而以違反法令方式登船者，均屬之。
⒉據公視新聞103年10月8日新聞報導及八一大隊大隊長黃
德男受訪所述可知，103 年10月7日以前3天，因蘭嶼浪大船停開，3百多名受困蘭嶼遊客，於103 年10月7日擠在蘭嶼開元港搶搭系爭客輪回本島臺東縣，且有未買票、不聽岸巡人員及船員勸阻，即強行跳上或翻越上船情形，大隊長黃德男更陳稱因民眾不聽勸阻，強行翻越船上，導致船長迫於無奈必須解纜等語。又依八一大隊大隊長黃德男、開元安檢所所長黃英傑，及船長許清屏在本院訴訟程序之證述，也均證稱當日安檢所點滿253 人後，即禁止旅客繼續登船，之後超載者，均是非法推擠強行登船而無法排除之人。故本件非經同意而強行登船之人，經船長命其離船遭拒，且強行留滯船上而不離去，本已構成刑法第304 條強制罪，經具警察權之開源安檢所所長命離去也無效果，顯然無法排除其不法侵害之現狀，故該等超載之人，非經原告超賣傳票上船，乃非法登船者，非客船管理規則及船舶法所稱之乘客，系爭客輪該次航程所載乘客，仍為253 人，並無違反船舶法第52條第3條之規定。
（二）系爭客輪於103年10月7日上午11時許抵達蘭嶼開元港，於同日下午1 時50分許開放持有船票之旅客登船，實際登船人數經岸巡大隊開元安檢所人員查點後，已達法定乘客人數，即拒絕繼續讓旅客登船，然仍有部分旅客不聽岸巡人員勸阻而強行登船。船長通報開元安檢所後，當時搭載逾法定員額，並奉准於開航返回台灣一事，原告事前並無所悉，也無從預見，直至系爭客輪開航返回富岡港時，才知有部分無票旅客強行搭船逾越定額之情形，故開元安檢所無法排除不法侵害而仍准許開航，原告並無故意或應注意、能注意而不注意之過失，況本件船長已受被告裁罰，不應再以行政罰對原告相繩。
（三）系爭客輪船長奉開元安檢所核准放行，且係依船長職權所為之處斷，並無違反船舶法之行政法上義務：
⒈船舶進出臺東縣境內港口，均需報請當地安檢所清查乘
客，由安檢所人員於報關簿上簽名以證明人數，即得開航，從未有需報經被告同意之情形，意即每航次航行限制出航之權限，已行政委託海巡署安檢所行使，被告僅得於事後依船舶法就違法事實進行裁罰。原告所屬系爭客輪船長當日不可能未經安檢所同意，擅自開航，且由八一大隊大隊長黃德男受訪新聞資料可知，船長早已報備遭人非法登船情事，開元安檢所無法排除違法狀態，船長迫於無奈只能開航。
⒉況縱被告主張航行管制權未行政委託安檢所行使，然所
有客船進出蘭嶼開元港，向來均只需經安檢所同意，即可開船出港，未曾由被告准否開航之任何書面指示或裁示，被告顯係以自己之作為，足令業者及岸巡安檢所人員形成被告已將同意放行准駁權限交予安檢所之認識，船長許清屏善意信賴安檢所長黃英傑於現場發生緊急危難下之指示開傳，並無可歸責之處。倘被告授權安檢所執行船舶法第52條之乘客人數清點，卻無法信任安檢所人員所為之判斷，則被告應命東部航務中心派員常駐各港口就每一船班實際執行清點並為准否開航之決定，以免往後發生權責不清之情形，徒生爭議。
⒊依船員法第58條之規定，船長有命令與管理船舶之權，
系爭客輪遭人強行登船之不法狀況，開元安檢所官員無法以公權力排除侵害，亦無法控制其餘碼頭人員繼續強行登船，船長許清屏本於職權，為維護船舶及合法登船乘客之權益，於取得安檢所所長同意，始解纜開航，並無違法。
（四）系爭客輪搭載乘客逾越定額，係客輪船長依法令與緊急必難行為，應不予處罰：
⒈船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與
管理在船海員及在船上其他人員之權。船長為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，得為必要處置。船長在航行中，為維持船上治安及保障國家法益，得為緊急處分。船員法第58、59條定有明文。考其立法理由，係以法律賦予船長對於船舶之指揮權，有命令與管理在船海員及在船任何人之權。意即，船員法係授權船長為維持船上治安及保障國家法益，得為緊急處分，簡言之，乃賦予船長指揮權及警察權之適用時機及處置，船長依法均具有判斷餘地，被告僅依船舶法第2條、船員法第4條為航政主管機關，依法管理船舶及船員，對船舶是否適航，並無權干涉船長之判斷餘地。況被告也曾以103年11月18日航務字第1031611112號函，作出有關「船舶是否開航，依船員法第58條規定及船舶適航條件由船長負責，請貴單位依相關法規辦理，勿以行政規則管制船舶進出港」之函釋（下稱被告10
3 年函釋），函知所屬各航務中心、船員組、船舶組、港務組單位，足見被告已通令所屬各航務中心船長之權責，然被告仍執意以天候惡劣航行不具適航性為由，曲解依舶船法第52條第3項、第90條第2項再次裁罰原告，實無理由。
⒉系爭超載情事之發生，系爭客輪船長於同日下午1 時50
分許開放登船時，依安檢所所長黃英傑到庭所證，蘭嶼開元港因碼頭設備欠缺完整規劃，現場約有旅客4、5百人，碼頭邊已呈現混亂狀態，經船員及安檢所人員於碼頭邊查驗船票，於合法持票而登船之旅客人數達253 人時，船長即命船員禁止再讓旅客登船，安檢所所長也催促船長把船架收走放行，要收進船架時，民眾開始推擠或跳入方式強行登船，安檢所人員才共3 名，現場民眾卻達數百名，安檢所人員都快被推擠掉下碼頭，不能控制現場，遑論不具公權力之船長及船員，更無法控制混亂場面，如強制將無票人員排除於客輪外，可能造成人員落海或撞上碼頭因而致傷或死亡，或進一步造成騷動，更影響船舶安全。故船長為維護船舶安全，於客輪載重範圍內，在不能強制將非法上船人員排除於船舶之外的前提下，基於保護客輪上合法登船旅客之生命或身體安全，避免碼頭上之旅客全數登上客船，而導致船舶有傾覆之危險，即命碼頭上人員余添福解繩，同時請示蘭嶼開元安檢所所長黃英傑，依海岸巡防法第4條、第5條規定，開元安檢所所長亦具有警察權限，黃所長也為避免客輪滯留港內可能會發生嚴重危害，同意收梯開航為當時所必需之處置方式，並無他法，而准許放行。船長於檢查船舶載重線及吃水合於規範，並依據風浪情形，要求人員全數進入船艙內並均安排坐於艙內地板之上，以維持人員安全，判斷依當時天候、船舶狀況可安全航行之情形下，選擇合於適當之航線開往臺東富岡港，即時避免將發生之意外，船長所為，係為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，而為必要處置，依船員法第58條規定行使船長之職權，屬行政罰法第11條第1 項規定之依法令行為；另既係為保護已滿載旅客之客輪與所載人員安全，避免客輪因岸上旅客繼續強行登船而生重大船難事件，且被告所屬機關未即時予以指導，在場岸巡人員亦未限制航行，足認船長事發當下所為保全船舶財產及合法上船人員安全，應係正確之處置方式，符合行政罰法第13條所稱之緊急避難，此一緊急避難行為，也應不予處罰。
⒊至被告辯稱本件船長警察權之行使，容有主管機關介入
審視空間，而當日船長應將系爭客輪留滯現場，以拒絕開航方式，理性要求民眾冷靜，並暫時將船駛離岸邊減少衝突後，再讓超載旅客下船，不應逕行開航造成更大危險云云，然被告機關並非船舶警察權之行使機關，依法未賦予其對船長警察權有審查之權力，被告所引最高行政法院98年度判字第915號判決，與船長依船員法第58條第2項之警察權判斷無關，無從比附援引。且被告所述船長應為之處置，不僅刻意迴避前揭暴動無期待可能之情事，且當時之衝突，顯然已生人員因推擠發生跌落碼頭或相互踐踏之可能，致生旅客生命、身體或財產上之具體危險。倘發生人員落海導致受傷之意外，依當時推擠之情形，可能發生人員因拉扯而接續落海之結果。依現場人力及秩序，無法期待落水人員能全數安全救上岸，如受有重傷，依現有蘭嶼紅頭衛生室亦難以應付急救之需要，又當日飛機停駛，快艇小船性能不如系爭客輪，無法即時救援送醫，以系爭客輪之噸位，已需航行近3 小時始到達本島臺東縣，被告就開元港內所生之衝突，如何保證不幸落水之民眾均在港內都能平安獲救無事，被告無視於此，逕以港內容易救援置辯，置眼前已生之危險於不顧，實無理由。又被告當時未派員到場，亦未提供相關資料指明究當日系爭客輪，依其船舶設計、載重有何具體之航行危險，逕以推測之方式，認定本次航行已生實質危險，實屬無據。況倘如被告所辯，未停留港口即有危害船上人員生命之危險，則被告於安檢所通報之時，理應禁止系爭客輪航行，命返回蘭嶼開元港。但被告東部航務中心（下稱東航中心）事實上卻僅於臺東富岡港等待查點人數蒐證開罰，並無其他積極作為，足認當時被告也不認為系爭客輪有不能安全航行之情形。況對港口碼頭負治安維護責任之安檢所亦同意船長之開航處置，足見船長所為開航之必要處置適法並無違誤，被告雖以此置辯，然就船長處置如何認有違比例原則，或其判斷餘地有何違法而不足採認，均未見說明，實無足採。
⒋再被告所引最高行政法院101年度判字第876號判決，係
單純緊急避難之案例，本件為船長行使船員法所賦予之指揮權，就其處置是否合法具有判斷餘地不同，被告援用此例，實對行政法制有關判斷餘地之相關解釋具有誤會。且被告於事發時自始均未為任何處分限制出航，事後卻以有其具有監督權限置辯，已有可議，實無可採。另，被告東航中心明知有被告頒有前揭103 年函釋，因原告另於104年7月20日因風浪過大拒絕配合東航中心調度疏運，東航中心主任卻於當日恣意強令開元安檢所禁止原告所屬客船開航，經原告要求安檢所敘明其法律依據，東航中心竟回復「無法源依據」，而由安檢所長記載於報關簿上，更顯見被告東航中心尚存有組織法即有行為法之舊思維，無視依法行政之基本規範。
（五）末查被告東航中心於事發當日即已接獲海巡八一大隊通知，系爭客輪遭人強行登船之事，並於客輪到港時，派員在碼頭待命，卻未表示任何意見，亦未查明下船人員是否為有票之合法上船乘客，清點違法登船人員，卻逕於岸巡人員清點下船人數後，隨即離開，全無任何說明與指導，亦未有任何作為，即於數日後要求原告陳述意見，並以原告違反船舶法規定開罰。實則本件純屬旅客因連日交通中斷迫於返回本島所生之意外事件，非屬原告及其船長出於己願而准許人員超額登船，自無從歸責於原告，亦非法律所欲規範之情形。被告機關屢以本件如不裁罰，日後難以管理為由，認有不得不裁罰之原因，然被告機關本於航政主管機關之權責，為避免此類意外事件再次發生，實應責成所屬單位依法為對業者進行之行政指導，積極辦理旅客教育，並改善碼頭設備，建立合理可行之緊急疏運制度，方為正辦。被告於本件事發後，始開始進行颱風前離島旅客人數及疏運控管計畫，足見唯有通盤檢討問題發生原因，擬定政策，始能解決離島運能不足之問題。被告卻於開元港碼頭設備未盡其管理維護之責，任由旅客散於碼頭邊得任意強行登船，致生本件人員強行登船，且將未竟管理責任全數推諉人員單薄之岸巡安檢所，顯為行政怠惰，事後亦未見被告東航中心就此缺失有任何改善措施，更將本件客輪遭違法登船事件，一概推諉原告單方開罰，實難令原告信服等語。
（六）並聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：
（一）本件超載案係船長可防止而惰於履行其職責而發生，超載者仍屬乘客：
⒈依客船管理規則第3條第3款規定，船上搭載之人員如欲
適用本條款排除認定為乘客，必須符合「非船長或運送人所能防止」及「以非法行為上船」等二要件。且船員法第58條規定，船舶之指揮，由船長負責；船長為執行職務，有命令與管理在船海員及在船上其他人員之權。船長為維護船舶安全，保障他人生命或身體，對於船上可能發生之危害，得為必要處置。
⒉本件民眾於港口強行登船，依船長訪談筆錄可知，船長
已得知該船乘客超載，基於船員法之授權，船長對於違法上船之乘客應給予必要之處置，惟該船船長惰於履行其職務而逕予開航，導致違規超載航行之事實，超載之乘客自不得適用前述客船管理規則第3條第3款之規定而以排除。
⒊所謂「非船長或運送人能所能防止」一節，其「防止」
應不僅及於積極之排除，亦應可包含消極之抵抗。依法船長負責船舶之指揮，亦即開航與否，實由船長最終決定，而本案依原告陳述意見書、訴願理由書及起訴狀內，均未提及現場民眾有強迫、威脅船長開航之情形，即當時船長仍可以自由意志決定是否開航，如船長消極抵抗不予開船，最終民眾將因無法達成交通目的而自行下船，自無本案之發生。
（二）本件違規係故意行為，被告自應依法予以處分：客船超載需有航行之事實，始有違反船舶法第52條規定之適用。由船長訪談筆錄可知，本案船長於解纜開航「前」，已知船上人數超過核定乘客定額之情形，卻以自由意志「決定」開船造成超載航行之事實，此即故意，被告自應依法予以處分。
（三）船長依法對於船上可能發生之危害而為必要之處置，仍應符合法律之規定⒈依船舶法規定，客船搭載乘客不得超過依核定之乘客定
額。船長依法對於船上可能發生之危害而為必要之處置時，仍應符合法律之規定，如因相關處置而有違反法令之情形，除有行政罰法上得免予處分之情形外，行政機關皆應依法予以處分。且船員法第58條船長之「必要處置」權與第59條強調於「航行中」之「緊急處分」之警察權顯有不同，船長依船員法第58條之處置，應符合「必要」之要件，方屬適法。至於警察權主要係國家為維持社會安寧秩序之必要，得對人民行使命令強制的權力，而船員法第59條有關船長於「航行中」的「緊急處分」權，係考量船舶航行中，國家公權力不易執行，為確保船上治安，爰依法賦予船長緊急處分權，此權力性質與警察權近似，但警察權行使須符合比例原則，則依法授權後始獲得相關權力之船長，其行使權力更應接受比例原則之檢視，且如船舶非屬航行中，船長則不具有此權力。船員法第58條及第59條均係規定船長之職責，惟此二條文既同時並存，其適用之目的、要件及行為強度自均應有所區隔。以行使職權之目的或要件而言，船員法第59條具有更高的法益保護目的及更嚴格之使用要件，故依該條文所行使之「緊急處分」權，其可採取之行為強度應較船員法第58條之「必要處置」權更大，始能彰顯此二法條並列之差異。爰此，參照前述警察權之定義，所謂「緊急處分」權應較「必要處置」權更接近於警察權之性質。
⒉查警察職權行使法第3條第1項規定：「警察行使職權，
不得逾越所欲達成執行目的之必要限度，且應以對人民權益侵害最少之適當方法為之」，亦即警察行使職權之過程中，仍須合乎比例原則，方屬適法。如警察行使職權已然如此，則靠船員法授權後始獲得「必要處置」權或「緊急處分」警察權之船長，其行使過程更應接受比例原則之檢視。亦即船長行使職權之實際內容，相關主管機關或司法機關均有介入審視之空間，並非可由船長獨斷專為。此由最高行政法院98年度判字第915 號判決意旨亦可得知。
⒊本件民眾於港口強行登船時，該船尚未出港，如欲避免
人員強行登船導致船舶傾覆，合理之處置方式，應無論以「積極性之排除」或「消極性之抵抗開航」方式均可，請民眾下船，而非逕予航行，導致更大之生命、財產危難風險。原告所述，不符合緊急危難免罰要件。也不符合必要處置之必要性要件。查「客船管理規則」第78條規定：「客船乘客定額，除應符合附表五乘客定額計算表規定外，並應由航政機關或驗船機構視船舶設備、穩度、水密艙區、乘客艙室及乘客糧食、淡水之容量等情形認可之」，亦即有關乘客定額之決定，除舒適性條件外，安全性考量因素包含船舶設備、穩度、水密艙區等。其中有關穩度部分，至少包含「客船管理規則」第44條考量氣候和吃水的受風傾側穩度計算及第45條考量乘客的「載客」傾側穩度計算。本件由船長證詞可知，其於開航時完全不知道船上超載人數，下船時清點始知實際超載人數超過原核定乘客定額20% ，顯見船長於開航前，根本無法藉由搭載人數評估船舶「載客」傾側穩度，亦即其僅評估吃水情形即予開航之作為，風險性非常之高。另本件船長若為避免岸邊肢體衝突，亦有其他可行之方法，解纜航向臺東富岡港之作為安全疑慮甚高且不具備必要性，本案原告自不得以本案係屬「必要」之處置為由，以求免責。
（四）船員法第58條第2 項規定係行政罰法制訂前，提供船長於特定情形下執行職務得阻卻違法之明文。參照相關行政法院判決，行為人是否符合行政罰法第13條得阻卻違法之要件，相關機關仍有介入判斷之餘地，並非僅由行為人主觀認定，且應受比例原則檢驗：
⒈51年修正之海商法第40條第1 項僅規定「船舶之指揮，
僅由船長負其責任，船長為執行職務，有命令與管理在船海員及在船任何人之權」。訂定於88年間之船員法第58條規定，立法理由為「一、依海商法第40條第1 項，明定船長之指揮權。二、明定船長有維護船舶安全、生命、財產之權，並得為必要處置」。深究其條文意涵，與94年始訂定之「行政罰法」第13條條文近似，亦即「因避免自己或他人生命、身體、自由、名譽或財產之緊急危難而出於不得已之行為，不予處罰」。換言之，船員法第58條第2 項條文之訂定，應係提供船長執行職責時，如有符合相關情形時得阻卻違法之明文。
⒉參照最高行政法院101年度判字第876號判決意旨，行為
人是否符合行政罰法第13條阻卻違法之要件，相關機關(主管機關或司法機關)均有介入判斷之餘地，並非僅由行為人主觀認定。爰此，有關船員法第58條第2 項船長之「必要處置」權，亦非得由船長專斷認定。
⒊有關原告所述安檢所所長同意解纜開航一事。被告曾於
103 年11月11日函請八一大隊就相關情節查復是否屬實並提供相關事證，據其函復略以，法律規定課予船長當責之責任明確。且經閱本大隊相關蒐證影帶並無所指影音畫面，按案件詢問採案重初供精神與原則及合格船長對法規之認識，請被告依權責裁處。況依船舶法第2 條規定，船舶法主管機關為交通部，其業務由被告辦理。客船超載時之禁止航行應為被告權力，而非行政院海岸巡防署（下稱海巡署）。海巡署前於90年同意協助交通部執行航政法規，僅限於蒐證、函送、救援及服務，船舶超載經勸阻無效時，海巡署應將超載事實及勸阻經過登錄於查核表內，並檢具相關資料函送航政機關處理。且依同法第90條第1項規定，對違反同法第53條第3項規定者，由航政機關處客船所有人或船長罰鍰，並命其禁止航行及限期改善。故有關船舶法上客船超載之禁止航行權力在被告。如發生超載事件，海巡署人員需通報航政機關確認是否禁止航行，俟確認後，再依行政程序法第19條規定協助航政機關辦理禁止航行。綜上，原告雖以系爭客輪開船係經蘭嶼開元安檢所所長同意為由以求免責，惟海巡署人員在未取得航政機關之同意下，並無依船舶法予以禁止航行之權力。故無論當時海巡署所屬開元安檢所所長是否同意船長開航，均不得作為本案免責之理由。
（五）本件系爭客輪為避免可能之肢體衝突而強行開航，不符合避免緊急危難之要件，顯有損害合法上船乘客生命、財產法益之虞，另強行開航並非唯一選項，以此做為免責理由，顯不合理：
⒈依本件系爭客輪船長許清屏到庭所述，其明知當時船舶
於港內較為安全，即使全部民眾皆上船仍不至於翻覆或沉沒，於港外因海浪搖晃才有可能翻覆，於案發當時仍執意開船之原因，係考量當時船上及岸上人員發生爭執，為避免「可能」但尚未發生之肢體衝突造成人員受傷，爰開船啟航。
⒉本件系爭客輪在海象不佳情形下強制出港，其可能發生
風險如下：⑴因超載人員無位置可供就坐，故極可能因風浪晃動而碰撞受傷，海上急救設備又遠較岸上不便，恐加重民眾之傷勢。⑵船舶在海上受波浪之影響而晃動，此時如有大量人員或行李無法就坐或繫固，可能因大浪導致人員或行李位移，重量瞬間集中偏移而翻覆。⑶如發生船舶翻覆情事，因本案超載人數甚多，將影響整體逃生時間，且有部分乘客將無救生設備可供使用，其人員死傷將相當慘重。
⒊系爭客輪船長許清屏採取開航作為，目的係為避免部分
船員或乘客「可能」之身體危難。惟其所採取之行為，則將全船人員(包含合法購票上船之乘客)之「生命」、「身體」及「財產」法益，置於更高之風險危難中，且由船長作證內容可知，其相當了解可能發生之風險，故其所作開航之決定，並不符合「避免緊急危難」之要件。
⒋易言之，如「綠島之星」客船當時未開航而仍停靠於碼
頭，即使真的發生肢體衝突甚至人員落海，因其仍位於開元港內，現場救援時效及救援能量均遠較航行期間為佳，益顯船長所作之開航決定係徒增風險而非避免。又為「避免肢體衝突」，除解纜航向臺東富岡港外，亦可拒絕開航要求民眾冷靜、向警方報案尋求協助、暫時駛離岸邊俟衝突減少後再讓超載乘客下船等，皆為可行之方法，故本案開船航向臺東富岡港並非當時唯一之選擇，原告自不得以緊急避難為由，要求免除其責等語。
（六）並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本件如前揭事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳明，並有系爭客輪船舶檢查證書、被告派員於103年10月7日至臺東富岡港查核系爭客輪所填之「臺東離島客船載客查核表」，及臺東伽藍（富岡）漁港安檢所對系爭客輪船長許清屏所製作之訪談筆錄、系爭客輪於同年月3 日至17日期間進出港檢查表、前案訴願決定、被告104年5月14日航東字0000000000號函、原處分、訴願決定等在卷可稽（見訴願卷第54-59、3
6 -44、60、68-70頁），堪信為真實。兩造則以前詞爭執，是本件爭點端在於：被告依船舶法第90條第1 項規定，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，是否適法有據？
六、本院之判斷：
（一）按船舶法第52條第2 項規定：「航政機關依船舶設備、水密艙區及防火構造，核定乘客定額及適航水域，並載明於客船安全證書。」同條第3 項規定：「客船搭載乘客不得超過依前項核定之乘客定額，並不得在依前項核定適航水域以外之水域搭載乘客。」，同法第90條第1 項：「違反第52條第3 項規定者，由航政機關處客船所有人或船長新臺幣1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，並命其禁止航行及限期改善；改善完成後，始得放行。」。綜合上開規範意旨，並檢視同法第1 條立法意旨所稱：「為確保船舶航行及人命安全，落實船舶國籍證書、檢查、丈量、載重線及設備之管理，特制定本法。」可知，船舶法管制客船不得搭載超過航政機關所核定之搭載乘客定額，其意固在確保船舶航行及人命安全。但同法第56條授權交通部所訂定之客船管理規則第3 條規定：「本規則所稱乘客，指在船上下列以外之人員：一、船長、引水人及船舶所有人雇用船長指揮服務於船上之人員。二、船長有義務救助之遇難人員。三、非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員。四、因臨時特殊事故在船上執行公務而無法離船之人員。」換言之，符合客船管理規則第3 條所列排除條款之人員，即不屬船舶法管制、管理客船所稱之乘客，亦不在船舶法第52條第2項、第3項管制之乘客定額之列。考其立法理由，參酌船舶法第3條第2款對客船之定義，乃以運送旅客為目的之船舶，而客船管理規則第3 條所列之四款船上人員，或為客船航行所必要，非受運送之標的，或本非客船從事運送旅客為營業目的之經濟行為所搭載之人員，而係因人道救援義務必須救助之遇難人員、臨時特殊事故必須承載其在船上執行公務之人員，或自己以非法行為上船，非船長或運送人所能防止之人員。歸納言之，均與客船原從事之旅客運送目的有別，卻均因上列法定事由搭載於客船上，即不強將其歸於乘客之列，使客船載運上述之人得超過乘客定額限制，以遂本身航行之需，或得以善盡盡人道救援義務，或得以配合公務執行，或因難以規避之他人非法行為而容其彈性搭載，避免客船運送人因他人非法行為無辜受罰。但相對於言，縱使客船搭載此等人數部分，不受乘客定額上限限制，依船舶法第45條、第49條第4款、第50條第1項第2 款等規定，船舶航行時，其載重仍不得超過最高吃水之船舶載重線，若客船因前述原因不受乘客定額限制，致載重超過船舶載重超過船舶載重線證書所規定之最高吃水線者，未改善前仍不得離港或航行，違者則依同法第92條規定處罰，藉此兼顧客船因故搭載非乘客人員與載重安全之平衡。
（二）船舶法第52條第3 項所禁止之「客船搭載乘客超過核定乘客定額」行為，從其法條文義可知，乃以客船上船搭載之乘客超過核定定額，即有肇生該條所欲禁止之船舶過重之風險而屬違法，不以客船搭載後另有離港或航行行為為必要。但客船管理規則第3 條所定不列乘客定額之人員，既非船舶法第52條第3 項之乘客，則根本不在本條項所規制禁止風險範圍內，而僅得另藉由船舶法第45條、第49條第4款、第50條第1項第2 款對船舶載重線之限制，管控此容許風險不過度傾溢，肇生船舶航行與船上人員、財產之損害風險。且客船管理規則第3條第3款既稱「非船長或運送人所能防止而以非法行為上船之人員」，任何人員以非船長或運送人所能防止而以非法方法登上船者，就已自船舶法所稱客船運送目的之受載乘客意涵中予以排除，客船在此等非乘客人員上船後，將此等非屬乘客人員繼續搭載、離港、航行，均仍屬船舶法第56條及客船管理規則第3 條排除條款在船舶法第52條第3 項所定義乘客意涵範圍外，容許風險之延續，亦即並無創造船舶法或客船管理規則上開規範所不許之更高風險，則除非客船搭載非乘客人數，已超過其船舶載重線，致有改善命乘客或非乘客人員下船，或拋棄載送貨物，以合於載重吃水高度限制之必要，否則非客船管理規則第3 條排除條款所列非乘客人員部分，既自始不屬乘客而不受乘客定額限制，客船載送此等人員與乘客，是否超過船舶法第52條第2 項核定乘客定額，當僅以列屬乘客者為計算之。
（三）經查：⒈系爭客輪於103年10月7日14時30分許自蘭嶼開元港出港
前，已由八一大隊開元安檢所值勤人員完成乘客人數清點及簽證程序，當時並未有超載情事，故安全檢查表上登載係實際清點人數。然系爭客輪於艙門關閉後，解纜出港前，因蘭嶼地區多日天候影響，滯留旅客難耐等候船班之苦，不聽從開元安檢所同仁勸阻，蜂擁翻越至客船上等情，業據八一大隊以105年5月12日東八一字第1051400890號函復本院說明甚詳（見本院卷第51頁），且有卷存系爭客輪進出港安全檢查表，其上記載103 年10月7 日14時30分許自蘭嶼開元港14時30分出港時，開元安檢所清點後所記載乘客人數確實僅有253人無誤。⒉本院勘驗原告提供公共電視新聞網中午12時30分之午間
閩南語新聞畫面，整段影音顯示公共電視新聞報導103年10月7日蘭嶼浪大船停開三天，400遊客留滯蘭嶼之事件；報導中一開始顯示為遊客聚集在蘭嶼開元港港口在原告所有系爭客輪靠港處，在港口上情緒激動大聲爭執，希望搭船之情景；新聞旁白則表示300 名遊客在岸上鼓譟強行登船，畫面並顯示該客輪即解纜超載而返回臺東富岡港，並有該客輪返回臺東富岡港船上乘客下船之畫面，顯示系爭客輪於103年10月7日下午14時30分許準備搭載乘客離開蘭嶼返回臺東本島前，確實有數百名旅客聚集在蘭嶼開元港碼頭，並鼓譟強行登船之情況，此有勘驗筆錄在卷可按（見本院卷第65-66頁）。
⒊時任八一大隊大隊長之黃德福到庭具結後，也證稱：當
日系爭客輪自蘭嶼離港前，確有數百名民眾在碼頭上聚集，並在開元安檢所值勤人員清點人數達乘客定額上限滿載時，當場告知並要解纜，確有民眾爭要上傳，經船長向現場民眾說明，民眾仍無法接受，並與船長發生爭吵而跳上船之情事；當時開元安檢所有海巡署人員到場，但人力不足，且開元港沒有管制人員進港之設備，任何人均在碼頭上靠近系爭客輪四周，現場縱使擺有三角椎引導民眾，也會被民眾移開；系爭客輪超載的人都是清點完乘客人數滿載後，才非法上船的人等語甚明（見本院卷第66-68頁）。
⒋時任蘭嶼開元港開元安檢所所長黃英傑，也到庭具結證
稱：當時安檢所1組4人去進行安檢，因為系爭客船中間與後面各有一個艙門，我們每艙門各派二人去執行安檢工作，後面艙門主要是貨物進出，當時我在那裡安檢到中間的時候，發現前方要搭船的客人在推擠，因為當時漁港有四、五百人之多，沒有完整的規劃，遊客想要推擠上船，我們發現遊客在推擠，後面只是上貨物，我們要趕快去前面幫忙，在推擠的過程中，當時沒有護欄，安檢所的人在清點人數的時候，一直要被擠到船跟碼頭中間的縫而要掉下碼頭，且我們在前面清點時，後面有沒有民眾上船我們不清楚，因為我們被擠到人群中，我們前方的清點人員快要是253人之後，我們提醒到253人就馬上要出港，當時情形很混亂，而且開元港不像其他港口有管制柵欄，所以無法透過柵欄等設施去管制船客上船，因為我們人站在碼頭跟船縫，而民眾要一直往裡面擠，我們後來擠到人群中，也沒有辦法走出來，後面有沒有人進去我們沒有辦法知道，所以安全檢查表記載乘客出港與到港之數據才有落差；且啟航之前，要點差不多253人時，就提醒這個船要滿，到253人時間點，船梯架要收起來時，我們有說253人的上限，就趕快簽一簽（安全檢查表）給船長，但民眾一看到收單子及船梯要收起來，變得更混亂，一直從港岸上往船裡面衝擠進去，當時我們安檢所同仁都差點被擠下碼頭跟船之間的縫，我有提醒民眾不要再進去，提醒時一直扶著客輪，並拉著同仁，還是差點被擠下碼頭，人員就管制不上；有看到大批民眾在對罵。而我們人去前方船艙協助管理時，後方的船艙門進出人數就沒有辦法管制，有遊客從後方的船艙門擠上船；當時看見船長也是在維持現場秩序。又當時系爭客輪如果不即刻收梯啟航，只由船長及船上工作人員勸諭旅客下船，因當地民眾已有4到5天沒有交通船可以載運出去，一看到有船隻就想要急著出去，變成大家急著要趕回去，連我都被擠在人群中，有可能旅客不會聽船長指示循梯下船，反而有更多的旅客由港上擠上船。且當時梯子要收走，遊客都想要跳上去，若梯子再擺上去，以我們海巡署4 個人可能擋不住，並造成兩邊都回堵，也有可能民眾繼續擠，造成安檢所人員或民眾掉下碼頭。而船收梯後，港岸上沒有登船的遊客還超過一、二百人，在船離開後，開元安檢所還持續遭民眾圍堵二、三十分鐘；而如果這一、二百人都擠上船，會不會沉雖不知道，但站都會有問題。這時如果系爭客輪又折返開元港，甚至放下船梯，可能會發生民眾期望回去，又擠進船上情形等語綦詳（見本院卷第90-94頁）。
⒌系爭客輪船長許清屏也到庭結證稱：103年10月7日下午
2 時30分許系爭客輪由伊任船長在蘭嶼開元港，當海巡人員報告乘客到達上限253 人時，伊就把船梯收起來，停止收票，但持續有遊客上船，伊有勸說下船，但無效，遊客未聽勸說下船，女孩子往船上衝，伊等也不敢碰他們，海巡人員又被遊客包圍，船上旅客說我們死也要回去。當時已發生船上及碼頭的人在吵架，基於船長職責保護旅客及船公司財產安全，若不開船，造成船上及碼頭人員暴動而人員受傷，不是伊船長可以負責，所以立刻把前面的艙門關起來。伊航行前有檢查艦首跟艦尾載重線，當時船吃水在安全範圍內，沒有超過載重線，沒有危害，基於維護旅客安全，若將他們趕下去，會造成跟碼頭人員暴動，就決定航向，依照經驗判斷，以當時吃水及載重，要從蘭嶼開回台東富岡港是安全的，就決定最好的航向，慢慢將船安全駛回富岡港，但當時不知道超載那麼多人。倘若當時船停留在開元港內，一定會產生進一步的衝突或對船舶產生危險，因為當時民眾非常鼓譟。而旅客在船上有的有座位，其他則請坐在室內地下，門口由船員管制禁止開門。伊有請服務人員盡量找空位讓旅客他們坐，避免因海象不佳造成碰撞受傷等語明確（見本院卷第95-97頁）。
（四）綜核前述證人黃德福、黃英傑、許清屏等人之證述，以及八一大隊函復說明，及本院勘驗之公共電視新聞報導影音紀錄等，均顯示：船長許清屏於103年10月7日下午2 時30分許，駕駛系爭客輪停泊在蘭嶼開元港準備啟航返回臺灣本島前，該港上已有數百名因多日天候不佳受困蘭嶼島上焦急等候船班返回臺灣本島之民眾，且因開元港無適當管制、隔離旅客循序上船之設備，所有旅客均聚集該港碼頭並緊靠在客輪邊上，當時海巡署東航中心開元安檢所僅有
4 名安檢人員進行系爭客輪載送乘客人數之檢查清點，在安檢所所所長與船長確認系爭客輪載客數達滿載上限之25
3 人時，就已停止收票、收回船梯架，並由船長表明拒絕加載乘客之意思，但岸上碼頭之數百民眾卻不耐鼓譟，並有集體不顧船長與安檢所管制人員意思與安危，強行由系爭客輪前、後兩艙門衝擠登船，其間更險至安檢所人員掉下碼頭落海，安檢所人員及船長均有在場維持秩序，試圖阻止民眾非法上船，但因民眾為數頗眾圍擠，或乘隙跳登上船，根本非系爭客輪上船長或其他由船長指揮服務之船員，或海巡署安檢所人員所得防止。且此等在系爭客輪停止收票並收起船梯表明拒絕運送意旨後，非法強行登船之人員，恰好均係系爭客輪到達依法核定乘客人數上限後，才以前述非法且難以防止之方式上船。由此可知，系爭客輪在滿載253 人之外，所搭載運送至臺東富岡港一同下港之額外53人，當時均係以非船長或運送人所能防止之非法行為而上船者，此等額外53人，不論嗣後船長或運送人有無如被告所辯，嘗試再以其他任何積極或消極方式將其驅趕下船，在其等上船當時，依客船管理規則第3條第3款之規定，自始就被排除在該規則條款所稱「乘客」之定義外，因其逕自以非法方式上船，且非船長或運送人得以防止而難以防避，參酌前述說明，船舶法及客船管理規則自始即容許此等承載人員不列於乘客定額管制內所造成之風險，僅得另依靠船舶吃水載重之限制，平衡管控加載客船管理規則第3 條各款排除人員之載重風險，而不得單以加載此等排除人員部分導致超過乘客定額限制予以處罰。又船舶法第52條第2項、第3項、第56條、客船管理規則整體規範意旨，既已容許就搭載客船管理規則第3 條各款所列人員不列入乘客定額管制內之風險，該等額外53人，就如同系爭客輪船上之船長、船員一般，自登上系爭客輪之時起，就其超過乘客定額之風險，自始就為船舶法第52條第2項、第3 項規定所容許，蓋其等根本不列入定額管制之乘客數額範圍內。而此等額外53人在非法登船之時起，既為船舶法在乘客定額管制外所額外容許搭載，系爭客輪嗣後未予排除船外，繼續搭載之並啟航返回本島臺東富岡港，揆諸前開說明，就如同船長、船員亦不在乘客定額限制範圍內一般，並未創造船舶法或客船管理規則上開規範所不許之更高風險，加以當時系爭客船載送總人數雖達306 人以上（加計船長、船員等），但依船長許清屏證述，其吃水載重仍未超過船舶載重線，則系爭客輪將此等人員一併載送運回臺東富岡港之行為，經核其載運乘客人數，在扣除船長、船員，以及非法方式登船之53人後，仍在系爭客輪核定之253 人載客上限範圍內，並無違反船舶法第52條第3項之情事，甚為明確。
七、綜上所述，本件原告所有系爭客輪於103年10月7日自蘭嶼開元港航行至臺東富岡港之航程中，所搭載除船長、船員以外之人，雖有306人，但如同船長、船員依客船管理規則第3條第1 款規定予以排除之法理，其中53人以非船長或運送人得以防止之非法方式上船者，依同規則同條第3 款規定，自始即不屬系爭客輪所載送之「乘客」；而扣除掉該53人後，所餘253 人，乃系爭客輪收票同意搭載之乘客，其數額尚在系爭客輪經核定之搭載上限範圍內，故系爭客輪上開載客航行行為，查無船舶法第52條第3 項搭載乘客超過核定之乘客定額的違法情形，被告誤認自始上船即不屬乘客之非法搭乘者為乘客，並以系爭客輪違反上開規定超載乘客為由，依同法第90條第1 項規定裁罰15萬元，經核其認事用法均有所誤，訴願決定遞予維持，亦有未合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與本判決之結果不生影響，茲不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 3 月 1 日
書記官 蔡凱如