臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第170號
107年2 月26日辯論終結原 告 仕方航空貨運承攬有限公司代 表 人 璩誌弘訴訟代理人 康皓智律師
陳致宇律師被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局代 表 人 馮海東訴訟代理人 王敬堯律師上列當事人間植物防疫檢疫法事件，原告不服行政院農業委員會
106 年5 月12日農訴字第1060708046號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。事實及理由
壹、程序部分被告之代表人於起訴時原為黃㯖昌，嗣於本院審理中變更為馮海東，其並於民國107 年1 月25日向本院具狀聲明承受訴訟，有行政訴訟聲請（承受訴訟）狀、行政院107 年1 月15日院授人培字第1070030377號令各1 份在卷可參（見本院卷第132 、134 至135 頁），核與行政訴訟法第181 條第1 項規定相符，應予准許。
貳、實體部分
一、事實概要：原告為經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之報關業者，其未經委任人提供委託書，於105 年6 月30日以進口快遞貨物簡易申報單向財政部關務署臺北關（下稱臺北關）報運進口附表所示之貨物（下稱系爭貨物），經臺北關人員查驗發現系爭貨物實為未申辦檢疫之多肉植物6 株（淨重1.2 公斤），而屬植物防疫檢疫法所稱之檢疫物。嗣被告於106 年2 月14日以防檢四字第1061492990號裁處書（下稱原處分），以原告自中國大陸輸入多肉植物，未依規定申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1 項規定，依同法第24條第1 項第5 款、違反植物防疫檢疫法第17條第1 項規定案件裁罰基準（下稱裁罰基準），對原告裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，原處分並於同年月17日對原告為送達。原告不服原處分，於106 年3 月17日提起訴願，經行政院農業委員會（下稱農委會）於同年5 月12日以農訴字第0000000000號訴願決定書駁回訴願，並於同年月16日對原告為送達；原告不服，於同年7 月13日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告係受訴外人大陸物流業者深圳沐霖公司（下稱沐霖公司）委託就系爭貨物報關，沐霖公司事後並告知實際收貨人為訴外人杜書豪，則杜書豪自為植物防疫檢疫法第17條及第24條所規範之「輸入人」，被告逕對原告裁罰，洵屬違法。又原告係依空運快遞貨物通關辦法第17條規定，依沐霖公司所提供之資料報關，並填載進口貨物快遞簡易申報單，客觀上無法知悉內容物為須申請檢疫之多肉植物，主觀上無違反檢疫義務之故意或過失，被告對原告裁罰，顯違反行政罰法第7 條。另原處分所依據之裁罰基準未區分行為主體為一般人民或報關業者，違反行政程序法第7 條比例原則、第9 條對當事人有利、不利均應注意之原則，應不予適用，被告於個案中應行使裁量權，竟適用違法之裁罰基準，有裁量怠惰之瑕疵。是原處分及訴願決定容有違誤，應予撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：本件原告未取得附表所示收件人之委託書，本得依快遞貨物通關辦法第18條第1 項規定，改以自己為系爭貨物持有人報關，原告未依此而為，竟以附表所示收件人名義申報進口系爭貨物，且未能證明確受附表所示收件人委託報關，自應認原告為系爭貨物之輸入人。原告於行政訴訟始提出杜書豪之委任書，且原告數件行政訴訟之委託人均為杜書豪，可知杜書豪為人頭，該委任書與本件無關。原告既為系爭貨物之輸入人，依法即有據實申報檢疫之義務，原告應作為而不作為，縱無故意，亦有過失，自應受罰。如認原告無庸負擔責任，將使原告規避報關業者應盡審核之注意義務及提出正確委託書之義務，且難以防堵走私逃避管制及防止冒名之進口。是原處分並無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第125至126頁）：
㈠、原告為經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之報關業者，其未經委任人提供委託書，於105 年6 月30日以進口快遞貨物簡易申報單向臺北關報運進口系爭貨物，經臺北關人員查驗發現系爭貨物實為未申辦檢疫之多肉植物6 株（淨重
1.2 公斤），而屬植物防疫檢疫法所稱之檢疫物（見原處分卷第55至56、60至62頁）。
㈡、嗣被告於106 年2 月14日，以原告自中國大陸輸入多肉植物，未依規定申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1 項規定，依同法第24條第1 項第5 款、裁罰基準，以原處分對原告裁處10萬元罰鍰，原處分並於同年月17日對原告為送達（見本院卷第20至22頁、原處分卷第37頁）。
㈢、原告不服原處分，於106年3月17日提起訴願，經農委會於同年5 月12日以農訴字第1060708046號訴願決定書駁回訴願，並於同年月16日對原告為送達；原告不服，於同年7 月13日向本院提起行政訴訟（見本院卷第10頁、原處分卷第3 至
12、19頁、訴願卷可閱卷第22頁）。
㈣、原告於提起本件行政訴訟時，始提出記載105年6月28日由杜書豪所出具之個案委任書，表示其委任原告代為辦理系爭貨物通關手續（見本院卷第40、42頁）。
五、本院之判斷：本件原告主張其非系爭貨物之輸入人，主觀上亦無違反檢疫義務之故意或過失，原處分依裁罰基準裁罰，有裁量怠惰之瑕疵等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件主要爭點厥為：㈠、原告是否係以自己為貨物持有人之名義進口系爭貨物；㈡、原告有無違反申請檢疫之作為義務；㈢、原告主觀上有無違反行政法上義務之故意或過失；㈣、原處分有無裁量瑕疵之違法。茲就上開爭點析述如后：
㈠、原告係以自己為貨物持有人之名義進口系爭貨物：按委託報關業者辦理報關手續者，報關時應檢附委託書。但有第11條第2 項進口文件及低價類快遞貨物，經報關業者具結，於貨物放行後取得納稅義務人承認之委任文件情事者，不在此限；快遞業者受託運人之委託作戶對戶之運送進口快遞貨物，得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費，空運快遞貨物通關辦法第17條第1 項但書第3 款、第18條第1 項分別定有明文。原告主張其係受沐霖公司委託就系爭貨物報關，沐霖公司事後並告知實際收貨人為杜書豪等情，此處即應先審究原告係以何人名義辦理報關。查：
⒈觀諸系爭貨物之進口快遞貨物簡易申報單，明載報單類別代
碼為X2，快遞業者為原告，納稅義務人則為附表所示收件人乙節，有進口快遞貨物簡易申報單1 份存卷可按（見原處分卷第29頁），兩造復不爭執原告為報關業，系爭貨物係由原告辦理報關，而報單類別代碼X2，依空運快遞貨物簡易申報通關作業規定第3 點第4 款規定，係空運快遞貨物通關辦法第11條第2 項第2 款之「進口低價免稅快遞貨物」，堪認原告就系爭貨物係以低價類快遞貨物報關無疑。
⒉又原告雖就系爭貨物以低價類快遞貨物報關，惟原告並未具
結，經臺北關於105 年7 月4 日函請原告提供系爭貨物貨主之委任書、發票等文件，原告並未提供等情，有臺北關105年9 月29日北竹緝移字第1050101141號函、105 年7 月4 日北普竹字第1051024543號函各1 份可佐（見原處分卷第53、57頁），嗣被告新竹分局於105 年10月24日函請原告於同年11月3 日前至該局陳述意見，原告逾期亦未說明乙節，有被告新竹分局105 年11月8 日防檢竹植字第1051556501號函、
105 年10月24日防檢竹植字第1051556456號書函各1 份在卷可考（見原處分卷第51至52、58頁），足見原告報關時並未具結，亦未取得附表所示納稅義務人承認之委任文件，自不符合前開空運快遞貨物通關辦法第17條第1 項但書所定得免附委託書之情形，是附表所示收件人如委託原告辦理報關手續，依同條項前段規定，仍應檢附委託書予原告。
⒊再按，報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委任書；
前項委任書應依海關規定之格式辦理，報關業應切實核對其所載之內容，並自行妥為保存。於保存期間內，海關得隨時要求其提示或查核，報關業設置管理辦法第12條第1 項前段、第2 項前段規定甚明。又進口快遞貨物之收貨人、提貨單或貨物持有人，依空運快遞貨物通關辦法第17條第1 項應檢附之委託書，報關業者固得向海關申請免逐案檢附，惟仍應由其自行編號裝訂成冊，妥善保管6 個月，以供海關隨時查核（參空運快遞貨物通關辦法第17條第2 項）。易言之，基於空運快遞貨物迅速傳遞之特性，報關業者受委託辦理報關手續時，雖無須一併檢附委託書予海關審核，惟實際上仍應自行保管收貨人或貨物持有人之委託書，供海關事後查核；快遞業者亦得選擇依空運快遞貨物通關辦法第18條第1 項規定，以貨物持有人名義辦理報關，而免附委託書。
⒋本件原告就系爭貨物報關時，實際上未取得附表所示收件人
之委託書，縱原告於提起本件行政訴訟後，提出杜書豪所出具之個案委任書，表示其委任原告代為辦理系爭貨物通關手續（見本院卷第40頁），惟因該委任書與報關時所載收件人不符，自不得以此遽認原告確有受他人委託進口快遞貨物，而應認原告係以貨物持有人身分進口系爭貨物，否則無異容許報關業者藉由快遞貨物事後查核委託書之特性，事後任意提出非原始收貨人、貨物持有人之委託書，規避報關業者以自己為貨物持有人名義辦理報關所應負之責任。
⒌基上，系爭貨物不符合得免附委託書之情形，原告復未提出
附表所示收件人所出具之委託書，即應視同原告係以自己為貨物持有人之名義進口系爭貨物報關。
㈡、原告違反申請檢疫及繳驗檢疫證明書之作為義務：復按，輸入檢疫物，應於到達港、站時，由輸入人或其代理人向植物檢疫機關申請檢疫；輸入人或其代理人違反第17條第1 項規定未申請檢疫者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，植物防疫檢疫法第17條第1 項前段、第24條第1 項第5 款前段規定甚明。原告主張其非植物防疫檢疫法第17條、第24條之輸入人，以下即應依序探究系爭貨物是否為檢疫物、原告是否為該檢疫物之輸入人、原告有無違反申請檢疫及繳驗檢疫證明書之作為義務。
⒈系爭貨物為檢疫物：
按中央主管機關得指定植物、植物產品及其他有傳播有害生物風險之物品，公告為應實施輸入檢疫之品目，植物防疫檢疫法第13條之1 第1 項定有明文。查，系爭貨物實際上為植株（多肉植物），為兩造所不爭執，且有進口快遞貨物簡易申報單、臺北關扣押貨物收據及搜索筆錄、被告新竹分局及臺北關緝獲物會同封存紀錄各1 份為憑（見原處分卷第55至
56、60至62頁），而其他活植物為農委會公告應實施輸入植物檢疫品目，亦有農委會105 年3 月29日農授防字第0000000000A 號公告及附件可參（見訴願卷可閱卷第47至48頁），依前開植物防疫檢疫法第13條之1 第1 項規定，系爭貨物自屬應實施輸入檢疫之檢疫物無疑。
⒉原告為系爭貨物之輸入人：
另按，行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷（最高行政法院92年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。故行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，係以原處分作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，著眼在行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷（參見最高行政法院105 年度判字第72號判決、104 年度判字第626 號判決）。原告雖一再主張其僅係報關業，非系爭貨物之輸入人云云。惟查：
⑴原告於被告作成原處分前，未能提出附表所示收件人所出具
之委託書，應視同原告係以自己為貨物持有人進口系爭貨物，業經本院詳述如前，則原告以貨物持有人名義進口系爭貨物辦理報關，當屬系爭貨物之輸入人，要無庸疑。況如原告確受附表所示收件人委託辦理報關手續，該收件人固為系爭貨物之輸入人，然原告亦為輸入人之代理人，仍屬植物防疫檢疫法第17條第1 項前段之規範對象。
⑵至原告於提起行政訴訟後，固提出杜書豪之委任書，有個案
委任書1 份可稽（見本院卷第40頁）。然本件裁判基準時，依首開說明，係以原處分作成時之事實及法令狀態為據，原告於原處分作成前，既未取得附表所示收件人之委託書，亦未以自己為貨物持有人之身分辦理報關，被告依原處分作成時之事實，認定原告為輸入人，自無違法。原告主張原處分作成時之委託人即為杜書豪，並無事實變更之情形云云，與原告報關時所載之進口快遞貨物簡易申報單不符，洵不足採。
⒊原告違反申請檢疫及繳驗檢疫證明書之作為義務：
⑴按進出口快遞貨物其屬應施檢驗（疫）之品目者，應依有關
檢驗（疫）之規定辦理，空運快遞貨物通關辦法第15條第1項規定甚明。系爭貨物為植物防疫檢疫法所載應實施輸入檢疫之檢疫物，且原告為系爭貨物之輸入人，已詳述如前，則系爭貨物自屬應施檢疫之品目，揆諸上開規定，原告進口系爭貨物即應依植物防疫檢疫法關於檢疫之規定辦理。
⑵次按，輸入人或其代理人輸入檢疫物，應繳驗輸出國植物檢
疫機關發給之檢疫證明書。但經植物檢疫機關公告免繳驗者，不在此限，植物防疫檢疫法第16條第1 項定有明文。原告為系爭貨物之輸入人，其輸入實際上屬於檢疫物之系爭貨物，該多肉植物之檢疫物復未經植物檢疫機關公告免繳驗檢疫證明書，依植物防疫檢疫法第16條第1 項、第17條第1 項前段規定，原告自負有申請檢疫及繳驗檢疫證明書之義務。原告以附表所示之品名報關，未向植物檢疫機關申請檢疫，亦未繳驗輸出國植物檢疫主管機關發給之檢疫證明書，自違反其申請檢疫及繳驗檢疫證明書之作為義務，至為明確。
㈢、原告主觀上有無違反行政法上義務之故意或過失：又按，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7 條第1 項定有明文。原告復主張其客觀上無法知悉內容物為須申請檢疫之多肉植物，主觀上無違反檢疫義務之故意或過失云云，是此處即應依序探究行政罰主觀責任條件之定義、原告主觀上有無故意或過失。
⒈按行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使其發生者，為
故意；行為人對於構成犯罪之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論；行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失；行為人對於構成犯罪之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者，以過失論，刑法第13條、第14條分別定有明文。關於行政罰之故意、過失主觀責任條件，行政罰法並無相關定義性規範，亦無類似民法抽象輕過失及具體輕過失之規定（參民法第220 條、第223 條），參以刑罰係以國家刑罰權之行使，處罰人民違反刑法上之禁止或誡命規範，與行政罰係處罰人民過去違反行政法上義務之行為相類似，則就行政罰之故意、過失定義，解釋上自可準用前開刑法第13條、第14條之規定。
⒉原告就系爭貨物以附表所示之收件人名義辦理報關，惟未取
得附表所示收件人之委託書，應視同原告以自己為貨物持有人名義辦理報關，為系爭貨物之輸入人，業經本院認定如前，而原告前分別於102 年3 月24日、同年10月22日、同年12月8 日、103 年5 月16日、同年月29日、同年12月3 日、
104 年4 月1 日、105 年1 月7 日、同年月9 日、同年月15日，以他人為收貨人辦理報關，惟均未能提出證據證明受他人委託之資料，經被告以原告輸入植物種子、活植株、種球、多肉植物、大蒜，未依規定申請檢疫，予以裁罰等節，有被告103 年2 月6 日防檢四字第1021494023號裁處書、103年3 月31日防檢四字第1031405737號裁處書、103 年4 月7日防檢四字第1031405894號裁處書、103 年10月15日防檢四字第1031493815號裁處書、104 年1 月12日防檢四字第0000000000號裁處書、104 年10月30日防檢四字第1041494263號裁處書、104 年10月30日防檢四字第1041494274號裁處書、
105 年6 月16日防檢四字第1051493659號裁處書、105 年6月16日防檢四字第1051493660號裁處書、105 年6 月16日防檢四字第1051493661號裁處書各1 份可佐（見訴願卷可閱卷第26至45頁），足見原告已預見於未實際取得進口快遞貨物之收貨人委託書情形，貨物可能為檢疫物，而有違反應申請檢疫之作為義務可能。原告預見其可能違反申請檢疫之作為義務，而確信該情事不致發生，依首開說明，自應以過失論。
⒊況原告就其主張沐霖公司係透過通訊軟體QQ委託原告報關，
以及原告係與沐霖公司確認後，始取得杜書豪個案委任書等節，均無法舉證以實其說（見本院卷第124 、152 、157 頁），該證據資料復為原告單方支配範圍，他人無從取得，原告既未能提出證據證明，本院自無從僅憑原告所述，逕認系爭貨物為沐霖公司委託原告報關，且原告對於系爭貨物之實際內容物均不知情，故原告主張其無違反行政法義務之故意或過失云云，洵不足採。
㈣、原處分無裁量瑕疵之違法：末按，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的；逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政程序法第10條、行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條分別定有明文。查：
⒈原告為檢疫物之輸入人，其於檢疫物到達港、站時，未向植
物檢疫機關申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1 項前段規定，依同法第24條第1 項第5 款前段規定，被告本得依其裁量權，對原告裁處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。而被告就違反植物防疫檢疫法第17條第1 項規定事件，為協助下級機關或屬官行使裁量權，依職權訂定裁罰基準，此屬行政程序法第159 條第2 項第2 款之行政規則，被告並因該裁罰基準長期實施所生之行政慣例，受到行政自我拘束原則之拘束而生裁量減縮之情形。
⒉原告雖主張裁罰基準未區分一般人民或報關業者，違反行政
程序法第7 條、第9 條，應不予適用，原處分逕依該裁罰基準裁罰，亦有裁量怠惰之瑕疵云云。惟植物防疫檢疫法第17條第1 項、第24條第1 項第5 款之規範主體為「輸入人」或「其代理人」，並未區分輸入人為「一般人民」或「報關業者」而異其適用。參之植物防疫檢疫法之規範目的係為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓延（參該法第1 條前段），裁罰基準第2 點就違反植物防疫檢疫法第17條第1 項未申請檢疫案件，並以違反次數、檢疫物類別、檢疫物總重量區分不同之罰鍰額度，堪認已考量行為人違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響等情狀，與比例原則無違。原告主張裁罰標準違反行政程序法第7 條、第9 條，應不予適用云云，顯屬無稽。
⒊又原告輸入之系爭貨物實際上為多肉植物6 株（淨重1.2 公
斤），該多肉植物非禁止輸入類，但須檢附植物檢疫證，本次原告係3 年內再違反植物防疫檢疫法第17條第1 項規定第
3 次以上等節，業經本院認定如前，且為兩造所不爭執（見本院卷第124 、125 頁），依裁罰基準第2 點規定，被告即應裁罰9 萬元至不超過11萬元，原處分對原告裁處罰鍰10萬元，並無逾越權限、濫用權力或裁量怠惰之裁量瑕疵，自未違法。原告主張原處分有裁量怠惰之瑕疵云云，亦屬無據。
六、綜上所述，系爭貨物不符合得免附委託書之情形，原告未能提出附表所示收件人所出具之委託書，即應視同原告係以自己為貨物持有人之名義進口系爭貨物報關，而屬系爭貨物之輸入人。是原告進口實際上屬於檢疫物之系爭貨物，自負有申請檢疫及繳驗檢疫證明書之義務。原告未向植物檢疫機關申請檢疫，已違反其作為義務，主觀上原告對此亦有預見，而確信其不發生，具有違反行政法上義務之過失，裁罰基準復未違法，被告自得予以適用。從而，原處分依植物防疫檢疫法第24條第1 項第5 款、裁罰基準，對原告裁處10萬元罰鍰，並無裁量瑕疵之違法，訴願決定駁回原告之訴願，核無違誤。是原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 107 年 3 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 107 年 3 月 16 日
書記官 巫孟儒附表：
┌────┬──┬────┬─────┬───────┬───┬───────┐│品名 │數量│生產國 │完稅價格 │報單號碼 │收件人│證據頁碼 ││ │ │ │（新臺幣）│ │ │ │├────┼──┼────┼─────┼───────┼───┼───────┤│吊飾 │1件 │中國大陸│146 元 │CX 05648RG371 │陳鵬暉│原處分卷第29頁│└────┴──┴────┴─────┴───────┴───┴───────┘