臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第181號
106年12月20日辯論終結原 告 陳威霓訴訟代理人 孫銘豫律師
陳家彥律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 俞旺程
陳首珍陳志嘉上列當事人間菸害防制法事件，原告不服臺北巿政府中華民國106年5月23日府訴三字第10600079700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年11月3日17時50分許，在臺北市信義區香堤廣場禁菸區內吸菸，經被告所屬稽查人員當場查獲，並製作北市環菸罰字第0000000號菸害防制法稽查紀錄表交原告收受。經被告審認原告違反菸害防制法第16條第1項第4款規定，爰於106年2月14日以北市衛健字第00000000000號裁處書，依同法第31條第1項暨臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準第3點第12項次規定，處新臺幣(下同)2,000元罰鍰。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，仍不服，向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
(一)被告並未在香堤廣場各入口處，均已設置明顯禁煙標示等情，被告除空言已有設置外，迄今未提出任何證據以實其說。被告雖又辯稱：已公告「自105年10月1日起將香堤廣場列為『除吸煙區外，全面禁止吸煙場所』，公告事項之說明亦明示系爭位置屬禁止吸煙區域，並提出系爭公告為憑。以及環保局自105年10月1日起至10月31日止執行宣導、勸導工作，11月1日起始逕行取締，並提出環保局取締原告之稽查紀錄表及環保局新聞稿為憑等情。惟與本件爭執事項不具邏輯推論上之關聯性，亦即由被告依法公告及環保局有做宣導、勸導工作之事實，無從涵攝推演出「環保局於105年11月3日之前，已於香堤廣場『所有』入口處設置『明顯』禁菸標示」之事實，是被告以上其餘答辯，自不足據為被告就爭執事項主張之有利證據資料，應先敘明。
(二)被告雖辯稱：「已依菸害法在香堤廣場各入口處設置禁煙標示牌及地面劃設禁煙線」，但迄今未提出任何證據以實其說，依行政訴訟有關負擔（裁罰）處分合法性事實之舉證責任法，自應認原處分為不合法，應予撤銷。又被告既依菸害法第16條第1項之規定將香堤廣場指定公告為其他除吸菸區外，不得吸菸；未設吸菸區者，全面禁止吸菸之場所，自應依同條第2項規定於香堤廣場所有入口處，設置明顯禁菸標示。而後，始得就違反該條項規定之民眾依同法第31條第1項之規定科以罰鍰處分。則關於「環保局在105年11月3日取締原告之前，已於香堤廣場『所有』入口處，設置『明顯』禁菸標示」之事實，自屬有利被告得對原告科罰鍰處分之合法成立要件事實、積極事實。應由被告負舉證責任，應屬明確。原告已就被取締當日進入香堤廣場之入口，即新光三越百貨A9館南側面臨松壽路之入口（下稱系爭入口）並『未』設置『明顯』禁菸標示舉證證明之，則本件自足以確信原告主張被告『並未』於香堤廣場之『所有』入口設置『明顯』禁菸標示，可以採信。按行政程序法第5條「行政行為之內容應明確。」，此為學理上所稱明確性原則。另按「…復按，『行政行為之內容應明確。』行政程序法第5條定有明文，該條所謂明確性原則，應包含行政處分之明確。而所謂明確性原則，係強調涉及人民權利義務之法律事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事先預見，以符合法律保留原則及人民權利保障之要求。…」有台北高等行政法院96年度訴字第2634號判決意旨可資參照。經查，本案發生當日，原告係由系爭入口進入香堤廣場並穿越新光三越百貨後始抵達系爭位置，而系爭入口完全未設置任何禁菸標示，遑論明顯標示。另環保局雖然於香堤廣場外圍地面劃設綠色標線，但綠色標線即為禁菸標示，被告並無相關法令可據，何況此綠色標線客觀上顯然未達明顯標示『禁止吸菸』之目的（蓋依經驗，行人縱使看到地面劃設綠色標線，仍完全由此標線知曉「綠線範圍內禁止吸菸」）之事實，則有原告在系爭入口所攝照片4幀可稽，自足信實。承上，原告既已證明被告未於系爭入口設置明顯禁菸標示，則被告主張所有入口均已設置明顯禁菸標示，依論理法則，所辯當然不足採信。
(三)原告違規之可非難性極低，依行政罰法第8條得減輕或免除其處罰：按行政罰法第8條「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」及該條文之立法理由「…乃係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任；然其可非難性程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰」，原告於系爭位置吸菸之行為違反系爭公告而觸犯菸害防制法第16條第1項之規定，惟同前所述，原告因被告未依菸害防制法16條第2項之規定於香堤廣場之「所有入口處」及「其他適當地點」設置明顯禁菸標示，導致對香堤廣場周圍區域禁菸一事毫不知情，足見原告之可非難性極低，故依上揭法條，得減輕或免除其處罰。
(四)綜上所述，原處分既有未於香堤廣場所有入口設置明顯禁菸標示之違誤，自應將之撤銷，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
(一)查本案係本府環境保護局稽查人員105年11月3日17時50分於本市信義區香堤廣場禁菸區內查獲原告吸菸並拍照取證，且製作書面菸害防制法稽查紀錄表(文號：北市環菸罰字第0000000號)在案附卷可稽，復經原告補充意見表示：「…根本不在香堤廣場宣導處罰的紅色區塊…在新光A9B1春水堂餐廳的室外…在新光A9地下樓梯的平台處…」云云。被告已於105年10月1日新增公告香堤廣場為「除吸菸區外，全面禁止吸菸場所」，於公告事項第二項清楚說明實施禁菸措施之範圍，係位於本市○○區○○路、松智路、松壽路及松高路20巷間之區域，包括香堤大道、香堤大道廣場、松壽廣場、新光三越百貨台北信義新天地A8館、A9館、A11館之1樓騎樓及地下1樓出入口周邊、微風松高之1樓騎樓及面松高路門口之前方廣場、寒舍艾麗酒店面松高路門口之前方廣場、及實施禁菸措施區域內之周邊人行道（不含松高路20巷之人行道），並由本府委任本府環境保護局為稽查取締機關，該局依菸害防制法規定在本市信義區香堤廣場各入口處設置禁菸標示牌及地面劃設禁菸線，並自105年10月1日起至10月31日止執行宣導、勸導工作，105年11月1日起則逕行取締，故認原告所言係屬卸責之詞，並不足採。
(二)本案原告對吸菸事實不爭執，且其吸菸位置位於新光三越百貨台北信義新天地A9館地下1樓出入口周邊，為禁止吸菸區域，是以，原告違規吸菸情節明確，自難免責。又為落實菸害防制法之精神，主管機關只要查有違規事實，即得本於職權依法處罰，被告核原告違規情節明確，違反菸害防制法第16條第1項規定，爰依同法第31條第1項暨臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準第3點第12項次規定，處罰鍰新臺幣2,000元整。本案原告所受之裁處，實係依法行政，於法有據，並無違誤，理由分述如下：原告主張「當日由臺北市○○區○○路行進至被查獲吸菸之系爭位置此路段中，其目視所及範圍均無禁菸標示…被告雖然於香堤廣場周圍地面劃設綠色禁煙標線但並不明顯…被告及臺北市政府並未就香堤廣場禁菸一事善盡設置禁菸標示及宣導之責4、1節，被告按菸害防制法第16條第1項第4款規定：「其他經各級主管機關指定公告之場所及交通工具。」除吸菸區外，不得吸菸；未設吸菸區者，全面禁止吸菸，於105年10月1日新增公告本市信義區香堤廣場為「除吸菸區外，全面禁止吸菸場所」，於公告事項第二項清楚說明實施禁菸措施之範圍，係位於本市○○區○○路、松智路、松壽路及松高路20巷間之區域，包括香堤大道、香堤大道廣場、松壽廣場、新光三越百貨台北信義新天地A8館、A9館、A11館之1樓騎樓及地下1樓出入口周邊、微風松高之1樓騎樓及面松高路門口之前方廣場、寒舍艾麗酒店面松高路門口之前方廣場、及實施禁菸措施區域內之周邊人行道（不含松高路20巷之人行道）；本府環境保護局依菸害防制法第16條第2項規定：「前項所定場所，應於所有入口處及其他適當地點，設置明顯禁菸標示或除吸菸區外不得吸菸意旨之標示。」於本市信義區香堤廣場各入口處設置禁菸標示牌及地面劃設禁菸線，原告由本市信義區香堤廣場外空間進入本市信義區香堤廣場，必有見到禁止吸菸標線，知曉本市信義區香堤廣場為除吸菸區外禁止吸菸場所，是以，原告所言係屬卸責之詞，並不足以採信。綜上論述，原告之訴空言主張，實無理由。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
(一)按菸害防制法第1條規定：「為防制菸害，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」。於96年7月11日即修正於第15條第1、2項規定：「下列場所全面禁止吸菸：下列場所全面禁止吸菸：一、高級中等學校以下學校及其他供兒童及少年教育或活動為主要目的之場所。
二、大專校院、圖書館、博物館、美術館及其他文化或社會教育機構所在之室內場所。三、醫療機構、護理機構、其他醫事機構及社會福利機構所在場所。但老人福利機構於設有獨立空調及獨立隔間之室內吸菸室，或其室外場所，不在此限。四、政府機關及公營事業機構所在之室內場所。五、大眾運輸工具、計程車、遊覽車、捷運系統、車站及旅客等候室。六、製造、儲存或販賣易燃易爆物品之場所。七、金融機構、郵局及電信事業之營業場所。八、供室內體育、運動或健身之場所。九、教室、圖書室、實驗室、表演廳、禮堂、展覽室、會議廳（室）及電梯廂內。十、歌劇院、電影院、視聽歌唱業或資訊休閒業及其他供公眾休閒娛樂之室內場所。十一、旅館、商場、餐飲店或其他供公眾消費之室內場所。但於該場所內設有獨立空調及獨立隔間之室內吸菸室、半戶外開放空間之餐飲場所、雪茄館、下午九時以後開始營業且十八歲以上始能進入之酒吧、視聽歌唱場所，不在此限。十二、三人以上共用之室內工作場所。十三、其他供公共使用之室內場所及經各級主管機關公告指定之場所及交通工具。前項所定場所，應於所有入口處設置明顯禁菸標示，並不得供應與吸菸有關之器物。」立法理由：「參考新加坡、美國華盛頓特區、德國、歐洲共同體及加拿大之現行規定，選定公共場所中出入人口眾多、停留時間較長、空間密閉者等為禁止吸菸之場所，防範對他人之傷害。」第16條第1、2項規定：「下列場所除吸菸區外，不得吸菸；未設吸菸區者，全面禁止吸菸：一、大專校院、圖書館、博物館、美術館及其他文化或社會教育機構所在之室外場所。二、室外體育場、游泳池或其他供公眾休閒娛樂之室外場所。三、老人福利機構所在之室外場所。四、其他經各級主管機關指定公告之場所及交通工具。前項所定場所，應於所有入口處及其他適當地點，設置明顯禁菸標示或除吸菸區外不得吸菸意旨之標示；且除吸菸區外，不得供應與吸菸有關之器物。」，立法理由為:「若干公共場所在性質上或屬一般社交場所，或非專供未成年人出入，或其場所範圍空間較為寬敞，如設有吸菸區（室），即可確保非吸菸者免於場所二手菸害之規範目的，尚無採高強度全面禁菸之必要，以期公權力之行使符合比例原則之要求。惟基於保障不吸菸民眾健康之目的，仍宜維持禁止公眾場所吸菸之原則，對無以公權力全面禁止必要之場所，例外准許業者得設置符合規定之吸菸區（室），如未設置者仍應全面禁菸，為臻明確，爰修正第一項序文。...鑑於本條場所本質上仍應予禁菸，僅例外允許設置吸菸區（室），爰配合修正條文第十五條第二項規範內容，增列第二項規定。」。由上可知，為落實防制菸害，維護國民健康之立法意旨，本法於96年修正時即將公共場所原則上均列為禁止吸菸之場所，並以室內外為不同之管制密度區分，即如屬室內者，一律不准吸菸，如為室外者，除於設置吸菸區吸菸外，仍不可吸菸。
(二)次按，同法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第31條第1項規定：「違反第15條第1項或第16條第1項規定者，處新臺幣2,000元以上1萬元以下罰鍰。」。
臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「...修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號函公告：菸害防制法中關本府權限事項，委任本府衛生局，以該局名義執行之，並自90年9月1日起生效。」。臺北市政府衛生局105年9月8日北市衛健字第10536148100號公告：「臺北市信義區『香堤廣場』周邊戶外區域，自105年10月1日起為除吸菸區外全面禁止吸菸場所」。查此公告乃被告依上述菸害防制法第16條規定之授權，為同法第31條關於處罰構成要件之規範，其授權內容及範圍明確，且此公告內容亦與菸害防制法係為防制菸害、維護國民健康之規範目的相符，自應予以援用，故被告執以為裁罰處分，與法律保留原則無違。
(三)前揭事實概要欄所載事實，原告除主張被告並未舉證已依同法第16條第2項項在香堤廣場各入口處，設置明顯禁菸標示，且原告吸菸所在之新光三越百貨A9館南側面臨松壽路入口並未設置明顯禁菸標示，未符明確性原則外，其餘不爭執，並有稽查紀錄表、原告吸菸照片、原處分及訴願決定書附於原處分卷可稽。然查：
1.查菸害防制法於96年修正時為維護國民健康之立法意旨即已修正上揭第15、16條規定，則主管機關為落實本法之立法目的，即應儘速依母法訂定相關公告並為相關之禁菸標示，雖被告於105年9月8日始公告臺北市信義區『香堤廣場』周邊戶外區域自105年10月1日起為除吸菸區外全面禁止吸菸場所，與立法目的之達成與有落差，然嗣已於公告實施日前在網站上及臉書上為宣導，有臺北市政府環境保護局於105年9月22日發佈新聞稿暨附件(禁菸區導覽圖)在卷可資(見原處分卷附件3)，宣導內容略以：「即日起執行宣導、勸導工作，透過舉牌與發放宣導單加強宣導民眾...11月起則逕行取締，以減少二手菸危害，並藉由吸菸區設置的熄菸設施，有效減少亂丟菸蒂情形...在香堤廣場戶外禁菸區，違規吸菸者，於菸害防制法第31條第1項規定，處2000元至1萬元罰鍰...信義區香堤廣場是臺北市重要觀光、購物景點，人潮眾多，以致中央廣場或行人徒步區常有民眾吞雲吐霧，甚至亂丟菸蒂污染環境。為提升民眾休憩與購物的空氣、環境品質，減少二手菸危害與亂丟菸蒂情形，該局借鏡日本路上禁菸區概念，與衛生局合作推動香堤廣場戶外禁菸區，全力打造北市第一個禁菸購物商圈。推動過程中，並主動邀集新光三越、微風松高與寒舍艾麗酒店等商圈業者共同配合參與禁菸區劃設計畫，建立公私合作成功模式...為長期有效維護香堤廣場戶外禁菸區內整體空氣與環境品質...挹注環保稽查人力(平日4名輪值人力、假日6名輪值人力)，與衛生局共同聯手執行香堤廣場禁菸措施，合作推動第1個禁菸購物商圈，作為示範...針對人潮較多地點推動禁菸措施是衛生局目前積極努力的方向，香堤廣場依菸害防制法第16條第1項第4款公告為戶外禁菸區，就是一個很好的示範。香堤廣場禁菸區範圍為松高路、松智路20巷間的區域(見附件)。包括香堤大道、香堤大道廣場、松壽廣場、新光三越百貨台北信義新天地A8館、A9館、A11館之樓騎樓及地下1樓出入口周邊、微風松高之1樓騎樓及面松高路門口之前方廣場、寒舍艾麗酒店面松高路門口之前方廣場、及實施禁菸措施區域內之周邊人行道(不含松高路20巷之人行道)。另於A8館、A9館、A11館共設有3個吸菸區，除3處吸菸區外全面禁止吸菸。...香堤廣場4個入口處均設有明顯的禁菸區導覽告示牌及吸菸區指引標示，禁菸區域外圍亦劃設綠色禁菸線，方便民眾辨識...」。前開宣導內容及所附香堤廣場禁菸區範圍標示圖，核與被告提出之現場松壽路端、松高路20巷端、松高路端、及松智路端之標示照片相符，亦核與現場之香堤廣場禁菸區範圍標示圖相符(見本院卷第76-83、86頁)。又觀諸前開現場標示照片，香堤廣場禁菸區範圍係為松壽路、松高路20巷、松高路、及松智路所包圍涵蓋，於各路端範圍內，不但路面上、桿子上、石頭上或大門上均有禁菸之圖、中英文字等標示，且各入口處也均有設置香堤廣場禁菸區範圍標示圖等標示，上開標示已多達20餘處，又於禁菸區域外圍使用綠色標線劃設，再於綠色線上載明「綠線內禁止吸菸」之中英文字及圖示等標示。綜上，足堪認被告已於經公告所定場所，於所有入口處及其他適當地點，設置有「明顯」之禁菸標示明確，實符合菸害防制法第16條第2項之規定，且標示本身之一般處分，也堪認相當明確，並無違反明確性原則。
2.雖原告主張其所進入入口之新光三越A9館南側面臨松壽路端未設置任何標示云云，然依前揭所述，被告已於經公告所定場所，於所有入口處及其他適當地點，設置有明顯禁菸標示，原告主張核與事實不符。又縱原告所主張其所進入之入口處為真，然被告標示之設置已符合菸害防制法明顯標示之要求，且法律也無要求、實際上也應考量其他(例如景觀..等)需求無必要為全面佈滿鉅細靡遺之標示，遑論原告主張其進入香堤廣場所提出之原證1入口照片(見本院卷第18頁)，地上不但有禁菸線標示，且於線內有禁菸文字，益徵原告主張，不足採信。
3.又原告雖主張被告未舉證已有設置禁菸標示，現場照片標示是否後來增加云云。然被告已提出現場照片為佐證，且被告於宣導時所為宣導設置標示內容、香堤廣場禁菸區範圍標示圖均與被告提出之現場照片相同，並未變更，如上所述，已堪認定。又被告於106年11月1日已將增設之禁菸標示另行區分提出，有被告106年11月1日北市衛健字第10638455500號附卷函可稽(見本院卷第74、84頁)，參酌被告機關人員與原告並不相識，殊無甘冒刑事偽造公文書等罪責，故意虛構情節誣陷原告受2000元處分之必要。復衡情，果無設置符合菸害防制法之標示，被告及臺北市政府環境保護局又豈可能為前揭大力宣導並稽查執法，遑論原告主張其進入香堤廣場之入口確實有禁菸線標示，也為原告所自承(見本院卷第13頁之起訴狀)。再依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」，被告既經舉證設置符合法律規定之標示，原告應就其主張被告提出照片之標示係事後增加、現場無設置標示之有利於己之變態及消極事實，負舉證責任，然原告僅空言指摘，並為係事後增設之臆測主張，實無可採。
4.另原告主張不知香堤廣場周圍區域禁菸，得減輕或免除其處罰云云。然查，香堤廣場周圍區域已經公告為禁菸場所，於所有入口處及其他適當地點，設置有明顯禁菸標示，一般人應能注意到禁菸標示，且於原告主張進入之入口也有標線標示，原告未顧及他人健康，於經公告禁菸場所吸菸，自有違反第16條第1項之規定甚明，其所違反主觀上縱無故意其未予注意亦有過失，被告依第31條第1項規定及臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準第3點第12項次規定處以法定罰鍰最低金額2000元，應屬有據，尚無不合。
又行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節得減輕或免除其處罰。」，而菸害防制法第16條於96年即已制定，全民均有遵守之責，而原告為成年人，香堤廣場已經公告為禁菸場所，被告並已為相當之宣導，且於香堤廣場各入口及其他適當地點，設置有明顯禁菸標示，尚難認原告有何不知法令之情形，或有何特殊情況之正當事由導致其無法得知法規範存在之情形，而得作為減輕或免除其處罰之依據。從而，原告此部分主張，自難為有利於原告之認定。
五、從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 1 月 8 日
書記官 楊勝欽