臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第171號
107年3月28日辯論終結原 告 世捷航空貨運承攬有限公司代 表 人 羅秀玉訴訟代理人 陳致宇律師
康皓智律師被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局代 表 人 馮海東訴訟代理人 王敬堯律師上列當事人間植物防疫檢疫法事件，原告不服行政院農業委員會民國106年05月12日農訴字第1060708048號訴願決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，被告代表人為黃㯖昌，嗣於訴訟進行中變更為馮海東，有行政院民國107年1月15日院授人培字第0000000000號令附卷可稽。變更後之代表人馮海東具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於105年3月14日以「曾譯震」為收貨人之快遞方式，向財政部關務署臺北關(下稱臺北關)傳輸申報自中國大陸輸入飾品1批(報單編號：CX050B2E695J，提單主號：
000 -000000 00，提單分號：00000000)，經臺北關儀器檢查發現異常，查驗後發現內裝貨物實為應申請檢疫之中國大陸多肉植物及竹片(計36株又6片，淨重1.6公斤，下稱系爭貨品)，遂予扣押後函請被告所屬新竹分局協同處理，該局於105年4月12日通知原告到案說明，惟原告未派員說明，被告認該貨品為應實施輸入檢疫之物品，原告應申請檢疫而未申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，依同法第24條第1項第5款及違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定案件裁罰基準第2點規定，以106年2月16日防檢四字第0000000000號處分書裁處罰鍰新臺幣(下同)10萬元罰鍰(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
(一)原處分對原告依植物防疫檢疫法第17條第1項案件裁罰基準第2點懲罰，因該裁罰基準並未區分一般人民與報關業者，該裁罰基準與原處分有違比例原則與當事人有利不利一律注意原則之違法：
1.按中央法規標準法第7條、行政程序法第9條、第7條第157條第3項、第160條，法規命令具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第157條第3項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。至於行政程序法第159條第2項第2款解釋法令之解釋性行政規則，一者其屬上級機關對下級機關，或長官對屬官所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定，再者其係闡明法令原意（參見司法院釋字第287號解釋），其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，該解釋性行政規則並不具創設性，法官不受其拘束。只是下級機關或屬官受其拘束，依該解釋性行政規則作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布。惟此解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要件。換言之，解釋性行政規則未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，並不影響其效力」(最高行政法院104年判字第239號判決參照)。是以行政規則乃僅具備內部效力之規範，並不拘束法官。
2.查原處分所依據植物防疫檢疫法第17條第1項規定案件裁罰基準，其規範內容僅粗略概括區分「次別」、「檢疫物類別」、「檢疫物總重量」，竟未區分主體而有所區分，蓋一般人民與報關業者違反植物防疫檢疫法第17條之風險與頻率完全不同，該案件裁罰基準竟完全未對此為裁量。即報關實務上，報關業者針對報關貨物，常因委託人之委託書內容而報關，在風險上顯然與一般人民無法相比，又次數上，報關業者報關次數遠遠大於一般人民，此裁罰基準完全漏未將之納入考量，則有違反行政程序法第9條漏未注意對當事人利益之情形與第7條比例原則即情輕法重之疑慮。
(二)本件委託人確實為杜書豪無誤，原告僅因大陸報關業者而誤載，仍無礙處分時，委託報關人為杜書豪，被告機關抗辯處分時被告機關不知道有杜書豪存在，認該處分合法，有誤認裁判基準時點之涵義：按「撤銷訴訟判斷基準時點，即行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，本應以原處分作成時之事實及法律狀態為準」(台北高等行政法院106年度訴字第227號行政判決)。查原告本件報關委託人從頭至尾都是杜書豪，換言之，該處分做成時，事實狀態就是委託人為杜書豪，僅原處分機關主觀上不知悉杜書豪之存在，前開實務見解所謂原處分作成時之事實，係指客觀事實，並非行政機關主觀所知悉之事實。否則行政機關依自身疏失未知之事實，則將該風險轉嫁於人民，則本件委託人從頭至尾都是杜書豪，根本不存在所謂事實變更，被告機關指摘行為時委託人並非杜書豪，恐怕是誤解前開實務見解含義。
(三)本件委託人確實為杜書豪無誤，原告僅因大陸報關業者而誤載，在實務運作上，本件原告根本無法探知內容物究竟為何，實在不具備過失，又被告機關所舉海關進出口貨棧辦法第21條第1項令原告負擔過失，亦欠缺期待可能性：
1.經查，原告在報關業務上，僅與大陸物流公司接洽，而大陸物流公司與委託人接洽，換言之，原告僅能接觸大陸物流公司，則當時是因為大陸物流公司所提供之委託人為「曾譯震」，原告無論如何都無法知悉真正的委託人是誰，蓋原告無法真正接觸到該委託人，僅能依照大陸公司所宣稱之委託人與內容物進行報關程序。本件之所以在行政起訴時方出具杜書豪委任書，實在是因為原告遭裁罰後，再次向大陸物流公司確認，大陸物流公司方提具杜書豪委託書，是以所以有從曾譯震變更為杜書豪，乃至為何於行政起訴方提出，此乃因大陸物流公司方之疏忽，原告於此報關實務上，無法預見與置喙，是以原告主張，被告應裁罰真正委託人杜書書，方符合行為人優先原則，且原告對於違反植物防疫法實在無過失，基於行政罰法第七條，被告之裁罰洵有違誤。
2.再者，被告機關所舉海關管理進出口貨棧辦法第21條，本條在主體規範上是貨主，並非報關業者，退步言之，縱或可以由報關業者查看，然在實務操作上，海關人員隨俟在旁，倘開拆後有不符，隨即查扣並開罰，是以，該條文賦予報關業者(原告)，將落入不論開拆檢閱或是不開拆檢閱都會被開罰，無法合理期待原告去開拆此貨物，況且報關業者根本無從得知哪批貨物有檢閱必要，報關業者每日報關貨物高達數千件，如何能期待報關業者逐一查驗，實在無法依此遽認原告有過失。
(四)本件委託人與輸入人為杜書豪，則依照植物防疫法裁罰之主體為杜書豪為是，實務上僅於無委託書之情形，方將報關業者視為輸入人而裁罰：
1.按行政罰基本原則為處罰行為人為優先，此可見「行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對土地所有權人處罰（最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議）。又「因報關業者只要確受委任報關，並有合法委任書存查，且確實根據委託人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料辦理報關手續，縱後續進口貨物有違章情事，亦與報關業者無涉，而屬進口人應受行政罰之問題」(台北高等行政法院103年度簡上字第60號行政判決)。而空運快遞貨物通關辦法第17條：「進口快遞貨物之收貨人、提貨單或貨物持有人及出口快遞貨物之輸出人，委託報關業者辦理報關手續者，報關時應檢附委託書。但有下列情事之一者，不在此限：一、以傳真文件代替委託書原本，傳真文件經受託人認證者，免附委託書原本。二、長期委託兼營報關業之快遞業者報運貨物，得以常年委任或線上申辦方式辦理。第十一條第二項進口文件及低價類快遞貨物，經報關業者具結，於貨物放行後取得納稅義務人承認之委任文件。前項應檢附之委託書，報關業者得向海關申請免逐案檢附，由其自行編號裝訂成冊，妥善保管六個月，以供海關隨時查核。進出口快遞貨物涉有虛報情事，如報關業者無法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」
2.查原告既是與大陸物流公司接觸，亦是依循其所提資料報關，且確實存在與杜書豪之合法委任書，僅是依據前開空運快遞貨物通關辦法暫可以免逐案檢附，且條文中亦敘明以供海關隨時查核，今原告既然出示與輸入者杜書豪之合法委任書，當應以其為裁罰對象為是，殊無對原告予之裁罰為是。
(五)並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
(一)原告主張千篇一律，伊無法確認實際進口貨物，無法確認系爭貨品實際來貨為何，僅係依物流有限公司委託時所提供之資料報關，填載進口貨物快遞簡易申報單，又委託書難以取得，主觀上無惡意云云，請求撤銷行政院農業委員會106年05月12日農訴字第1060708048號訴願決定書、被告機關106年2月16日防檢四字第1061492993號裁處書。
(二)進口貨物採取主動申報及海關查驗制度，貨物進口人委任報關業，則報關業者有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務
1.按報關業設置管理辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱之報關業，指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利事業。」、第12條規定：「報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委任書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委任書。」、第13條規定：「報關業受委任辦理報關，應切實遵照關稅法、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放辦法及其他關務法規之規定，詳實填報各項單證書據及辦理一切通關事宜。海關依關務法規規定，通知報關業應予配合辦理之事項，報關業應切實辦理之。」又按海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，經駐棧關員簽章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀。」亦即進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務。且貨物相關資料通常係由進口人及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報關業除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物進口人及受任之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意，即難辭過失之責，仍應受處罰。
2.原告主張伊不知該批進口貨物之性質，無法先予確認云云；按，原告每日處理上萬筆進口報單，對於進口貨物採取主動申報及海關查驗制度的作業模式至為熟悉，而自106年2月16日防檢四字第1061492993號裁處書送達次日前3年內，原告曾違反同法規定達20次以上，數度以更換負責任方式，規避相應責任，對於主管機關查驗方式也應相當了解，今因再犯致遭被告機關累次處罰，足徵原告主觀上惡性重大。
(三)報關業者無委託書情形下，本得以自己名義申報進口按「報關業者受委託辦理連線申報時，其『電腦申報資料』與『報關有關文件』之內容必須一致。其申報內容應先由專責報關人員進行審查無訛，並以經海關認可之密碼或其他適當方法簽證後輸入。前項報關業者，應先取得納稅義務人之委任授權，始得辦理連線申報，在委託報關之委託書尚未與書面報單及其他有關文件一併補送海關前，海關得准其先行辦理連線申報。」、「前項應檢附之委託書，報關業者得向海關申請免逐案檢附，由其自行編號裝訂成冊，妥善保管6個月，以供海關隨時查核。但其涉有虛報情事，如報關業者無法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」、「快遞業者受託運人之委託作戶對戶之運送進口快遞貨物，得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費。」、「簡易申報單由快遞業者以貨物持有人或貨物輸出人名義辦理報關者，得以空運提單『主號』或託運單『主號』為單位，將該主號下之『分號』合併申報於同一報單號碼之『簡易申報單』。……」行為時貨物通關自動化實施辦法第12條、快遞貨物通關辦法第17條第2項、第18條第1項、快遞貨物簡易申報通關作業規定第5條第3款分別有所明定。上開制度設計之旨，乃在於現行快遞貨物通關制度中，報關業者應於報關前先行取得委任授權，為確保國家課稅、實施檢查所必要。惟考量快遞貨物種類、數量繁雜且有即時通關之需求，快遞貨物通關辦法第17條第2項，乃准許快遞貨物先行通關，報關業者於通關時（前）得暫免檢附委託書面，於向海關專案申請免逐案檢附後，僅須於事後保存6個月備查；對於無法即時取得委任授權之貨物，如經專責人員審核無疑後，亦得依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定，由報關業者改以自己為貨物持有人身分報關，以免除檢具委託書之義務。又報關業者受委任辦理報關，係應根據委託人（即進口納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料，製作進口報單辦理通關手續，是原告有無與寄件人或收件人接觸，本與原處分之認定無關，因報關業者只要確受委任報關，並有合法委託書存查，且確實根據委託人所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料辦理報關手續，縱後續進口貨物有違章情事，亦與報關業者無涉。報關業者未檢附委託書者，即應視為進口貨物之貨主，本件原告於無委託書情形下，本得以自己名義申報進口，卻分別以曾譯震名義申報進口飾品1批，實為系爭貨品，於此情節下，若令報關業者即原告規避快遞通關辦法第18條第1項規定，卻又不令其負任何責任者，則國門洞開，難以防堵走私逃避管制及防止冒名之進口。原告意圖規避報關業者應盡審核之注意義務及提出正確委託書、相關書證之義務，即無理由，其違法事證明確，被告依法處以罰鍰，自有所據。
(四)報關業者未檢附委託書，即視為貨物持有人:按關稅法第6條、第22條及報關業設置管理辦法第13條第1項規定，報關業者受委任辦理報關，應根據委託人（即納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料製作報單辦理通關手續。次按貨物通關自動化實施辦法第12條規定，報關業者在貨物報關前，應先取得進口人之委任授權，始得辦理報關程序，並依海關通知檢具委託書。報關業者固應於通關前事先取得委任授權，惟實務上，海關考量快遞貨物之特性，倘未明顯涉嫌走私漏稅，依據快遞貨物通關辦法第17條第2項之規定，海關僅就委託書採事後抽核，凡報關業者於事後提出正確委託書者，均認同渠確受委任報關之事實，實際上並未要求報關業者必須於報關前、報關時即時檢附委託書；另快遞業者得依據個案狀況，依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定自行選擇以貨物持有人身分辦理報關，以免除取具委託書之義務。本案原告於105年3月14日以訴外人曾譯震為收貨人，向臺北關傳輸申報自中國大陸輸入飾品1批，經臺北關查驗，發現內裝貨物實為系爭貨品，此有臺北關105年3月30北竹緝移字第1050100545號函、臺北關扣押貨物收據、進口快遞貨物簡易申報單及臺北關緝獲物會同封存紀錄等相關資料。原告既為報關業者，自應瞭解委託書之重要性，報關業者在貨物報關前，應取得進口人之委任授權辦理報關，並藉以釐清輸入人與代理人間的責任，惟原告並未獲取曾譯震之委託書。準此，原告為系爭貨品輸入人，依法有據實申報檢疫之義務，然伊應作為而不作為，致遭臺北關緝獲如上所陳，違規情節洵堪認定。
(五)原告以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業及應注意能力本較一般人為高，其明知未取得委託書，甘冒事後被查獲無法補具之危險，仍以曾譯震名義向臺北關辦理報關，系爭貨品未依規定申報，原告縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項之規定，自應受罰。報關業者就「確受委託報關」之事實負有舉證之責，若無法證明確受委託報關或無證據證明有其他輸入人時，即為輸入人，而輸入人及代理人皆為植物防疫檢疫法第17條應申報檢疫之主體，如有違規之事實者，皆得論處。且報關業者對於其業已受合法委託辦理報關，負有舉證之責，如未能確實舉證其確受合法委託辦理報關，即應負虛報之責。蓋若未如此解釋，即無以使報關業者善盡上揭法令所定應受合法委任，始得據以報關之義務，以確保報關事項之正確性，並達確保海關關務得以順暢進行，避免利用報關業者進口不法貨物，甚或報關業者自行虛捏收貨人頭，據以報關進口違禁物品之不法行為。蓋動植物檢疫乃國際貿易上重要之把關措施，為保護本國農業生產安全，穩定農畜業、保護生態環境，進而維護國民健康。以臺灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各種動植物傳染病、植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，產生重大危害。故嚴格執行檢疫，乃維持社會安定及經濟之必要措施，縱然我國於91年起加入世界貿易組織後，農業貿易擴增，為促進貿易而採行便捷通關之策略，然而有害生物依隨貨物輸入之風險亦提高，故強化檢疫措施，乃維護保障國民財產及生命安全之必要方式。委託書之檢具備查，除可確認納稅義務人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止冒名之作用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置專責人員，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管及擔保義務。
(六)並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)按植物防疫檢疫法第1條規定：「為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓延，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」、第13條之1第1項規定：「中央主管機關得指定植物、植物產品及其他有傳播有害生物風險之物品，公告為應實施輸入檢疫之品目（以下簡稱檢疫物）。」、第17條第1項規定：「輸入、過境、轉口、轉運植物或植物產品，應於到達港、站前，由輸入人或其代理人向植物檢疫機關申請檢疫；未經檢疫前，輸入人或其代理人不得拆開包裝或擅自移動。」，違反者依據同法第24條第1項第5款「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：....五、輸入人或其代理人違反第17條第1項規定未申請檢疫，或未經檢疫前而拆開包裝或擅自移動。」，是植物防疫檢疫法係處罰「未申請檢疫」之行為，並未排除過失。又報關業設置管理辦法第2條第1項「本辦法所稱之報關業，指經營受託辦理進、出口貨物報關納稅等業務之營利事業。」、第12條「報關業受進出口人之委任辦理報關，應檢具委任書；其受固定進出口人長期委任者，得先檢具委任書，由海關登錄，經登錄後，得於報單或轉運申請書等單證上填載海關登錄字號，以替代逐件出具委任書。」、第13條：「報關業受委任辦理報關，應切實遵照關稅法、關稅法施行細則、出口貨物報關驗放辦法及其他關務法規之規定，詳實填報各項單證書據及辦理一切通關事宜。海關依關務法規規定，通知報關業應予配合辦理之事項，報關業應切實辦理之。」。海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項：「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，經駐棧關員簽章後由貨棧業者監視辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀。」。亦即進口貨物採主動申報及海關查驗之制度，貨物進口人委任報關業，則報關業有注意申報內容與實際到貨是否相符之注意義務，進口人與報關業同樣有依規定申請檢疫之注意義務。再貨物相關資料通常係由進口人及受任之報關業掌握，若係第三人提供之貨物，為確定實際來貨是否與申報內容相符，進口人及受任之報關業除得經由對該第三人之瞭解或向其查證外，亦得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項之規定予以處理，是貨物進口人及受任之報關業有注意之可能卻不為之者，縱無故意，即難辭過失之責，仍應受處罰。
(二)次按關稅法第6條「關稅納稅義務人為收貨人、提貨單或貨物持有人。」第17條第1項「進口報關時，應填送貨物進口報單，並檢附發票、裝箱單及其他進口必須具備之有關文件。」第22條第1項「貨物應辦之報關、納稅等手續，得委託報關業者辦理；其向海關遞送之報單，應經專責報關人員審核簽證。」及前揭報關業設置管理辦法第13條第1項規定，報關業者受委任辦理報關，應根據委託人（即納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料製作報單辦理通關手續。再依貨物通關自動化實施辦法第12條規定，報關業者在貨物報關前，應先取得納稅義務人或貨物輸出人之委任授權，始得辦理報關程序，並依海關通知檢具委任書，是以，報關業者應於通關前事先取得委任授權。雖實務上，海關考量快遞貨物之特性，依據行為時快遞貨物通關辦法(103年12月31日修正為空運快遞貨物通關辦法)第17條規定「進口快遞貨物之收貨人、提貨單或貨物持有人及出口快遞貨物之輸出人，委託報關業者辦理報關手續者，報關時應檢附委託書。但有下列情事之一者，不在此限...。前項應檢附之委託書，報關業者得向海關申請免逐案檢附，由其自行編號裝訂成冊，妥善保管六個月，以供海關隨時查核。進出口快遞貨物涉有虛報情事，如報關業者無法證明其確受委託報關者，應由報關業者負虛報責任。」，報關時可無庸檢附委託書，而由海關採事後抽核，然報關業者受進口快遞貨物收貨人委託辦理報關時，應先行取具委託書並於報關時檢附之，如申請免逐案檢附，仍應供海關「隨時」查核，是此規定並非免除報關業者取具委託書之義務，如其受委託報關仍應於報關時取得委託書，僅係免逐案檢附以爭取時效，僅有於依快遞貨物通關辦法第18條第1項規定：「快遞業者受託運人之委託作戶對戶之運送進口快遞貨物，得以貨物持有人名義辦理報關，並依規定繳納稅費。」，業者自行選擇以貨物持有人身分辦理報關，始得免除取具委任書之義務。上開制度設計之旨，乃在於現行快遞貨物通關制度中，報關業者應於報關前先行取得委任授權，為確保國課、實施檢查所必要，而委任(託)書之檢具備查，其功能除可用以確認納稅義務人為何人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止冒名之用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置專責人員，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管及擔保義務，惟考量快遞貨物種類、數量繁雜及快速通關需求，快遞貨物於通關時(前)得暫免檢附委託(任)書，但仍應於6個月內供海關「隨時」查核，對於無法及時取得委任授權之貨物，得由報關業者以自己為貨物持有人身分報關，始可免除檢具委任書之義務。
(三)查植物防疫之中央主管機關行政院農業委員會依植物防疫檢疫法第13條之1規定，於105年1月6日以農授防字第0000000000A號公告修正「應實施輸入植物檢疫品目」，其中其他活植物及竹屬應申請檢疫之貨品(見本院卷第151-157頁)。又本件原告於105年3月14日以「曾譯震」為收貨人之快遞方式，向臺北關傳輸申報自中國大陸輸入飾品1批，經臺北關儀器檢查發現異常，查驗後發現內裝貨物實為應申請檢疫之中國大陸多肉植物及竹片(計36株又6片，淨重1.6公斤)，遂函請被告新竹分局協同處理本案，該局於105年4月12日通知原告到案說明，惟原告未提出委任書也未派員說明，經被告裁處後經提起行政救濟等情，有臺北關105年3月30日北竹緝移字第1050100545號函暨扣押貨物收據及搜索筆錄與進口快遞貨物簡易申報單、被告所屬新竹分局105年4月12日防檢竹植字第1051558524號通知書、原告公司資料查詢、採證照片12張、進口快遞貨物簡易申報單暨快遞專區倉單、原處分及訴願決定書附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，應堪認為真實。
(四)次查，系爭貨品原告係以收貨人「曾譯震」向臺北關辦理進口快遞貨物簡易申報，原告自應於報關時檢具「曾譯震」所出具之委任書，惟原告並未於報關時檢具，嗣於被告所屬新竹分局於105年4月12日通知原告到案說明時，原告仍未提供，致臺北關無法依快遞貨物通關辦法第17條規定隨時查核，復於被告新竹分局通知原告陳述意見，原告仍未到場陳述意見或提出委任書，被告始於106年2月16日為原處分，係以原告無資料證明受輸入委託而為貨物之代理人，難謂非屬輸入人為由，而無論為貨物輸入人或其代理人皆屬植物防疫檢疫法規範之主體，被告對於所輸入之檢疫物應申請檢疫而未申請檢疫即輸入而裁處原告，並無違誤。雖原告於輸入1年後即106年7月13日提起行政訴訟時提出「杜書豪」出具之委任書，並表示係裁罰後與大陸物流深圳沐霖公司聯絡方知乙節(見本院卷第47、17頁)，足徵原告於報關時未取得委任書。
而原告於報關時未取得委任書，本得以自己名義報關進口，竟捨此不為，逕以「曾譯震」名義辦理報關，復於受被告裁處後，又事後補具另一人「杜書豪」之委任書，則委任人前後不一，已難認為真實。再觀之「杜書豪」名義之委任書所出具日期為於105年3月12日，早於報關日105年3月14日，則原告應於報關時當已知悉委任人為杜書豪，卻以「曾譯震」人名義辦理報關，於被告通知原告說明時不予提出，而於報關後1年多始行提出，嗣被告通知「杜書豪」說明意見，「杜書豪」亦未出面說明，有被告107年1月30日防檢竹植字第1071556086號函暨送達證書附卷可稽(見本院卷第135 -139頁)，自難認該委任書係屬真實。遑論原告提出該委任書之時點，顯然違反快遞貨物通關辦法第17條規定應「隨時」提出義務，自難認原告確受委任報關。再者，行政訴訟之目的，在由法院審查原處分是否適法，於撤銷訴訟，原處分是否適法，其判斷時點應為原處分作成之時，茍原處分作成前，查獲機關及被告業已給予原告充分時間及機會提出委任書或為說明，而委任書或受委任與否事實係屬原告支配範圍，被告掌握困難，則被告僅得依法以處分作成時之事證狀態作成處分，若任令原告於原處分作成後，仍得於行政救濟階段再提出前已要求提出而未提出之委任書而請求准予改為認定，不僅有違撤銷訴訟判斷原處分是否適法應以原處分作成時為準之法理，復有變相鼓勵行為人不遵守法律之嫌，自不應准許於救濟程序中始補提委任書請求改為認定，否則亦與快遞貨物通關辦法第17條規定意旨相悖。而「杜書豪」名義之委任書提出之日距報關日已逾1年餘，更不應以於行政訴訟程序中始補具之委任書而可改為認定其確受委任。綜上，不論原告主張係受「曾譯震」委任或受「杜書豪」委任，均顯屬事後卸責之詞，不可採信，更無以其事後補具之「杜書豪」委任書而可認定原告有受委任報關。
(五)從而，原告以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業及應注意能力本較一般人為高，其明知未取得委任書，甘冒事後被查獲無法補具之危險，仍以「曾譯震」名義辦理報關，系爭貨品未依規定申報，即擅自輸入，原告縱無故意，亦有過失，依行政罰法第7條第1項之規定，自應受罰。
原告係報關業者，報關業者就「確受委託報關」之事實負有舉證之責，若無法證明確受委託報關或無證據證明有其他輸入人時，其即為輸入人，而輸入人及代理人皆為植物防疫檢疫法第17條第1項應申報檢疫之主體，如有違規之事實者，皆得論處。且報關業者對於其業已受合法委託辦理報關，負有舉證之責，如未能確實舉證其確受合法委託辦理報關，即應負虛報之責。蓋若未如此解釋，即無以使報關業者善盡上揭法令所定應受合法委任，始得據以報關之義務，以確保報關事項之正確性，並達確保海關關務得以順暢進行，避免利用報關業者進口不法貨物，甚或報關業者自行虛捏收貨人頭，據以報關進口違禁物品之不法行為。植物檢疫乃國際貿易上重要之把關措施，為保護本國農業生產安全，穩定農畜業、保護生態環境，進而維護國民健康。以台灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各種植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，產生重大危害。故嚴格執行檢疫，乃維持社會安定及經濟之必要措施，縱然我國於91年起加入世界貿易組織後，農業貿易擴增，為促進貿易而採行便捷通關之策略，然而有害生物依隨貨物輸入之風險亦提高，故強化檢疫措施，乃維護保障國民財產及生命安全之必要方式。委任書之檢具備查，除可確認納稅義務人外，復有追蹤貨物來源、防堵走私逃避管制及防止冒名之作用，於國際貨物運送過程中，報關業者依法應設置專責人員，並對發貨人及貨物資料負有一定程度之風險控管及擔保義務。
(六)至報關業者受委任辦理報關，係應根據委託人（即進口納稅義務人）所提供之提貨單、發票、裝箱單及其他進口必須具備之報關資料，製作進口報單辦理通關手續，是原告有無與寄件人或收件人接觸，本與原處分之認定無關。況報關業者未檢附委任書者，即應視為進口貨物之貨主，是本件原告於無委任書情形下，本得以自己名義，卻以「曾譯震」名義進口未申請檢疫之其他活植物及竹共計淨重1.6公斤，若令報關業者即原告規避快遞通關辦法第18條第1項規定之以其名義，卻又不令其負任何責任，或於海關查核時容認其可不立即提出委任書，而可於嗣後行政救濟程序中不斷補具委任書以脫免責任，則無異國門洞開，變相鼓勵不遵守法令，難以防堵走私逃避管制及防止冒名之進口。原告辯稱應以實際收貨人為處罰對象、卻又規避報關業者應盡審核之注意義務及提出正確委託書之義務，應無理由，其違法事證明確，被告依法處以罰鍰，自有所據。
(七)末按行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之行政自我拘束原則，蓋行政機關在裁量範圍內，所為之行政處分，在事實及法律上均相同之情形，所為之裁量亦應相同，是以行政機關頒行之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束(最高行政法院99年判字第212號判決參照)。「違反植物防疫檢疫法第17條第1項規案件裁罰基準」乃被告為顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂之裁量性行政規則(行政程序法第159條2項參照)，依其第2點就違反植物防疫檢疫法第17條第1項未申請檢疫案件裁罰基準表所列，係按未申請檢疫之「檢疫物類別」、「檢疫物總重量」及查獲「次別」為依次及重量加重其裁處罰鍰金額之差異裁處，此等按行為人違規次數及輸入總重量越多，認定行為人遵行行政法上義務之意願薄弱，應受責難之程度較高，而課以較高罰鍰金額，核與行政罰法第18條所定裁處罰鍰應審酌之裁量因素相合，故此等裁罰基準審酌因素，與具體個案正義實踐相符，又與比例原則、平等原則及不當聯結禁止原則並未違背，自得為被告裁處罰鍰時之裁量基準。而查原告於本次查獲前，前已因違反相同規定，累積經被告裁罰17次，有原告已裁罰案件表在卷可參(見原處分卷第64-65頁)，則被告認定本次原告於105年3月14日輸入未申請檢疫之檢疫物(淨重1.6公斤)，乃係第3次以上被查獲，且其重量未達70公斤，而依上開裁罰基準附表，裁處原告10萬元罰鍰，經核其裁罰之裁量，並無明顯不合比例之情，或有證據顯示逾越法規授權裁量範圍之裁量逾越，或裁量怠惰，或有何不當聯結、違反比例原則或平等原則之裁量濫用等的裁量瑕疵存在，於法並無違誤。至原告主張上開裁罰基準未就主體而為區分，亦即未區分「一般人民」與「報關業者」，有違行政程序法第7條比例原則即情輕法重及第9條漏未注意對當事人利益之情形云云，查植物防疫檢疫法第17條第1項對輸入人並無區分「一般人民」與「報關業者」，均一體適用，而違反該條規定，依同法第24規定裁罰時，亦無區分「一般人民」與「報關業者」而有不同之裁罰，上開裁罰基準自無區分「一般人民」與「報關業者」之必要。又植物防疫檢疫目的在防範有害生物隨著國際間植物及農產品的流通貿易而傳播，以及防治與管制國內重要疫病蟲害之發生蔓延，以確保農業生產之安全、維護植物和人類健康。尤其臺灣高溫多濕之氣候型態，作物多樣及複雜生態，一旦各種植物病蟲害入侵，極易滋生繁衍，造成重大之危害。以往自國外入侵臺灣之危險性疫病害蟲，如木瓜輪點病、中國梨木蝨、非洲菊斑潛蠅等，已對相關果樹、花卉、水稻等產業甚至森林生態環境造成非常嚴重之影響。因此為杜防國外疫病害蟲傳入而蔓延為害，必須對國外輸入之農產品，嚴格執行檢疫，以保護我國農業之生產安全，並維護自然生態環境。上開裁罰基準第2點乃係行為人違規次數及輸入總重量越多，越易對我國農業之生產安全、自然生態環境之維護造成危害。是上開裁罰基準，顯已斟酌行為人違規情節應受責難程度或所生影響，而符合行政罰法第18條暨比例原則，亦符合相同事件相同處理，不同事件不同處理之平等原則。本件原告係以航空貨運承攬、報關及國際貿易為主要業務，其專業及應注意能力自較一般人民為高，卻未盡上揭法令所規定應盡之行政法上義務，多次違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，輸入應申請檢疫卻未經申請之檢疫物，對國內農業、自然生態環境，甚至國民身體、健康及生命之危害不謂不大，被告依上開裁罰基準，按原告違規次數、輸入檢疫物總重量據以裁罰，自無有違反行政程序法第9條規定。原告前開主張，殊無足取。
六、綜上所述，本件原告以收件人「曾譯震」名義辦理報關，向臺北關傳輸申報自中國大陸輸入飾品1批，經臺北關儀器檢查發現異常，查驗後發現內裝貨物實為應申請檢疫之中國大陸多肉植物及竹片(計36株又6片，淨重1.6公斤)，因原告無法提出「曾譯震」委託書，被告乃以原告違反植物防疫法第17條第1項、依同法第24條第1項第4款及違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定案件裁罰基準第2點規定，以須檢附植物檢疫證而重量各未達70公斤者者，且原告係第三次以上違反，裁處10萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不
合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，難認有理由，應予駁回。
七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。至本件輸入人是否另有其人，因植物防疫檢疫法第17條第1項及第24條第1項第5款規定輸入人及代理人均為行為主體，不因原告受法律擬制視為輸入人而可脫免真正輸入人之責任，是被告仍應續予查明，以維法制，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法218條、行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 4 月 13 日
書記官 楊勝欽