臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第161號原 告 遠通電收股份有限公司代 表 人 徐旭東訴訟代理人 李元德律師
吳子毅律師被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 黃麗英
鄭文美陳季庭上列當事人間勞工保險爭議事件，原告不服勞動部中華民國106年5月4日勞動法訴字第1050024117號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年11月2日、12月21日起，分別聘僱前國道人工收費員林玉枝與蘇意鈐2人（下稱林君2人），並申報林君2人之月投保薪資均為新臺幣（下同）2萬5,200元。然經被告審查認林君2人既為前國道人工收費員，依原告與交通○○○區○道○○○路局（下稱高公局）所簽署之「民間參與高速公路電子收費建置與營運」案契約（下稱系爭建置營運契約）規定，原告應將林君2人受僱於原告後所支領之轉職保障金（即原告所稱收入差額補助）列入申報勞工保險及就業保險月投保薪資，爰以105年3月8日保納行一字第10560061140號函（下稱原處分）核定林玉枝與蘇意鈐分別於104年11月2日、12月21日起逕予調整其勞工保險及就業保險投保薪資為3萬8,200元，並自是日起按調整後金額計收保險費，短計之被保險人個人負擔之保險費，於105年2月份保險費內補收。原告不服，原告不服，向勞動部申請審議，經該部以105年9月1日勞動法爭字第1050009623號審定書駁回。原告猶不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊前於95年8月23日與高公局簽訂系爭建置營運契約，並約
定伊對於收費員轉職至伊公司或關係企業者，就國道收費員轉職後及轉職前一年之年薪差額予以按月補償，經高公局以103年8月1日業字第10300330071號函（下稱103年8月1日函）確認伊就此部分已履約完畢。然因有部分國道收費員基於個人因素放棄伊原所提供之工作，是伊基於對國道收費員之照顧與關懷，另行提出收費員轉職補助作業計畫（下稱系爭計畫），有效期間為104年1月1日至104年6月30日，並曾延長至105年1月31日。如國道收費員於系爭計畫第4點所定用人單位任職者，即得向伊申請「收入差額補助」，此用人單位除伊外，亦包含伊之關係企業、各機關及與伊無關且開設於國道服務區內之民間公司。林玉枝於104年11月2日與伊締結聘僱契約，並約定每月工資為2萬5,000元，因其符合前開系爭計畫之條件，嗣於104年12月21日申請「收入差額補助」，並出具同意書，經伊於104年12月21日審核確認林玉枝符合資格後，發給「收入差額補助」。而蘇意鈐則於104年12月21日與伊締結聘僱契約，並約定每月工資為2萬5,000元，因其符合前開系爭計畫之條件，嗣於105年1月13日申請「收入差額補助」，並出具同意書，經伊於105年1月19日審核確認蘇意鈐符合資格後，發給「收入差額補助」。然被告竟以原處分認定林君2人為轉職之原國道收費員，其轉職至伊後所支領之「轉職保障金」（實為收入差額補助）應列入申報勞工保險及就業保險月投保薪資，故逕予調整林君2人之勞工保險及就業保險月投保薪資為3萬8,200元。伊對原處分不服，於法定期間內提起訴願，經勞動部以訴願決定駁回訴願。
㈡「收入差額補助」係伊出於關懷收費員之目的，於系爭建置
營運契約外另行提出系爭計畫所生之補助，與系爭建置營運契約無關，是原處分及訴願決定以系爭建置營運契約附件9之薪資保障條款為據認定「收入差額補助」之性質屬工資，顯有違誤之處，不足可採：
⒈伊早已依系爭建置營運契約完成轉置，此有高公局103年8月
1日函及「高公局依據契約進行收費員轉置檢核」網頁可資為證。且於另案因103年8月1日函文中，高公局認定伊完成轉置，惟逾期完成改善而違約而要求給付違約金450萬元，而後並主張前開金額應自其須給付予原告公司之款項中抵扣，此一情形所衍生之訴訟中，經本院103年度訴字第3899號民事判決認定：「原告（即伊）嗣已就該等違約情事（即收費員轉置）遵期改善完成，被告（即高公局）對原告科處違約金，即與系爭營運契約第22.3.2條第2項之約定不符。」高公局上訴後，復經臺灣高等法院104年度重上字第951號判決認定：「堪認被上訴人（即伊）依系爭收費員轉置作業管理辦法，辦理本件收費員之轉置，乃合於兩造契約之約定」，並經最高法院105年度台上字第1569號裁定駁回高公局上訴而確定，均確認高公局對伊並無違約金債權，足證伊已完成收費員轉置且無違約之情事。而「收入差額補助」則係依系爭計畫所生，與系爭建置營運契約無關，被告並非系爭建置營運契約之當事人，於當事人一方即高公局以103年8月1日函認定伊業已依系爭建置營運契約完成轉置之情形下，又豈得越俎代庖認定系爭計畫與系爭建置營運契約有關，是原處分及訴願決定認定「收入差額補助」係源於系爭建置營運契約云云，顯屬無稽。
⒉「收入差額補助」係基於對收費員之關懷而於BOT契約外另
行提出之系爭計畫，此亦有伊103年12月24日總發字第1030002075號函及高公局103年12月25日業字第1030051509號函可資為證。由是可知，「收入差額補助」係伊於完成收費員轉置後，出於關懷收費員之目的自行提出，而系爭建置營運契約所涉之「轉職保障金」則屬伊依契約所生之補償義務，二者之請求權基礎有別，是「收入差額補助」顯與建置營運契約無關。伊於系爭計畫中應如何提供「收入差額補助」及提供「收入差額補助」之數額為何，係伊基於契約自治原則所享有內容形成之自由，而伊基於對收費員照顧與關懷之目的，於系爭建置營運契約義務履行完畢後，方另行以系爭計畫提供「收入差額補助」，而今竟遭原處分及訴願決定忽視上開目的，逕認定「收入差額補助」係因系爭建置營運契約而生，原處分及訴願決定實屬違法。末查，原處分及訴願決定所引高公局103年9月10日業字第1030036652號函，係於系爭計畫提出前即已作成，於作成時「收入差額補助」尚不存在，是其內容自與因系爭計畫所生之「收入差額補助」無涉，則原處分及訴願決定援引前開高公局函主張「收入差額補助」之性質屬工資云云，亦屬無稽。
⒊再查，系爭計畫之適用對象依系爭計畫第3條所載為：「因
實施計程收費而選擇由本公司（即伊）協助轉職，並於103年底前經本公司媒合轉職成功但放棄任用者，或經錄取報到後又離職之收費員…。」申言之，得適用系爭計畫之收費員皆屬已不受系爭建置營運契約所保障之收費員，若伊並無提出系爭計畫，則該等收費員即使再任職於系爭計畫第4條所列用人單位，其等亦不得領取因系爭建置營運契約所生之「轉職保障金」，足證因系爭計畫所生之「收入差額補助」與建置營運契約毫無關聯。
⒋自申請過程以觀，因系爭建置營運契約所生之「轉職補償金
」，收費員無須另行申請，而「收入差額補助」則須由任職於系爭計畫第4條所列用人單位後，再提出申請始得領取「收入差額補助」，而非於任職時即得領取「收入差額補助」，若該等收費員並無申請，伊亦無給付「收入差額補助」之義務。由是以觀，「收入差額補助」與「轉職補償金」實質上確有差異，自不得以系爭建置營運契約推論「收入差額補助」之性質。
㈢「收入差額補助」與林君2人所提供之勞務間不具對價性，
非勞動基準法第2條第3項所定工資，原處分及訴願決定認事用法顯有違誤：
⒈按勞動基準法第2條第3款規定、最高法院105年度台上字第
220號判決明示：「如在制度上通常屬勞工提供勞務，並在時間上可經常性取得之對價（報酬），即具工資之性質」、最高行政法院99年度判字第729號判決亦稱：「給付是否屬於工資範疇應以給付具有『勞務對價』及『經常性給與』之屬性，作為認定原則」。又學者鄭津津主張：「在認定『工資』時應以『該項給付是否為勞工因工作而獲得之報酬』為絕對標準」、學者王惠玲亦張：「所謂『因工作』具有在雇主指揮命令下從事勞動之意味，…，似可認定工資為：勞動者在雇主指揮命令下從事勞動期間，亦即勞動關係存續期間所獲得之給付」。
⒉查系爭計畫所適用之收費員不限於任職於伊之收費員已如前
述，對於此類非任職於伊之收費員，伊對其等並無指揮監督之權利，是伊與該等非任職於伊之收費員間，並無從屬性可言。而非任職於伊之收費員，其等經申請後，若符合系爭計畫之條件，伊亦給付該等收費員「收入差額補助」，是伊之給付，實繫諸於該等收費員有無申請，若其等未為申請，伊亦不會給付「收入差額補助」，且該等非任職於伊之收費員從未給付伊任何勞務，伊從未享受其等所給付之勞務所帶來之成果，足證「收入差額補助」與勞務給付間完全不具對價性。復伊實無法決定轉職後任職於其他公司或政府機關之收費員的工作內容、時間、休息、休假，依前開判決意旨，該等收費員與伊間並無人格從屬性，是伊給付其等之「收入差額補助」，自亦非勞動基準法第2條第3款所定之工資。又伊給付「收入差額補助」予任職於其他公司或政府機關之收費員時，亦非依其等工作時間長短決定「收入差額補助」之額度，並無經濟上從屬性，則依前開最高行政法院106年度判字第233號判決意旨，尚難認「收入差額補助」之性質為勞動基準法第2條第3款所定之工資。
⒊系爭計畫第4點明確規定適用範圍包含政府部門及其他開設
於國道服務區之民間公司，若收費員於前開用人單位任職，伊即無法享受勞動服務之成果，且系爭計畫第5點第3項第1款第2目但書尚定有「於第4條所列單位間之調動」者，其等雖繼續提供勞動服務，然已不再享有「收入差額補助」，足證「收入差額補助」與「勞動服務」間實不具有對價性。林君2人雖係任職於伊之收費員，而其等已非建置營運契約所保障之對象，伊無須依建置營運契約給予林君2人「轉職補償金」，是林君2人須主動申請「收入差額補助」，否則伊亦不會因林君2人有給付勞務而給予其「收入差額補助」，足證「收入差額補助」與林君2人所給付之勞務間實不具對價性。
⒋退萬步言，縱「收入差額補助」係因系爭建置營運契約所生
（僅假設語，伊否認之），且若訴願決定主張系爭建置營運契約為利益第三人契約可採（僅假設語，伊否認之），然所謂利益第三人契約，乃當事人之一方與他方約定，由他方向第三人為一定之給付，第三人因此取得直接請求他方給付權利之契約。因此在利益第三人契約中之第三人並沒有向利益第三人契約之任何一方為給付之義務，申言之，收費員依系爭建置營運契約並沒有向該契約任何一方給付勞務之義務，然而所謂工資正是給付勞務後所生之對價，無論法律規定、判決實務、學說理論皆然，已如前述，無勞務之給付即無工資可言，在系爭建置營運契約此一法律關係中，既然毫無勞務給付存在，依系爭建置營運契約所為之給付當然不可能具有工資之性質。
⒌承前所述，系爭建置營運契約中，既全無收費員之勞務給付
在其中，因此在解釋當事人真意時，自亦不得將「勞務給付」之概念納入解釋，否則即係完全違背當事人真意。在此一前提下，既無「勞務給付」在其中，伊依系爭建置營運契約所為之給付，自亦非因「勞務給付」所生之對價，不具工資之性質，至為灼然。
㈢退萬步言，縱「收入差額補助」係源自於系爭建置營運契約
（僅假設語，伊否認之），然伊與高公局締結系爭建置營運契約時，雙方真意即係排除社會安全費用之給付，是伊自無須負擔因「收入差額補助」所生之社會安全費用，原處分及訴願決定顯屬違法，至為灼然：
⒈伊與高公局締結系爭建置營運契約時，在於該契約附件9第8
冊之財務計畫書中，即未將訴願決定所稱因「轉職保障金」所生之「社會安全費用」納入評估，而僅就專業技能訓練費用、無轉職意願人員之轉職補償金費用（一次領，與補貼薪資之「轉職保障金」無關），以及轉業協助、諮詢及職業介紹等相關行政費用進行規劃。其中轉職補償金部分，則係以當時收費員每月本薪加工作獎金共計3萬4,816元乘以5個月進行計算，與訓練費用及相關行政費用相加後，共計3,964萬5,101元。自上開項目內容以觀，訴願決定所稱之因「轉職保障金」所生之「社會安全費用」，並未包含於當時建置營運契約之財務規劃中。詳細計算式如下（以各年度為準分別計算之方式請參附表1）：
⑴查約僱收費人員共1,038人，伊於95年間已轉置121人，而
後因最優申請人資格之爭議，伊於96年再次與高公局簽訂契約，系爭建置契約附件9之財務效益評估即係針對96年後所為之評估。
⑵又於96年間已發生費用為194萬5,397元。
⑶扣除已轉置之121人後，以各年度計算，於97年間預計轉
置人數為137人、98年間為15人、99年間為6人、100年間為42人、101年間為717人，共計為917人，其中15%預估選擇放棄轉置吸收計畫，而一次領取轉職補償金，合計約為
137.55人。因此一次領取轉職補償金之金額預估為2,394萬4,704元。計算式如下：3萬4,816元×5 ×137.55＝2,394萬4,704元⑷訓練費用每人1萬元，以各年度預計轉置之收費員人數917
人計算，共917萬元4.相關行政費用每人5,000元，以各年度預計轉置之收費員人數917人計算，共458萬5,000元。
⑸總計3,964萬5,101元。計算式如下：194萬5,397元+2,394萬4,704元+917萬元+458萬5,000元=3,964萬5,101元。
⒉承前所述，因系爭建置營運契約附件9之財務計畫書中並未
包含所謂「社會安全費用」，從而在締約當時，無論伊或高公局均不可能將「社會安全費用」之給付義務納入系爭建置營運契約，甚為灼然。而本件「收入差額補助」與系爭建置營運契約無關，且係伊基於對收費員之關懷，於系爭建置營運契約締結後，始另行提出之計畫，更不可能於締結系爭建置營運契約時即將「收入差額補助」納入該契約之財務計畫書中。故此，亦不得依系爭建置營運契約推論「收入差額補助」必然將發生「社會安全費用」，且伊亦應負擔因「收入差額補助」所生之「社會安全費用」。
⒊再查，伊曾於94年9月28日以總發字第09400280號函請高公
局備查「遠通電收就交通○○○區○道○○○路局約僱收費員轉置作業管理辦法」，該辦法第8條第1項第15款規定：「轉職保障金為選擇轉置就業收費員之其他收入，應依『所得稅法』之規定申報。」足證伊與高公局締結系爭建置營運契約時即將「轉職保障金」排除。且本院103年度訴字第3899號判決對此爭點即認定：「轉置作業辦法經原告（即伊）送請備查而為被告（即高公局）收受後，被告並未為回覆意見，且被告復曾以101年5月31日業字第1010016319號函說明三、㈠敘明：『…另上揭管理辦法（即轉置作業管理辦法），請就過去轉置經驗檢討修正。』等情，既為兩造所不爭，堪認屬實。而收費員轉置業務既屬系爭營運契約之重要約定事項，如前所述，該轉置作業辦法復係為履行該等重要約定事項而由原告單方所預先擬定者，若被告對該辦法之內容並不同意，而認不得以之作為兩造履行收費員轉置作業之合理依據，何以被告於94年9月29日收受原告送請備查之上開辦法後，竟長久未為任何異議之表示，而直至本件履約爭議發生並經原告提起本件訴訟之103年間，始表明不受該辦法拘束，此已顯與常理不符；又如兩造間確無以轉置作業辦法作為辦理收費員轉置業務行為準則之意，被告亦根本無需於前開101年5月31日業字第1010016319號函中提及要求原告就轉置作業辦法按照過去轉置經驗檢討修正之情，蓋如認完全不受該辦法之拘束，衡情不僅應即於該函中表明此旨，更不會有要求原告就該不具任何約束兩造效力之辦法，因應被告上開函文進行『修正』之舉，是被告前開所辯，無足憑取，兩造辦理系爭營運契約之相關轉置作業，仍應受轉置作業辦法之拘束，應無可疑。」等語，足證上開轉置作業管理辦法即屬系爭建置營運契約之一部。高公局提起上訴後，臺灣高等法院104年度重上字第951號判決亦認定：「顯見被上訴人（即伊）前已依系爭收費員轉置作業管理辦法為收費員之轉置，且上訴人（即高公局）亦未有何不允許上訴人依其提出之系爭收費員轉置作業管理辦法以辦理吸收既有收費人員計畫之情。堪認被上訴人依系爭收費員轉置作業管理辦法，辦理本件收費員之轉置，乃合於兩造契約之約定，合先敘明。」等語，並經最高法院駁回高公局之上訴後確定。
⒋另前開伊與高公局間之系爭建置營運契約履約爭議於繫屬本
院前，曾依系爭建置營運契約提請協調委員會協調處理，協調委員對於「轉置作業辦法」為建置營運契約之一部分亦持肯定見解，此觀諸103年8月14日協調委員會上，陳主任委員愛娥之相關發言：「：遠通提供的『約僱收費員轉置作業管理辦法』，這是94年9月訂的，這個報備查，我們高公局有反對嗎？…我（遠通）報備查，你（高公局）也沒有反對，我就照這個來執行。說真的，高公局反而沒有話可說呢！」「如果轉置作業管理辦法高公局也沒有挑剔過的話…，如果沒有其他的規定，還是有可能回到這個轉置作業管理辦法」。自前開判決及會議記錄以觀，轉置作業辦法確屬建置營運契約之一部，而轉置作業辦法第8條第15項明確規定：「轉職保障金為選擇轉置就業收費員之其他收入，應依『所得稅法』之規定申報。」，既稱「其他收入」，伊與高公局間於締結系爭建置營運契約時之真意即未將「轉職保障金」定性為「薪資」，因此「轉職保障金」亦不會產生任何「社會安全費用」。
⒌承前所述，系爭建置營運契約雙方當事人間之真意既未將「
轉職保障金」定性為「薪資」，該契約實已明確拒絕給付訴願決定所稱「相應於轉職保障金之社會安全費用」，因此訴願決定認定伊應負擔所謂「社會安全費用」，顯非基於事實而為認定，自不得以系爭建置營運契約認定伊應負擔因「收入差額補助」所生之勞工保險及就業保險費用。況既無「勞務給付」之概念存在，所謂「社會安全費用」，於本件即指勞工保險及就業保險之費用自亦失所附麗，核非建置營運契約之內容。
㈣綜上所述，原處分及訴願決定違法之處所在多有，伊主張應屬有據等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依勞工保險條例第14條及其施行細則第27條規定，勞工投保
薪資應按其月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準（即勞工因工作而獲得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之）；其每月收入不固定者，以最近3個月收入之平均為準，再依「勞工保險投保薪資分級表」規定等級之金額填報，此係強制規定，非投保單位或被保險人可自由增減。同條例第14條之1規定，投保單位申報被保險人投保薪資不實者，由保險人逕行調整通知投保單位。另依就業保險法第40條規定，本保險之月投保薪資、投保薪資調整，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。又依勞動部103年10月16日勞動保2字第1030140371號函示：查高公局於103年9月10日業字第1030036652號函復本局說明略以，遠通公司投資計畫書所規劃內容均納為所簽訂之系爭建置營運契約一併履約。本案依目的事業主管機關高公局前開函認定轉職保障金之給付與勞務提供有一定對價關係，屬工資性質，雇主自應依上開規定列入申報員工之勞工保險月投保薪資及勞工退休金月提繳工資。㈡本案原告所屬被保險人林君2人為原國道收費員轉職人員，
原告申報等其投保薪資為2萬5,200元，依勞動部上開103年10月16日函示，渠等轉職至原告後所支領之轉職保障金應列入申報勞工保險及就業保險月投保薪資，伊爰依高公局提供相關資料，以原處分函知原告自林玉枝104年11月2日與蘇意鈐104年12月21日加保之日起逕予更正其等之勞工保險及就業保險投保薪資均為3萬8,200元，並自是日起按更正後金額計收保險費。原告不服伊之核定，於105年4月22日申請審議，經勞動部105年9月1日勞動法爭字第1050009623號審定書審定，申請審議駁回，嗣原告再於105年10月3日提起訴願，亦經勞動部106年5月4日勞動法訴字第1050024117號決定書決定，訴願駁回在案。
㈢原告不服伊之核定，提起行政訴訟，惟查，原告所屬被保險
人林君2人原為國道收費員轉職人員，其等係因原告於系爭建置營運契約外，另執行系爭計畫，始接受原告僱用，且其受僱後確有向原告提供勞務，原告亦依計畫按月撥付補助金額，補足其薪資保障差額，故該補助金額（即收入差額補助）實為勞工向原告提供勞務之部分報酬，當屬工資。又系爭計畫係協助當初選擇原告轉職，但目前尚未在職之收費員，鼓勵渠等於一定期間內，在特定職缺範圍內自行覓職就業後，由原告提供收入差額補助。又據該系爭計畫所載，原告提供之「收入差額補助」自該收費員任職之日起5年內，其收入如低於該人員任職於高公局最後1年之年收入（相當於高公局給付1年本薪加工作獎金之總額），不足之部分，由原告轉予高公局，再由高公局另行按月撥付補助金額予該收費員，與原告系爭建置營運契約薪資保障之內容相同，系爭計畫應可視為該契約精神之延伸，不因契約名稱及給予補償金額名稱而影響其工資之本質，此有勞動部上開103年10月16日函、勞動部103年12月18日勞動保2字第1030140502號函等相關資料影本附卷可稽。又依伊103年12月12日召開之研商「國道收費員勞保及勞工退休金事宜」會議決議，轉職國道收費員之勞工保險費（含勞保、就保及工資墊償基金）及勞工退休金，因轉職保障金列入勞工保險、就業保險投保薪資及勞工退休金月提繳工資，轉職單位所增加之勞工（就業）保險費及勞工退休金，由原告負擔，並由伊分別開立繳款單、計費明細供轉職單位及原告繳納。
㈣次查，原告主張與林君2人於勞動契約約定工資為2萬5,000
元，原告雖提具林君2人之書面聘僱合約，並均載有本薪，惟解釋當事人意思表示之真意，亦應將誠信原則涵攝在內，藉以檢視其解釋結果對當事人雙方之權利義務是否符合公平正義。申言之，解釋契約，應於文義上及論理上詳為推求，以探求當事人立約時之真意，並通觀契約全文，斟酌訂約當時及過去之事實、適用之相關法規等一切證據資料，本於經驗法則、論理法則及誠信原則，從該意思表示所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及當事人所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取書據中一二語，任意推解致失真意。又原告及其股東關係企業亦明知渠等勞工為國道收費員，受5年薪資條款之保障，早得以預先估算其勞動成本，仍給予聘用，並確有按月給付「收入差補助」之情形，是應認雙方勞動契約議定之工資金額係「不低於該轉職人員轉職時前1年之年薪」，收入差額補助僅係議定工資給付名目之一。按最高行政法院87年度判字第131號、87年度判字第994號判決之見解以「工資係因工作而獲得之報酬，但不以直接提供勞務獲得者為限，諸如生活津貼、加班津貼、特殊津貼、久任獎金、伙食津貼等經常性給與，亦均包括在內。」或以「惟查勞工保險投保薪資之申報，除本薪外，其餘各項津貼、獎金、加班費、伙食費等，凡屬經常性給予者，均應悉數併入計算，且投保單位不論以任何名目發薪，如係按月給予者，均應屬經常性給與而列入投保薪資內申報。」綜上判決意旨，即認為工資係勞工因工作而獲得之報酬，但不以直接提供勞務獲得者為限，且不論其名義如何，如係經常性給與給付，均應列入工資一併計算，仍屬投保薪資之範疇。又「經常性」作為工資的輔助判準，一方面係保護雇主不因偶發性給付而額外增加資遣費、退休金或社會保險保費之支出，另方面亦保護勞工不因雇主巧立各種恩惠性名目而恣意縮小工資範圍，本案原告既按月給付「收入差額補助」，在時間上已具經常性，對勞資雙方而言具有一定可預見性，自應列入月薪資總額，作為月投保薪資之計算基礎。又據臺北高等行政法院105年度簡上字第147號判決載，勞動契約雖僅明示約定本薪2萬5,000元，然事實上已就渠等轉職不足年薪之差額達成工作5年內按月給付之默示合意，該不足年薪之差額，為勞工提供勞務而獲得之「年薪報酬」之一部分，且屬按月之經常性給付，其性質當屬工資，不因上訴人所使用之名目為「補助」而認係屬恩惠性給與。
㈤末查，依最高行政法院106年度判字第316號判決書第4項第4
款載，徵諸勞動契約不記載之雇主就相應於薪資數額所應付出社會安全費用之慣例，以及民間參與公共建設契約中薪資保障範疇之契約解釋原則，系爭建置營運契約附件9既無明示排除社會安全費用給付之字句，除非有相當之反證，否則應認當事人真意即係此旨。參諸系爭建置營運契約附件9，即再審原告提出參與系爭公共建設之計劃第二十章20.1 「本公司對收費人員之承諾」之文字，無非強調轉職員工與新雇主間之權義關係當如新勞動契約所約定（避免同工不同酬），但此不影響再審原告對轉職員工之薪資保證。於此，尚無從推究出再審原告明示拒絕給付相應於轉職保障金之社會安全費用之意旨。是系爭建置營運契約附件9關於薪資保障之真意，當不限於新舊勞動契約工資差額之補足而已，凡因此工資差額所生制度性保障之減損，如新雇主就差額部分所無庸負擔之勞工保險保費、就業保險費、提繳退休金及積欠工資墊償基金，均應由再審原告予以補足等情。綜上，伊審認該項「收入差額補助」屬於勞工之勞務對價報酬，應併入工資，並自林玉枝104年11月2日與蘇意鈐104年12月21日加保之日起逕予更正其等之勞工保險及就業保險投保薪資均為3萬8,200元，並自是日起按更正後金額計收保險費，並無不當。
㈥又同為兩造、同屬勞工保險案件、同涉轉職保障金（即收入
差額補助）是否係屬工資，應併入投保薪資計算，再有臺北高等行政法院104年度訴字第1886號判決、臺灣臺北地方法院105年度簡字第16號行政訴訟判決、臺北高等行政法院105年度簡上字第147號判決、最高行政法院105年度判字第678號判決、最高行政法院106年度判字第316號判決等等，咸皆認轉職保障金（即收入差額補助）係屬工資，應併入投保薪資計算，並無違誤，其理由可資參照等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建置營運契約節本、高公局103年9月10日業字第1030036652號函、105年2月26日人字第10521601731號函、勞動部103年10月16日勞動保2字第1030140371號函、103年12月18日勞動保2字第1030140502號函、103年12月12日「國道收費員勞保及勞工退休事宜」、原處分、爭議審定書及訴願決定等影本附卷足稽。此部分之事實，應堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：薪資保障之轉職保障金（即收入差額補助）是否應列入工資而據以計算勞工保險與就業保險之投保薪資？
五、本院之判斷：㈠按行為時勞工保險條例第14條第1項規定：「前條所稱月投
保薪資，係指由投保單位按被保險人之月薪資總額，依投保薪資分級表之規定，向保險人申報之薪資；被保險人薪資以件計算者，其月投保薪資，以由投保單位比照同一工作等級勞工之月薪資總額，按分級表之規定申報者為準。被保險人為第6條第1項第7款、第8款及第8條第1項第4款規定之勞工，其月投保薪資由保險人就投保薪資分級表範圍內擬訂，報請中央主管機關核定適用之。」、第14條之1第1項規定：「投保單位申報被保險人投保薪資不實者，由保險人按照同一行業相當等級之投保薪資額逕行調整通知投保單位，調整後之投保薪資與實際薪資不符時，應以實際薪資為準。」又同條例施行細則第27條第1項規定：「本條例第14條第1項所稱月薪資總額，以勞動基準法第2條第3款規定之工資為準；其每月收入不固定者，以最近3個月收入之平均為準；實物給與按政府公布之價格折為現金計算。」另就業保險法第40條規定：「本保險保險效力之開始及停止、月投保薪資、投保薪資調整、保險費負擔、保險費繳納、保險費寬限期與滯納金之徵收及處理、基金之運用與管理，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」㈡次按勞動基準法第2條第3款規定：「工資：謂勞工因工作而
獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」。復按同法施行細則第10條規定：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。三、春節、端午節、中秋節給與之節金。四、醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。五、勞工直接受自顧客之服務費。六、婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。七、職業災害補償費。八、勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。九、差旅費、差旅津貼及交際費。十、工作服、作業用品及其代金。十一、其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」又「是否經常性給與，應依其實際給付情形認定，非以其名目論斷。不休假獎金，如非按月給與，而係每年核計一次發給，自非經常性給與。本件既係按月發給，即係經常性給與，不因其稱為不休假獎金一概視為非經常性給與。」、「勞基法上所稱之工資並須具有勞動對價及經常性給與之二個要件。惟判斷某一支給是否為經常性給與，應該以其實質內涵決定，而不是以其給付時所使用名目為準，因此即使給付之金額以紅利之名目為之，在實質上卻是按期定時定量給付者，因其本質並非紅利，亦難認其非為經常性給與，即縱給付名目為勞基法施行細則第10條各款所稱者，然實質上並非該種給付性質者，且屬定期給付者，仍屬工資之一部分。如此認定始能與勞基法第2條第3款立法意旨相符。
」有最高行政法院88年度判字第544號及93年度判字第923號判決意旨可資參照。
㈢復按國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護
勞工之法律，實施保護勞工之政策，憲法第153條第1項訂有明文；此鑒於工業革命與資本主義之蓬勃發展，企業主秉於「所有權絕對」而盡其剝削之能事，勞工則由於「契約自由」而只能任勞任怨，形成貧窮、失業及貧富嚴重差距等社會問題，因之社會主義興起，進而有現代福利國家之產生；社會保險、社會促進及社會救助乃為其重要手段，藉以達成社會安全之目標。企業主因勞動契約而享有勞工之勞動成果，是企業主除對勞工提供勞務應為對價給付（工資）外；又因勞務源自於勞工之身體，復應對勞工身體之健康及安全，附隨有照顧之義務，其義務包括勞工傷病、殘廢及老年之照顧等。是現代福利國家之企業主必須參與勞工保險、促進及救助，以維護勞工基本健康安全生活，已成為其固有之社會責任。我國現制之勞工保險、就業保險、勞工退休、積欠工資墊償基金等與勞工社會福利相關之制度，賦課企業主負擔部分勞工保險保費、就業保險費、並提繳退休金及積欠工資墊償基金，資為上開制度之財務來源之一，核乃立法者本於企業主應盡勞工照顧義務之法理，實現憲法第153條社會安全政策之明文。企業主既係因享受勞動成果所生之社會責任而必須繳納上開費用，其費用之高低即適當依其所享受之勞動成果為準據而訂定，而勞動成果之貨幣價值評估即依勞工因該勞動所得對價為據。基此，勞工因勞動所獲得之保障除勞動契約之工資外，並有相應之社會安全制度支持；企業主為勞工勞動成果之所支出者，則除勞動契約之工資外，並應就上開社會義務而為繳納，以建構社會安全網。申言之，企業主與勞工為工資議定時，其工資之廣義內涵除勞動契約所示之薪資外，尚包括企業主就相應於薪資數額所應付出之社會安全費用，勞動契約對此通常不予記載，蓋此費用之產生本非出於勞雇雙方所約定，而係出於法律所生，而為企業主之法定義務。
㈣國家為提升公共服務水準、加速社會經濟發展，因此辦理民
間參與公共建設，主辦單位原建設之勞動力有所轉型，勞工因此有轉職之必要，勢所當然；然轉職勞工原有薪資及如前述之制度性保障在合理適當之過渡時期必須給與一定程度之保護，此當為社會福利國下民間參與公共建設之主辦單位與之企業主之共識。因此，參與公共建設之企業主是否提供轉職勞工於相當期間內享有一定程度之原薪資及制度性保障，當然為主辦單位於甄選階段是否評定其為最優，乃至於議約階段是否與之締約之基本考量；而企業主提出關於薪資保障方案，基於前述勞動契約對制度性保障無須記載之慣例，除非方案中明白排除關於制度性保障之給付，契約相對人（主辦單位）所認知之「薪資保障」，與勞動契約之勞工相同，當然亦認相應於保障薪資數額之社會安全費用仍由企業主支出，並出於此意而為民間參與公共建設契約之締結，而令企業主得從事重大公共建設。
㈤經查，本件原告於96年8月22日與高公局簽署系爭建置營運
契約，因此得參與高速公路電子收費系統建置、營運此等國家重大交通建設。原屬高公局收費人員因之有轉職必要，依該契約附件9「既有收費人員吸收作為計畫」，原告提供上開收費人員二種選擇，接受轉職就業安排或領取5個月轉職補償金﹔並承諾接受轉職就業安排之原國道收費員轉職日起5年內，其年薪不低於該人員轉職前1年之年薪，是該收費人員適用各該轉職公司之敘薪標準，而其薪資差額則由原告另行按月支付之事實，為兩造所不爭執，核與卷證資料相符。是系爭建置營運契約附件9部分核乃高公局、原告所訂立之利益第三人（既有國道收費人員）契約。因其契約文字僅表示原告承諾「轉職5年內補足原勞動契約與轉職後勞動契約之薪資差額」，而未明白揭示是否排除補足相應於原薪資基於勞工制度性保護應支付之費用，致有本件爭議。此爭議涉及系爭建置營運契約之解釋，自應以過去事實及其他一切資料為判斷之標準，不拘泥文字致失當事人真意：
⒈徵諸前述勞動契約不記載雇主就相應於薪資數額所應付出社
會安全費用之慣例，以及民間參與公共建設契約中，除非企業主所提「薪資保障」方案，明白排除社會安全費用之給付，否則應認該給付亦屬薪資保障範疇之契約解釋原則，系爭建置營運契約附件9既無明示排除社會安全費用給付之字句，除非有相當之反證，否則應認當事人真意即係此旨。本件高公局即係基於此等理解而與原告為契約之締結，此徵諸卷附高公局103年9月10日業字第1030036652號函將轉職保障金認係「特殊種類之工資」（見爭議審定卷第134-135頁），而指原告應就相應於轉職保障金之數額負擔勞保及職業保險費用等節，即可推知。。
⒉又參諸系爭建置營運契約附件9，即原告提出參與高速公路
電子收費系統建置、營運之計畫第二十章20.1「本公司對收費人員之承諾」之文字，節錄如下：「…⑵薪資保障：不論該收費人員轉職至建置營運公司或其關係企業，本公司承諾自該收費人員轉職日起5年內，其年薪不低於該人員轉職前1年之年薪（本薪加工作獎金）為原則。但為避免產生『同工不同酬』、『薪酬管理雙重標準』之負面狀況而引發原有員工異議、影響工作士氣，故該人員仍適用該公司之敘薪標準。年薪之差額部分，將另行按月補償該收費人員。」（見本院卷第215頁）。無非強調轉職員工與新雇主間之權義關係當如新勞動契約所約定（避免同工不同酬），但此不影響原告對轉職員工之薪資保證。於此，尚無從推究出原告明示拒絕給付相應於轉職保障金之社會安全費用之意旨。
⒊綜合上述情事判斷，系爭建置營運契約附件9關於薪資保障
之真意，當不限於新舊勞動契約工資差額之補足而已，凡因此工資差額所生制度性保障之減損，如新雇主就差額部分所無庸負擔之勞工保險保費、就業保險費、提繳退休金及積欠工資墊償基金，均應由原告予以補足。企業主就勞工保險、促進及救助相關制度所必須支出之成本，緊密連結於勞動契約之薪資結構，原告為締結系爭建置營運契約而為薪資保障之承諾，必然完整掌握相應之制度性支出，經利潤與成本詳盡評估後，始為系爭建置營運契約之締結，而得從事重大交通公共建設，不容於履約之際再為爭執。
㈥次查，林君2人係原任職高公局之收費員，後轉職受僱於原
告，是原告應依前開系爭建置營運契約附件9承諾「自收費人員轉職日起5年內」，有給付不低於轉職前1年之「年薪」之薪資保障之義務至明。林君2人所受領之轉職保障金既係原告依前開系爭建置營運契約附件9營運計畫第二十章之約定，而屬薪資保障範圍，則被告將之計入林君2人工資而據以計算勞工保險與就業保險之投保薪資，於法即無不合。至原告雖有與前國道人工收費員林君2人簽訂本薪2萬5,000元之聘僱合約（見本院卷239-240、247-248頁），然此僅係原告依前開系爭建置營運契約所述為避免產生同工不同酬、薪酬管理雙重標準之負面狀況而引發原有員工異議、影響工作士氣，而配合原告敘薪標準內部作業所為，並不影響原告依前開契約應將不足「年薪之差額」給付予林君2人之義務。故原告主張其並非按系爭建置營運契約之義務給付不足年薪之差額，自非有據。再參之原告於103年12月23日所提出之系爭計畫載有「收費員提出申請且符合本計畫者，本公司自該收費員任職之日起5年內，其年收入如低於該人員任職高公局最後1年之年收入（相當於高公局給付之1年本薪加工作奬金之總額），不足之部分，將由本公司轉予高公局，再由高公局另行按月撥付補助金額予該收費人員」等語（見本院卷第228頁）、系爭計畫延長亦載有「收費員提出申請且符合本計畫者，本公司自該收費員任職之日起5年內，其年收入如低於該人員任職高公局最後1年之年收入（相當於高公局給付之1年本薪加工作奬金之總額），不足之部分，由本公司按月提供補助」等語（見本院卷第236頁），均與前揭系爭建置營運契約附件9營運計畫第二十章20.1「本公司對收費人員之承諾」中之「薪資保障」之約定相同，足徵系爭計畫係本於系爭建置營運契約之約定而為，系爭建置營運契約既已約定轉職保障金（即收入差額補助）係屬薪資保障部分，則被告認定原告給付林君2人之收入差額補助屬工資，並據以計算勞工保險與就業保險之投保薪資，並無違誤。原告稱轉職保障金（即收入差額補助）係出於關懷收費員之目的，於系爭建置營運契約外另行提出系爭計畫所生之補助，與系爭建置營運契約無關云云，要無足取。
㈦又原告主張其曾於94年9月28日以總發字第09400280號函報
高公局備查其自訂之「遠通電收就交通○○○區○道○○○路局約僱收費員轉置作業管理辦法」（見本院卷第316-321頁），其中第8條第1項第15款規定轉職保障金為其他收入，應依所得稅法規定申報，該轉置作業管理辦法並經高公局備查，且經本院103年度訴字第3899號民事判決認該轉置作業管理辦法為原告與高公局電子收費契約之一部，並為最高法院駁回高公局之上訴而確定，是原告與高公局訂約之真意並未將轉職保障金定性為薪資云云。惟查，該轉置作業管理辦法係原告於94年9月28日所自行訂定，然依原告嗣後於96年8月22日與高公局簽訂之系爭建置營運契約附件9已明訂關於轉職收費員相關工作及薪資保障，而該轉職保障金即屬薪資保障之範圍，已如上述，原告即應受該契約內容所拘束，本院亦應按兩造具體簽訂之系爭建置營運契約為基礎而解釋。況轉職保障金之屬性於所得稅法究屬何種所得，非屬原告及高公局之權限，尚難以上開作業管理辦法自行記載係收費員之「其他收入」，即遽然認定轉職保障金非薪資，遑論高公局103年9月10日業字第1030036652號函將轉職保障金認係「特殊種類之工資」（見爭議審定卷第134-135頁）。是原告主張高公局於簽約時就轉職保障金之真意為非薪資云云，自無可取。至原告所引上揭民事判決，該等判決僅係就原告是否依約辦理收費員轉置而為認定，並未就上開轉置作業管理辦法第8條第1項第15款轉職保障金為其他收入之記載為肯認，自無從援引適用於本件有關原告給付林君2人之轉職保障金（即收入差額補助）是否為工資之一部份之餘地。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。從而，被告認林君2人所受領自原告給付之轉職保障金（即收入差額補助）係屬工資之一部分，據以計算勞工保險投保薪資，而以原處分核定調整逕予調整其等勞工保險及就業保險之投保薪資為3萬8,200元，並於105年2月份內補收短計之個人負擔保險費，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 12 月 29 日
書記官 林郁芩