臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡更(一)字第6號
106年11月15日辯論終結原 告 山慶瀝青工業股份有限公司代 表 人 吳森炎訴訟代理人 黃國益律師複代理人 黃品淞律師訴訟代理人 林彥百律師被 告 法務部代 表 人 邱太三訴訟代理人 李易臻上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國105年4月29日院臺訴字第1050162290號訴願決定，提起行政訴訟，本院105年度簡字第183號判決，經臺北高等行政法院以106年度簡上字第68號廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：訴外人黃威龍自99年2月1日起擔任交通部公路總局第五區養護工程處（下稱第五區養護工程處）新營段段長（嗣於103年10月5日調任阿里山工務段段長、104年1月16日迄今則任該處養護課課長），為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，與自99年12月23日起任原告公司負責人之吳森炎，及自同日起任原告公司董事之吳森炎配偶黃芝甯（原名黃云美），因黃芝甯為黃威龍之二姊，分別有二親等姻親、血親關係(吳森炎部分迄104年4月7日吳森炎、黃芝甯離婚後，與黃威龍之二親等姻親關係方消滅），原告公司為公職人員利益衝突迴避法第3條第4款之關係人，不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為買賣之交易行為。詎原告公司仍於101年11月1日經決標而於同年月7日與第五區養護工程處訂立「水上工務段102年度省道瀝青路面零星修補（預估購熱拌料）」契約（下稱系爭契約）而為交易行為，經被告查認原告有違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定之行為，惟審酌原告不知法令之可非難性較低，遂以104年10月14日法授廉利益罰字第10405014900號處分書(下稱前處分，與下述轉換處分函轉換部分合稱原處分），依同法第15條、行政罰法第8條但書、第18條第3項及法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準規定，以原應裁處之罰鍰40萬元酌減至該金額1/3，處原告罰鍰計14萬元。原告不服，經提起訴願遭駁回後，於105年6月17日提起本件訴訟。嗣於本件審理中，被告又以106年1月6日法授廉利字第10605000030號函文(即轉換處分函)，除援引前處分之事實、理由外，將前處分裁處之罰鍰14萬元部分轉換為3萬元罰鍰。
二、又原告起訴時所請求撤銷者，為被告認其違反公職人員利益衝突迴避法(下稱利衝法)第9條、第15條規定而以民國104年10月14日法授廉利益罰字第10405014900號函對其裁罰新臺幣（下同）14萬元之處分，在本件訴訟審理中業經被告以106年1月6日法授廉利字第10605000030號函文(即轉換處分函)送達原告，並作成除援引前開處分之事實、理由外，基於對所涉採購案契約金額之認定由79萬元調整為16萬零856元之故，將前裁處罰鍰14萬元之部分轉換為3萬元罰鍰之決定，有該轉換處分函附卷可稽，考諸該轉換處分函所變更之裁罰數額為前處分之主文範圍，且該轉換處分所據事由復係基於本院審理中所調查並經兩造言詞辯論之事項而來，被告作成該轉換處分尚符合行政程序法第116條規定，兩造在本院106年2月15日言詞辯論期日更均陳明同意以轉換後之處分內容作為本件程序標的之一部分，並未就該轉換處分之效力有所爭執，則原告基於訴訟中被告作成之轉換處分，請求更正本件請求撤銷之標的為起訴時所指104年10月14日法授廉利益罰字第10405014900號函及以轉換處分函溯及轉換為裁罰3萬元之規制內容，此復為被告所同意並為本案言詞辯論，自應准許之。又按原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。訴之撤回，被告於期日到場，未為同意與否之表示者，自該期日起；其未於期日到場或係以書狀撤回者，自前項筆錄或撤回書狀送達之日起，十日內未提出異議者，視為同意撤回，行政訟法第113條第1、5項定有明文。查本件原告起訴時訴之聲明第2項尚請求被告返還原告已繳納之罰鍰14萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，此業據原告於105年7月27日言詞辯論期日當庭以言詞撤回該部分之訴並載於筆錄，被告於該期日起10日內未提出異議而視為同意撤回，故此部分已生訴之撤回效力，合先指明。
三、原告主張：
(一)訴外人黃威龍並非利衝法所規範之「公職人員」，該法第2條規定所指公職人員為公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員，但依「公職人員財產申報法」第2條第1項第5款、第12款規定及法務部97.11.10法政決字第0971116704號函示，公職人員財產申報第2條1項第12款所稱採購主管人員，係指專責承辦採購業務之主管人員而言，亦即日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。至其法定職掌項目如非以採購為主，或承辦採購業務係偶一為之，則非屬本法所定應申報財產之採購主管人員，黃威龍既非公職人員財產申報法第2條第5款之首長等主管，業務職掌為道路養護與工程設計施工等有關事項，非採購主管且職等不高，並非機關首長或授權核定底價，無實質影響力決定得標與否，其應不屬公職人員財產申報法定應申報財產之採購主管人員，原告自亦非利衝法第3條所規定之關係人。
(二)公職人員之認定各機關不同且又未公告公職人員，並非所有任主管職之公務員皆需申報財產而屬利衝法第2條之公職人員，廠商又如何依循，加上第五區養護工程處所屬養護課等職掌為何屬於機關內部文件，廠商無從得知，機關又未公告公職人員及其職務異動訊息供廠商參考，原告難以知悉；再者，黃威龍就第五區工程處之採購事宜曾多次以簽辦單簽請利益迴避處分第2頁倒數第3行），其上明確指出其「二姊夫及其家族」為迴避對象，惟該機關卻未告知原告有違利衝法之規定，不能與機關有交易行為，由此亦可見交易之機關自身亦無法明確釐清利衝法之適用對象及範圍，何能責令廠商全盤瞭解？
(三)利衝法欲規範之對象並非泛指所有之公職人員及其親屬一律禁止參與該公職任職機關或其監督機關之採購案，而係限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，該法第9條規定立法意旨，係因公職人員或其關係人如與公職人員服務之機關或其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，該公職人員於執行職務時，即有可能以作為或不作為方式，直接或間接使本人或其關係人獲取利益，為有效遏止貪污、不當利益輸送，方制定該規定禁止公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，適用時仍應回歸該法第5條之規定，亦即僅限於公職人員有機會利用職務之便（具有監督權利），直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地。而黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，因其二姊夫即吳森炎之家族係從事土木工程工作，且與其機關有交易行為，曾於99年2月25日申請自行迴避，甚且於104年1月黃威龍調任養護課課長後，亦簽請遇有與渠姊夫家族企業承攬案件時自行迴避，黃威龍既有於原告投標工程之時期皆為迴避之簽請，考諸利衝法第1條、第5條之立法意旨，本件當無利衝法立法所欲規範限制交易之目的。
(四)黃威龍於99年2月1擔任新營段段長，迄103年10月15日改任阿里山段段長，而系爭契約採購案屬「水上段工程」，斯時黃威龍擔任「新營段段長」，黃威龍實無可能因執行職務而令原告獲取利益，亦無敗壞廉能、貪污之可能，再由吳森炎等因涉嫌違反政府採購法等罪嫌而經臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官以104年度偵字第5896號偵查一案(下稱另刑事偵查案），檢察官對原告、光利營造股份有限公司(下稱光利公司)、吳森炎及黃芝甯為不起訴處分之理由，亦認吳森炎、黃芝甯並不知悉其等擔任負責人或董事之公司不得投標或承攬第五區工程處發包之工程，足徵原告並無利衝法所規範為關係人之主觀認知，當更無違利衝法第1條、第5條規範之目的。
(五)限制公職人員之關係人與機關交易，外國均無此一立法例，限制公職人員之關係人與機關交易更應合乎憲法比例原則，憲法第15條規定人民之工作權及財產權，應予保障，依憲法第23條規定雖得於必要時加以限制，惟大法官釋字第573號解釋、第584號解釋、第586號解釋及第649號解釋，對於侵民工作權及財產權程度較輕之案例，都認為牴觸憲法，或認為應通盤檢討，本法通案以公職人員之關係人不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為交易行為之規定，有與大法官解釋意旨不符之虞，凡此，大法官會議第716號亦著有解釋，立法院擬具之利衝法第9條修正條文，即增列但書規定排除：「依政府採購法規定辦理採購者。」之適用，修正理由有說明：公職人員或其關係人倘全然無法與受公職人員監督之機關為交易，恐失之過苛及過度限制人民之財產權與工作權。依政府採購法經由公告程序進行之採購（包括公開招標、選擇性招標及經公告辦理之限制性招標），有嚴格之程序可遵循，較無牴觸本法立法精神之虞，爰排除之。是本件工程經公開招標程序，且預算均上網公開召示，有充分之防弊制度，原告曾參加機關辦理之異質採購等2標案，經評後分數為參加廠商最高分，如排除原告，反而不利工程標案品質，亦將造成其他少數參與交易者壟斷，反而不利於公共利益，尤其，黃威龍業為迴避之簽請，更甚而工程單位已獲知黃威龍迴避之事實，猶仍決標予原告，益見原告根本無主觀違法之犯意，被告予以裁罰，顯有違誤。
(六)按「本公約締約國確認人人有工作之權利，包括人人應有機會憑本人自由選擇或接受之工作謀生之權利，並將採取適當步驟保障之。」，經濟社會文化權利國際公約第6條第1項定有明文，而依98年4月22日總統公布之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第2、4條規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律之效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現，是以法院行使審判職權時，自應遵循、審酌此兩公約之規定、精神，甚應優先於國內法律而為適用（施行法第8條規定施行後2年內各級政府機關應檢討所主管之法令及行政措施而就不符部分為制(訂)定、修正或廢止，其意旨即應具優先性）。基此，本案係屬財物採購案，其投標家數均為少數或無廠商投標，如排除原告，顯有壟斷之疑慮，再與釋字第716號解釋，機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘通盤檢討改進等語互核，原告之工作權、財產權亦為我國憲法保障之基本權利，苟已經由公告程序進行之採購，機關亦有嚴格程序可資遵循，而機關之相關人員黃威龍亦遵循機關之規定，避免執行職務予原告利益而簽請迴避，機關亦無異議決標予原告，則應課予機關履行之義務，如此始符誠信原則及上開公約有關工作權之保障意旨。
(七)本件原告既係因未能注意利益衝突迴避法第9條關係人交易禁止之相關行政上義務，乃過失違反利益衝突迴避法之規定，本不在裁罰之列，為臺北高等行政法院廢棄發回意旨所載明。且原告因於投標廠商聲明書項次十（即有無利衝法公職人員與關係人身分）勾選錯誤，而遭招標機關交通部公路總局第五區養護工程處依政府採購法第31條第2項第1款之規定沒收押標金，經原告提起行政爭訟，高雄高等行政法院審理結果固以105年度訴字第553號判決亦認定：「系爭採購案投標廠商聲明書第10欄僅列明利衝法第9條之規定內容，並錯誤登載利衝法第15條規範意旨（投標當時利衝法第15條業已修正，惟被告印製之聲明書仍援用舊規定），且何謂利衝法第2、3條所稱之公職人員或其關係人，聲明書均未表明，縱使另行查閱該規定全文乃至公職人員財產申報法之相關規定，亦不足以從上開規範清楚認識利衝法公職人員之定義，尚須配合觀察法務部頒制之法規命令、交通部公路總局制定之各區養護工程處辦事細則、分層負責明細表等眾多規範，始能從前揭法規綜合觀察而獲得比較清楚之認識；況且原告負責人吳森炎遭被告以其涉有刑法第214條及政府採購法第87條第3項之罪嫌移送檢察官偵查時供稱：伊與黃威龍除過年過節聚餐外，平時不曾聯絡，伊只知其在被告機關擔任工程師、考核工程師、段長等職務，其餘就毫無所悉等語（見嘉義地檢10 4年度他字第1012號偵查卷第162頁），而觀諸黃威龍初任被告新營工務段段長時，於99年2月25日簽請迴避時稱：『職之二親等以內親屬皆未擔任該家族企業任何負責人、董事、監察人或經理人職務」等語，嗣於103年10月10日簽請迴避時，亦僅表明光利公司負責人為其親姊夫等語，足見被告職員黃威龍亦僅認識其姊夫吳森炎103年以後曾任光利公司之負責人，但對於原告公司乃至其姐黃芝甯在彼二公司擔任何項職務均無認識，益證原告負責人吳森炎前揭偵訊內容實在；再者，原告負責人吳森炎若真清楚認識其小舅子黃威龍所從事之職務並對其為利衝法之關係人有所認識，理應會採取迴避適用利衝法規定之可能性，諸如變更原告或光利公司負責人名義為非黃威龍之二親等姻親，或原告負責人吳森炎與其妻黃芝甯辦理離婚手續等作為，而無可能於明知之情況下，還於101年間將光利公司負責人變更為黃威龍之姊夫吳森炎；抑且，原告與光利公司自98年以來參與被告採購案件總計54件，光利公司參與投標之47件採購案件僅有8件得標，至原告參與投標之7件採購案件則有4件得標，但該7件採購案件事實上幾乎僅有二家公司投標，亦即該等採購案件實質上僅有原告與第三人宏基公司參與競標，且二家公司投標價格差異甚小等情，亦有被告提出原告與光利公司歷次投標之開標紀錄附卷可參，均難認原告負責人吳森炎有因黃威龍之職務而容易取得較有利之決標價格；更無論被告逕以原告明知黃威龍係其二親等姻親關係，卻在聲明書上虛偽填載其非利衝法之關係人，顯屬故意乙節，從未舉證說明其主觀意圖，是其前揭主張，要無足取。惟查，原告負責人吳森炎既身為黃威龍之二姊夫，又知悉黃威龍任職於被告處所，則其理應較其他人更容易探知黃威龍之職務內容，是其於參與被告採購案件之前，理應注意向其小舅子黃威龍查詢其是否從事採購業務、是否已依公職人員財產申報法申報財產等事項，然其能注意，卻疏未注意上情而仍參與被告所辦理之系爭採購案件，並於投標廠商聲明書第10欄勾選否（若有利衝法關係人之認識時，就不會參與投標，並於投標廠商聲明書第10項勾選『是』），實難辭有應注意能注意而不注意之過失責任」。是原處分處以原告新台幣3萬元罰鍰，自屬於法有違被告對原告所為裁罰，顯有違誤。
(八)並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告抗辯：
(一)依「交通部公路總局各區養護工程處組織通則」第13條規定，各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段，本件公職人員黃威龍所任職之第五區養護工程處新營工務段工作項目為辦理臺南市○○○○道及代養嘉義縣西南部縣道之養護與工程設計施工及其他有關事項，此在第五區養護工程處網頁之業務職掌項目亦有列明，再依「交通部公路總局各區養護工程處與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表」所示，各工務段對於工程履約階段施工計畫書、工程品質管制計畫書有審查或核定之權責，而參照交通部公路總局政風室97年11月7日97勇字第2672號函所附「新修正公職人員財產申報法及相關子法所定申報職務/業務及其他疑義彙整表」，其中揭示「工務段、所、監工站雖為派出單位，惟參據本局組織通則、辦事細則及設置要點，均明文規定該等單位係編制所置，為辦理施工或養護案件履約管理之目的而設，故認定應申報之。本件公職人員黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處之「幫工程司兼新營工務段段長」，其中「幫工程司」、「副工程司」為職稱（參照公路總局第五區工程處編制數及預算員額數表），又依「交通部公路總局各區養護工程處組織通則」第13條規定，各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段，置段長一人，由幫工程司以上人員兼任，雖訂有「兼任」文字，然該等兼任屬本職性質，與公職人員財產申報法所稱兼任定義不同。（依法務部97年11月19日法政決字第0971117901號函：「公職人員財產申報法第2條第1項各款所列公職人員，其職務係兼任者，應申報財產，但兼任未滿三個月者毋庸申報，本法施行細則第9條第2項定有明文。
所謂「兼任」，係指公務員於其本職之外，復於政府機關內另擔任其他職務，且其所另擔任之職務本有固定之專任人員擔任，即與代理之性質類似，僅暫時性兼任者，始足當之。」），此經參據第五區養護工程處工程驗收紀錄內容，亦可明工務段段長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務，訴外人黃威龍任職工務段與採購有關之招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理，確為訴外人黃威龍主要業務內容之一，符合「採購主管人員」之要件，自應受利衝法之規範，且第五區養護工程處政風室係於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍於101年至103年均按時申報，以上均證明訴外人黃威龍確屬採購業務主管人員，有依公職人員財產申報法辦理財產申報之義務，當有利衝法規定之適用。
(二)行政程序法第2條第2項所稱「行政機關」，係以具有「獨立編制」、「獨立預算」、「依法設置」及「對外行文」等四項為認定標準，依「交通部公路總局各區養護工程處組織通則」及「交通部公路總局各區養護工程處辦事細則」所設置之工務段，尚無「獨立編制」或「獨立預算」，並非行政程序法第2條第2項所稱「行政機關」，僅屬中央行政機關組織基準法第23條執行本機關職掌事項之內部單位，由系爭契約採購案件招標公告之招標機關為第五區養護工程處，亦可證第五區養護工程處始為機關，而利衝法第9條規定，公職人員或其關係人禁止交易行為之對象，係該公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」，而非侷限機關內部之「單位」，且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問，訴外人黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，所服務之機關應為第五區養護工程處，故原告確不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為交易，至於系爭契約該採購案雖屬水上段工程，該水上段與黃威龍任職單位有無關聯性等均無礙應適用利衝法第9條之問題。
(三)利衝法第9條之立法背景，係考量公職人員之親屬承攬公共工程及與政府機關交易之情況普遍，導致在締約與履約等階段因公職人員或其親屬憑恃公職人員之職權而有利益輸送之虞，故禁止公職人員或其關係人，與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，因此只要有上開交易行為即為本法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件，適用本法第9條規定時並無應回歸本法第5條規定之問題。
(四)利衝法第6條規定「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避」，其規範意旨係考量公職人員因具有職權或職務影響力，於執行職務時涉及本人或關係人之利益時，課予自行迴避義務以擔保程序客觀上之公正，至於同法第9條之規範意旨如前所述，與本法第6條之規範目的及規範主體均不相同，尚不得以公職人員已踐行自行迴避義務而得免除其關係人遵循禁止交易之規範。本件公職人員黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，因其二姊夫之家族係從事土木工程工作，且與其機關有交易行為，雖於99年2月25日申請自行迴避，然未見敘明關係人之廠商名稱，自無從課予行政機關告知廠商不得投標之義務，原告實不得將自身應履行第9條之責任轉嫁於行政機關未告知一事，由上開黃威龍自行迴避報備一事，僅得佐證黃威龍並無違反本法第6條及第10條之故意，尚不得因黃威龍自行迴避而得免除原告違反本法第9條交易行為禁止之責任，反而由黃威龍既向機關自行報備迴避其姊夫之家族採購案件，亦可得證黃威龍知悉其關係人投標並得標渠服務之機關採購案件頻繁，又黃芝甯及吳森炎於接受交通部公路總局第五區養護工程處政風室訪談時均表示有聽說黃威龍說過有迴避與家族有關之承攬案件，原告僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受本法規範。再者，行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10點要求廠商確認是否屬本法之公職人員或關係人，原告既經常參與政府機關採購案，苟不知本法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明。原告怠忽查詢義務，顯預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反本法第9條之未必故意。
(五)又因原告涉嫌違反政府採購法等案件，經另刑事偵查案件為不起訴處分，關於該案不起訴處分書理由中載及另一與黃威龍亦有利衝法第3條第4款關係人之光利公司，於101年10月18日變更負責人前，原負責人吳義明與黃威龍即無二親等內親屬關係，故認若果吳森炎、黃芝甯知悉光利公司變更負責人為吳森炎後，即不得投標或承攬五工處發包之工程，依常理其應無可能如此辦理，致使光利公司潛在性經濟利益因而受限，無法投標或承攬五工處發包之工程，然此論述乃檢察官就原告等人是否有刑法第214條使公務員登載不實及政府採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果等罪嫌，判斷其等有無犯罪故意之論述，尚不得因此比附援引主張本件原告並無違反利衝法第9條之故意。
(六)依司法院釋字第716號解釋理由書所示，公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進，可見利衝法第9條關係人交易行為禁止之規定並未遭宣告違憲，至於相關機關通盤檢討改進之立法期程係主管機關與立法機關之立法政策規劃，要與本案應適用現行第9條之規定無涉，原告援引立法院尚未三讀通過之第9條修正草案、主張外國無此立法例、兩公約應優先於本法適用等，實屬無稽，被告以原處分對原告所為裁處，並無違誤，原告訴請撤銷，並無理由。
(七)另關於系爭契約交易金額之計算，涉及利衝法第15條第2項規定：「前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之」之適用，並依被告於104年3月5日法廉字第10405003260號發布「法務部公職人員利益衝突迴避法第十五條處罰鍰額度基準」之規定，因系爭契約第3條原本約定契約價金之給付係依契約價金總額結算，契約金額為790,000元，故原告在前處分乃以40萬元罰鍰為基準，再依行政罰法第8條但書及第18條第3項規定酌減至應處罰鍰金額之1/3即14萬元為罰鍰數額，惟嗣後經參照養護工程處102年12月19日五工養字第1020025674號函，系爭採購案因實際施工數量較原契約預估數量少，曾經辦理變更預算，變更後契約金額為160,856元、結算金額亦為160,856元，故於本件審理中改以此為系爭契約之交易金額，並依行政程序法第116條關於行政處分轉換之規定，以轉換處分函送達原告，除仍援引前處分之事實及理由外，就裁處罰鍰之數額以前述交易金額為準，依前開公職人員利益衝突迴避法第十五條處罰鍰額度基準第2點第2項、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定酌減至應處罰鍰金額之1/3，轉換為對原告處3萬元之罰鍰。綜上，被告以原處分對原告所為裁處，並無違誤，原告訴請撤銷，並無理由等語。
(八)並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有轉換前之罰鍰處分書(原審卷第11至13頁)、原處分（原審卷第260-261頁）、訴願決定(原審卷第15至22頁)、工程契約節本、開標決標紀錄、工程結算驗收證明書(原處分卷第57至59頁)、第五區養護工程處政風室簽函、名冊及黃威龍到職通知單(原處分卷第5至13頁)、黃威龍公職人員財產申報表(原處分卷第14至16頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原告違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定裁處原告罰鍰3萬元，於法有無違誤？
六、本院之判斷：
(一)訴外人黃威龍是否屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員？
1.按利益衝突迴避法第2條規定「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」另公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定「下列公職人員，應依本法申報財產：……十二、司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。」被告依公職人員財產申報法第2條第1項第12款授權，於97年10月16日訂定發布，並自97年10月1日施行之公職人員財產申報法第2條第1項第12款業務主管人員範圍標準（下稱業務主管人員範圍標準）第19條規定：「本款所稱採購人員，指專責承辦採購業務之人員。」、第20條規定：「本款所稱主管人員，指依機關編制所置並執行主管職務之主管及副主管人員。」，而業務主管人員範圍標準第19條規定之訂定理由載稱：「所稱專責承辦採購業務之人員，指日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理業務為主之股、課、科、室、組、處、中心或其他相當單位之人員。」被告97年11月10日法政決字第0971116704號函亦闡釋：「所稱採購人員，係指專責承辦採購業務之主管人員而言，亦即日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。至其法定執掌項目如非以採購為主，或承辦採購業務係偶一為之，則非屬本法所定應申報財產之採購主管人員」。而上開業務主管人員範圍標準第19、20條規定及被告97年11月10日法政決字第0971116704號函釋內容，核屬主管機關為執行母法所為之細節性、技術性規定及解釋之行政規則，且均未逾越母法（公職人員財產申報法第2條第1項第12款）授權意旨與範圍，自得為被告執法之依據。且參照政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」又觀諸政府採購法第2章至第6章，所稱採購含招標、決標、履約管理、驗收、爭議處理等程序，是以公職人員財產申報法第2條第1項第12款「採購業務之主管人員」自含日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。
2.經查，黃威龍於99年2月1日擔任第五區養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長）、於103年10月15日調任阿里山段段長（副工程司兼阿里山工務段段長）及於104年1月16日擔任副工程司兼養護課課長等情，有黃威龍之公務人員履歷表、任免遷調通知書、派令及到職通知書等影本在卷可稽（見原審卷第71至81頁、本院卷第163-170頁）。再依交通部公路總局各區養護工程處組織通則第13條前段規定：
「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段」（見原審卷第82頁），復依交通部公路總局各區養護工程處與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表所示（見原審卷第92頁），各工務段對於工程履約階段施工計畫書、工程品質管制計畫書有審查或核定之權責。另依交通部公路總局各區養護工程處辦事細則第5條規定：「養護課掌理下列事項：…二、公路改善工程規劃測量、設計、施工之審核、管制及考核事項。…九、公路交通工程規劃、設計、施工及管理事項。」（見原審卷第84頁），復依「交通部公路總局各區養護工程處分層負責明細表」（見原審卷第88-89頁），養護課業務職掌包含變更設計預算結算、驗收核定等工程考核等。且第五區養護工程處新營工務段之工作項目為辦理臺南市○○○○道之養護與工程設計施工及其他有關事項，有第五區養護工程處網頁所載業務職掌項目可證（http://thbu5.thb.gov.tw/
We bPage.aspx?entry=135）。又工務段、所、監工站雖為派出單位，惟參據交通部公路總局各區養護工程處組織通則第15條、交通部公路總局各區養護工程處辦事細則第3至5條等規定，均明文規定該等單位係編制所置，為辦理施工或養護案件履約管理之目的而設，至於黃威龍擔任「幫工程司兼新營工務段段長」，其中「幫工程司」為職稱（參照公路總局第五區工程處編制數及預算員額數表，見原審卷第93頁），又依交通部公路總局各區養護工程處組織通則第13條前段規定：「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段，置段長一人，由幫工程司以上人員兼任」，雖訂有「兼任」文字，然該等兼任屬本職性質，依公職人員財產申報法施行細則第9條第2項規定，仍應申報財產。此之「兼任」，與公務員於其本職之外，復於政府機關內另擔任其他職務，且其所另擔任之職務本有固定之專任人員擔任，即與代理之性質類似，僅暫時性「兼任」者不同。且查，瀝青混泥土工程施工計畫書由係由工務段所核定並副知工程處，有養護工程處與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表在卷可稽（見原審卷第92頁）。工程契約簽訂後則交由各工務段擔任監造單位，辦理開工、履約、驗收程序，亦即養護工程處各工務段係職掌政府採購之履約、驗收程序，有第五區養護工程處工程開工報告、工程估驗款計價表、變更預算書、竣工報告表、驗收紀錄、驗收證明書及工程估驗款計價表等（見原審卷第221-251頁）附卷可資，各該工務段段長及養護課長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務。又第五區養護工程處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍並於97年至105年均依法辦理公職人員財產申報等情，亦有公職人員財產申報表附卷為憑（見本院卷第171-187頁）。綜上，足見黃威龍於99年2月1日擔任養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長），屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。
3.原告雖主張本件採購案屬「水上段工程」皆係黃威龍擔任「新營段段長」期間之工程，則黃威龍如何能因執行職務而令原告獲取利益？且工務段主管非採購主管，職等不高，非機關首長或授權核定底價，無實質影響力決定得標與否，非屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」云云。
然查：
(1)按依行政程序法第2條第2項規定：「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是以所稱「行政機關」，係以具有「獨立編制」、「獨立預算」、「依法設置」及「對外行文」等四項為認定標準。再依中央行政機關組織基準法第3條所定義之「機關」，係就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織；「單位」則係指基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。經查，前揭新營段係依交通部公路總局各區養護工程處組織通則及交通部公路總局各區養護工程處辦事細則所設置，尚無「獨立編制」或「獨立預算」，與行政程序法第2條第2項所稱「行政機關」之要件未符，乃屬中央行政機關組織基準法第23條第1款執行本機關職掌事項之內部單位。另系爭採購案招標公告及開標決標紀錄之招標機關皆為交通部公路總局第五區養護工程處（見原審卷第97-98、158-167、原處分卷第58頁），足證第五區養護工程處始為機關。再依利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」公職人員或其關係人，禁止交易行為之對象，係該公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」，而非侷限機關內部之「單位」。只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問（最高行政法院103年度判字第130號判決意旨參照）。
(2)黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，103年10月15日調任阿里山段段長，自104年1月16日迄今擔任養護課課長，期間服務之機關均為第五區養護工程處，故依利益衝突迴避法第9條規定，原告不得與黃威龍服務之機關即第五區養護工程處為交易，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件。是原告與第五區養護工程處為本件交易行為已違利益衝突迴避法第9條規定，至於各該採購案屬水上段、阿里山段、新營段工程，以及與黃威龍任職單位為何，均與利益衝突迴避法第9條之要件無涉。
(3)且按利益衝突迴避法之立法目的，主要係因公職人員具有職務、監督之便，不管行政措施如何舉措，都可能造成圖利本身或家族特定之利益，為避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，故有迴避必要，如此方能促進廉能政治，端正政治風氣，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，提振人民對於政府公權力之信心。而迴避制度之設置，係欲以程序上之迴避，保障公眾對於國家公務行為公正不徇私之信任，亦保障基層公務員於承辦相關業務時不必憚於對其有指揮監督權或人事考核權之長官，以使公務運作公正無私及達到實質公平之目的。是只要符合利益衝突迴避法第2條、第3條、第9條規定，該公職人員或其關係人，即不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。殊不因該公職人員有無實際參與各該交易行為之開標、決標、採購契約、驗收及結算等事務而異。故原告主張黃威龍非屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，原告無庸迴避云云，要屬誤解，自無足採。
(二)關於原告是否為利益衝突迴避法所稱之關係人部分：
1.按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」利益衝突迴避法第1條第2項、第2條、第3條、第9條定有明文。考其立法意旨乃鑑於公職人員及其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃明文禁止為前揭交易行為，以促進廉能政治，端正政治風氣；且利益衝突迴避法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。是參酌利益衝突迴避法之立法目的及前揭說明，該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。至所謂「監督」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督，則非所問。
2.經查，黃威龍於99年2月1日擔任養護工程處新營段段長（幫工程司兼新營工務段段長）、於103年10月15日調任阿里山段段長（副工程司兼阿里山工務段段長）及於104年1月16日擔任副工程司兼養護課課長，乃公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，自屬利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。吳森炎原為黃威龍之二姊夫（104年4月間離婚），為原告所不爭執，原告公司於99年12月23日變更負責人為吳森炎，有經濟部中部辦公室99年12月23日經授中字第09933014860號股份有限公司變更登記表在卷為憑（見原處分卷第26至30頁），揆諸前揭規定與說明，原告自吳森炎於99年12月23日擔任原告公司負責人起，即屬利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制，至為明確。又系爭採購案，係以吳森炎為負責人投標簽約，有該契約影本在卷為憑（見原審卷第197至220頁），原告於簽約當時已屬利益衝突迴避法之關係人因而違反同法第9條規定，甚為明確。
3.原告雖主張黃威龍既有於原告投標系爭採購案工程之時期皆為迴避之簽請，本件當無利益衝突迴避法第5條之利益衝突情形，非利益衝突迴避法立法所欲規範之目的云云。然查，利益衝突迴避法第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避」，其規範意旨係考量公職人員因具有職權或職務影響力，於執行職務時涉及本人或關係人之利益時，課予自行迴避義務以擔保程序客觀上之公正。而利益衝突迴避法第5條所稱利益衝突則指「公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者」，係以程序上之迴避不參與，避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，上揭規定核與利益衝突迴避法第9條之立法目的及所規範之交易行為之禁止，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有間，尚不得以公職人員已踐行自行迴避義務而得免除其關係人遵循禁止交易之規範，原告前揭主張，已非可採。且查，黃威龍自99年2月1日起擔任第五區養護工程處新營段段長，因其二姊夫之家族係從事土木工程工作，且與其機關有交易行為，即於99年2月25日申請自行迴避，然未見敘明關係人之廠商名稱；黃威龍於103年10月調任阿里山段段長期間，因獲首長指派為「台1線253K+800~254K+500段路面整修工程」採購案評選委員，知悉原告亦為投標廠商，故簽請自行迴避；另黃威龍於104年1月調任養護課課長後，亦簽請遇有與渠姊夫家族企業承攬案件時自行迴避，然亦未見敘明關係人之廠商名稱，此有99年2月25日、103年10月10日、104年1月30日黃威龍簽請自行迴避公文可證（見原處分本院卷第20-23頁），上開自行迴避報備僅得佐證黃威龍並無違反利益衝突迴避法第6條及第10條之故意，然尚不得因黃威龍自行迴避而得免除原告違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任。
(三)關於被告依修正後利益衝突迴避法第15條規定裁處原告罰鍰3萬元部分：
1.按行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」之規定，業於103年11月26日修正公布為：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」。是利益衝突迴避法第15條修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距，相較於裁處前之規定，並未較有利於原告，被告適用已修正生效之第15條定，並無違誤。
2.復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。上述故意之判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」次按行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」
3.經查，構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身，原告既長期參與機關採購案件，有廠商得標歷史資料查詢（見更審卷第189頁），且利益衝突迴避法自89年7月12日公布施行，迄今10餘年，原告已難諉為不知，況原告縱或未必明知禁止關係人交易，然黃威龍既向機關自行報備迴避其姊夫之家族採購案件，亦可得證黃威龍知悉其關係人投標並得標渠服務之機關採購案件頻繁，又黃芝甯及吳森炎於接受交通部公路總局第五區養護工程處政風室訪談時均表示有聽說黃威龍說過有迴避與家族有關之承攬案件等語(見原處分卷第44-45頁)，則原告僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受本法規範。而行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10項要求廠商確認是否屬本法之公職人員或關係人，原告既經常參與政府機關採購案，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，要難以招標機關未告知或禁止投標為免責。況黃威龍於99年2月25日簽請自行迴避時，均未敘明關係人之廠商名稱，機關亦無從對投標廠商為不得投標之告知，原告將履行第9條之責任轉嫁於機關未告知，委無足取。足見原告已預見其為利益衝突迴避法所稱之關係人，詎仍與黃威龍服務之第五區養護工程處為系爭採購案交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。至原告所舉臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官104年度偵字第5896號不起訴處分書（見本院卷第48至51頁）及高雄高等行政法院105年度訴字第553號判決，係原告因違反政府採購法等刑事及行政案件，與本件不同，且該檢察署就原告未具刑法第214條使公務員登載不實及政府採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果等罪所為不起訴處分之論述，而該行政法院判決認原告屬過失係就違反政府採購法第31條第2項第1款、第50條第1項第3款及101條第1項第2款所為認定，尚難執為原告無未必故意違反利益衝突迴避法第9條之論據，原告此部分主張，亦無足採。
4.被告為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定罰鍰額度基準，其中第2點明定「依本法第十五條第一項第二款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾十萬元，在十二萬元以下：六萬元。（二）交易金額逾十二萬元，以罰鍰金額六萬元為基準，交易金額每增加二萬元，提高罰鍰金額一萬元。交易金額增加不足二萬元，以二萬元論。」第5點明定：「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」前開基準係參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰額度基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨。罰鍰額度基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引罰鍰額度基準作成裁罰處分（然就具體個案情節輕微者，則未設調整機制予以減輕處罰《得至法律規定之最低限為止》，此部分容欠周延，惟本件原處分已依行政罰法第8條但書及第18條第3項之規定酌減至應裁處罰鍰金額三分之一，詳如後述）。查原告爭採購案工程，有工程契約、開標投標決標資料、工程驗收紀錄、工程驗收結算資料等之簽約金額、變更契約金額及結算給付金額等內容在卷可稽(見原審卷第150-251頁)，亦為原告所不爭執。觀諸系爭採購案變更契約金額及結算給付金額變更為160,856元，依利益衝突迴避法第15條第2項規定交易金額自以變更契約金額為定，被告再依罰鍰額度基準第2點、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就原告系爭採購案酌減至應處罰鍰金額之三分之一即3萬元罰鍰，顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，而給予原告法律授權內之裁處，且該裁處與原告因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，就本案處罰實無顯然過苛，法院予尊重被告之裁量。
6.原告雖主張系爭採購案既符合司法院釋字第716號解釋，更已履約完成，被告再為原處分，顯有違誠信原則及兩公約有關工作權之保障意旨，且依立法院第8屆第6會期第9次會議議案關係文書、立法院擬具利益衝突迴避法第9條修正條文增列但書規定，將依政府採購法辦理採購交易之行為，排除本文之適用，因此限制公職人員之關係人與機關交易更應合乎憲法比例原則云云。經查：
(1)按利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。上揭利益衝突迴避法第9條已明文規範公職人員或其關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為。該法條所稱「服務之機關」之認定，舉凡該公職人員支領俸給之來源、實際服公務之機關及交易行為之締約機關等因素，均應予考量。只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問。
(2)復按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，此觀政府採購法第1條之規定即明。而利益衝突迴避法制定之目的則係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免不當之利益輸送。利益衝突迴避法第9條以公職人員服務之「機關」為範圍，禁止公職人員或其關係人為買賣、租賃、承攬等交易行為；而政府採購法第15條以公職人員在其服務之機關的「職務」為範圍，規定其就承辦、監辦採購之事項，應行迴避，特別是不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。又政府採購法第15條第4項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，與利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利益衝突迴避法適用之餘地。復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」利益衝突迴避法第1條第2項定有明文。而查，違反政府採購法第15條第4項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利益衝突迴避法為嚴格之規定。且查政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用。原告主張其交易均符合政府採購法之規定，非屬利益衝突迴避法第9條禁止之交易行為，尚難認屬有據。
(3)原告另主張系爭採購案已履約完成，被告再為原處分，顯有違誠信原則及兩公約有關工作權之保障意旨云云。然按利益衝突迴避法之立法精神在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，凡公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提，始有適用，業如前述。易言之，利益衝突迴避法第5條雖對於利益衝突定義，惟與第9條之規範要件無涉。且觀諸利益衝突迴避法第9條之立法目的乃在於避免利益輸送，因關係人與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段，產生利益衝突之可能性甚高，是經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突之發生，故本條之適用不論系爭採購案是否已履約完成，亦非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰，故原告主張原處分違反誠信原則云云，顯屬誤解，洵不足採。
(4)且按「公職人員利益衝突迴避法第9條規定：『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」司法院釋字第716號解釋理由書揭櫫甚明。由該解釋意旨可知，司法院大法官已肯認利益衝突迴避法第9條並未因違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效情事，則被告據以裁罰，自無違誤，原告主張原處分有違兩公約工作權之保障意旨云云，顯無可採。
(5)至原告所引據之利益衝突迴避法修正草案之意見，已擬修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除適用利益衝突迴避法第9條規定之適用云云。惟查，原告所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，業據被告陳明在卷，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定。況依司法院釋字第716號解釋理由書所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，然前開機制為現行法所無，原告主張依現行政府採購法規定所為採購，已符合交易之行為，限制公職人員之關係人與機關交易有違憲法比例原則云云，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張均非可採。被告以轉換後之原處分酌情裁處原告罰鍰3萬元，認事用法，核無違誤，訴願決定就此部分予以駁回，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 12 月 4 日
書記官 楊勝欽