臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第297號
107年6 月19日辯論終結原 告 金廈旅行社股份有限公司代 表 人 毛雲龍訴訟代理人 朱容辰律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉訴訟代理人 彭正元律師
陳宏杰律師陳姵妤律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部106 年10月27日交訴字第1060027968號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告於民國105 年3 月20日，在playex美好假期網站，刊登網購價為新臺幣（下同）1,880 元起，至大陸廈門5 天4 夜旅遊之「舌尖上中國五星金廈雙世界遺產5 日─高雄」（下稱系爭旅遊）廣告（下稱系爭廣告）。嗣被告於
106 年6 月19日，以原告舉辦系爭旅遊，網購價標示為1,880 元起，包含臺北─金門─廈門往返機船票、餐食、景點、住宿、行程中交通費用及責任保險，不包含行政管銷費、司機領隊導遊小費、護照及簽證費、港務稅等，經參照臺北至金門機票價、其他旅行社類似行程報價，及旅行業品保協會公告之參考價格等資料，認原告經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭行為，違反旅行業管理規則第22條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準（下稱系爭裁罰標準）第7條附表3第34項規定，以觀業字第0000000000號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），對原告裁處罰鍰5萬元，原處分並於同年月23日對原告送達。原告不服原處分，於106年8月8日提起訴願，經交通部於同年10月27日以交訴字第1060027968號訴願決定書駁回其訴願，並於同年10月31日因未獲會晤本人，而將訴願決定交與有辨別事理能力之應送達處所接收郵件人員。原告不服訴願決定，於同年11月23日提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：關於不公平競爭之定義，難以理解，被告亦未建立客觀標準，而當時市面上尚有諸多旅行業者刊登與系爭旅遊相似之行程，且價格較原告加計其他雜項費用後之報價為低，被告僅認定原告係以不正當方法為不公平競爭，並對原告裁罰，違反平等原則。又報價偏低並非不正當方法，亦非公平交易法所認定之不公平競爭行為態樣，而係自由市場競爭之結果，被告逕對原告為原處分，認事用法顯有違誤。況被告未要求原告限期改善即對原告裁處最高額罰鍰，違反發展觀光條例第55條第3 項規定，且濫用裁量權限等語，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：旅行業管理規則第22條除維護旅遊市場秩序外，尚有確保旅客人身及財產安全之目的，與公平交易法之立法意旨不同，且發展觀光條例及旅行業管理規則並無準用公平交易法之規定，故判斷旅行業經營業務收費是否合法，有無以不正當方法為不公平競爭，應考量市場上行程內容相近之旅遊團所需費用，無庸依公平交易法之規定審查。又依被告
105 年12月8 日觀業字第1053005679號函，低於成本價格之報價即為不正當方法，而系爭旅遊之交通成本、餐食費及住宿費均遠超出原告之收費，品保協會網站公布之106 年1 月至3 月份旅行團參考售價，其平均超值收費亦高出原告報價甚多，足見系爭旅遊確有營收不足以抵付所需成本之不合理收費，原告以此吸引消費者與之締約後，再向旅客收取其餘雜項費用或強迫參與自費及購物行程，以彌補團費不足，顯然係未合理收費，以低於成本價格報價之不正當方法為不公平競爭，違反旅行業管理規則第22條第1 項規定。另是否給予原告限期改善機會，以及應為何程度之裁罰處分，被告具有裁量權限，原處分並無違法，原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第279至280頁）：
㈠、原告於105 年3 月20日，在playex美好假期網站，刊登網購價為1,880 元起之系爭旅遊廣告，該報價包含臺北/ 金門/廈門往返機船票、全程餐食、景點、2 人一室住宿、行程中車船等交通費用、500 萬履約保障險、200 萬旅遊契約責任險及20萬元意外醫療險，不包含「一、金門水頭碼頭清潔費、廈門碼頭港務稅（2,100 元）、行政管銷費（500 元），合計每人2,600 元。二、領隊、導遊、司機小費每人每天
200 元，5 天共1000元。三、護照新辦費用每人1,500 元。
四、簽證費用：新辦卡式臺胞證每人1,700 元。五、個人之消費電話費、洗衣費、飲料費、房間服務費、行李超重費及其他個別要求之費用」，另載明有自費活動等其他內容（見訴願卷可閱卷第46至48、54至59頁）。
㈡、被告於106 年6 月19日，以原告舉辦系爭旅遊，網購價標示為1,880 元起，包含臺北─金門─廈門往返機船票、餐食、景點、住宿、行程中交通費用及責任保險，不包含行政管銷費、司機領隊導遊小費、護照及簽證費、港務稅等，經參照臺北至金門機票價、其他旅行社類似行程報價，及旅行業品保協會公告之參考價格等資料，認原告經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭行為，違反旅行業管理規則第22條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及系爭裁罰標準第7條附表3第34項規定，以原處分對原告裁處罰鍰5萬元，原處分並於同年月23日對原告送達（見本院卷第19頁、訴願卷可閱卷第42頁）。
㈢、原告不服原處分，於106 年8 月8 日提起訴願，經交通部於同年10月27日以交訴字第1060027968號訴願決定書駁回其訴願，並於同年10月31日因未獲會晤本人，而將訴願決定交與有辨別事理能力之應送達處所接收郵件人員。原告不服訴願決定，於同年11月23日提起行政訴訟（見本院卷第11、23至37頁、訴願可閱卷第16、87頁）。
五、本院之判斷：按旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以不正當方法為不公平競爭之行為，發展觀光條例第66條第3 項授權訂定之旅行業管理規則第22條第1 項規定甚明。次按，觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處
1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，發展觀光條例第55條第3 項定有明文。原告主張其他旅行業者就類似系爭旅遊之行程，有更低之報價，原告並非以不正當方法為不公平競爭，且被告僅對原告裁罰，並裁處罰鍰最高額，違反平等原則、濫用裁量權限等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件主要爭點厥為：㈠、關於不公平競爭行為之定義；㈡、原告有無以不正當方法為不公平競爭之行為；㈢、原處分僅對原告裁罰，有無違反平等原則；㈣、被告未要求原告限期改善即為原處分，有無裁量濫用之違法。茲就上開爭點析述如后：
㈠、關於不公平競爭行為之定義：原告主張報價偏低並非以不正當方法為不公平競爭之行為，為被告所否認，辯稱：旅行業管理規則與公平交易法之立法目的迥異，無庸依公平交易法規定審查，且低於成本價格之報價即為不正當方法等情，則此處即應先審究「以不正當方法為不公平競爭行為」之定義，次則審究低於成本價格之報價是否為旅行業管理規則第22條第1項之不正當方法。查：
⒈觀諸旅行業管理規則第22條之修正歷程，76年12月15日修正
前之規定（當時列為第24條）為：「甲種旅行業經營國外來華旅客旅遊、食宿及導遊業務，應由旅行商業同業公會議訂最低收費價額，報請交通部觀光局核定，並報交通部備查後實施，不得降價惡性競爭。調整時亦同」，後於76年12月15日修正該規定，並將之移列為第21條，其中第1 、4 項規定：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，或以壟斷、惡性削價傾銷，或其他不正當方法為不公平競爭之行為」、「旅遊市場之航空票價、食宿、交通費用，由旅行業同業公會按季發表，供消費者參考」，再於80年4 月15日將該條第4 項所定發表旅遊市場費用之單位，由「旅行業同業公會」修正為「中華民國旅行業品質保障協會」，復於92年5 月30日刪除該條第1 項「壟斷、惡性削價傾銷」之文字，並將該條移列為第22條，修正說明則載明「壟斷、惡性削價傾銷等行為依其他法規如公平交易法等已有相關規範，爰予刪除」（見立法院院總第822 號政府提案第2061號議案關係文書，頁152 ；立法院院總第822 號政府提案第2061號之2 議案關係文書，頁32；立法院院總第822 號政府提案第2061號之4 議案關係文書，報67；立法院院總第822 號政府提案第2061號之4 議案關係文書，頁277 ；立法院院總第822 號政府提案第2061號之16，報212 ），足見主管機關交通部於92年間修正刪除「壟斷、惡性削價傾銷」之文字，僅係為區隔旅行業管理規則及公平交易法之規範範圍，避免重複規範，並非認定壟斷、惡性削價傾銷行為不屬於旅行業管理規則所定之不公平競爭行為。
⒉佐以交通部於101 年9 月5 日修正公布旅行業管理規則第22
條時，於修正總說明就該條文先前之修法歷程，明確載明：「本規則現行條文第22條規定，係源於76年12月15日修正前之第24條規定…鑒於旅遊收費價格，因市場需求及相關旅行業價格因素諸多變化，致業者對收費價額不易掌握，即以法令規範其收費價格，仍難獲實際效果，反徒增業者及主管機關行政管理上頗多困擾，爰取消最低收費價額之規定。但為避免同業間惡性競爭，爰同時修正為應合理收費，不得以削價銷售為不公平競爭，亦不得以媒介購物等所得佣金貼補團費，俾以行銷為導向之管理方式，引導旅行業正常發展，並增列不公平競爭行為之查處認證，及由旅行業同業公會按季公布旅遊有關費用，供消費者參考，並修正條次為第21條；嗣於92年5 月30日再作部分文字修正，即現行條文規定。」等語（見立法院院總第822 號政府提案第2061號之24議案關係文書，修正總說明，立法院第8 屆第2 會期第12次會議議案關係文書，報191 ），益徵旅行業管理規則第22條於101年9 月5 日修正前，「惡性削價銷售」及「以佣金補貼團費」均屬不公平競爭之行為無疑。至中華民國旅行業品質保障協會（80年4 月15日修正前為旅行業同業公會）公布旅遊之有關費用，僅係供消費者參考旅遊費用是否合理，並非旅行業最低應收費用，此由旅行業管理規則於76年12月15日增訂按季公布旅遊費用時，亦同時刪除議定最低收費價額即明。⒊嗣旅行業管理規則第22條於101 年9 月5 日經交通部修正發
布（即現行條文），修正條文第1 項為：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以不正當方法為不公平競爭之行為」，而關於旅行業品質保障協會按季發表旅遊費用之規定則未修正，僅移列為第2 項，修正說明則載明：「一、第1 項係有關旅行業為不公平競爭行為之規範，而所謂競爭，依公平交易法第4 條規定係指2 以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，因此，以價格、數量、品質、服務作為競爭之訴求，應無妨礙公平競爭之虞，復參照同法第18條至第24條規定之各種不公平競爭行為，或以限制轉售價格，或以杯葛、抵制、拒絕往來，或以脅迫、利誘、不正當方法…等等行為作為要件，準此，旅行業是否以購物佣金或促銷行程以外之活動（即俗稱自費行程）所得彌補團費，尚無涉不公平競爭與否之問題，再者，旅行業於行程中安排購物或自費行程，乃旅遊服務經濟活動之一環，其佣金或所得收入，為一般商業習慣或行為，並未逾越正常經濟活動競爭方法之範圍，又實務上旅行業究竟是否以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，認定上亦乏具體判斷標準，綜上，現行條文第1 項以『不得以以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費』為不公平競爭之例示，尚非妥適，爰將該字句予以刪除」等語（見立法院院總第822 號政府提案第2061號之24議案關係文書，立法院第8 屆第2 會期第12次會議議案關係文書，報189至192 ），顯見旅行業管理規則第22條第1 項關於不公平競爭行為之定義，係參照公平交易法為解釋，且主管機關已明示旅行業單純提供較為優惠之價格，僅係在自由市場爭取交易機會，非屬不公平競爭之行為，至旅行業以購物佣金或自費行程所得彌補團費，亦屬正常經濟活動，與不公平競爭無涉。由此足見，依交通部所揭示前開規定之修正意旨，旅行業「單純低價銷售」及「以購物佣金或自費行程所得彌補團費」，非屬不公平競爭之行為，不在旅行業管理規則第22條第1 項之規範範圍。
⒋參以交通部於101 年9 月5 日修正旅行業管理規則時，公平
交易法之不公平競爭規定在第3 章第18條至第24條，後公平交易法於104 年2 月4 日修正公布，之後該章節則未再修正。又依現行公平交易法第3 章不公平競爭之規定（第21條至第25條），不公平競爭之行為包括「為虛偽不實或引人錯誤之廣告、商品，或販賣、運送、輸出或輸入該商品（參第21條第1 、3 項）」、「於商品或服務使用他人著名之表徵，致與他人商品或服務混淆（參第22條第1 項）」、「以不當提供贈品、贈獎之方法，爭取交易機會（參第23條第1 項）」、「為競爭目的而陳述或散布足以損害他人營業信譽之不實情事（參第24條）」及「其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為（參第25條）」，而揆諸前開說明，旅行業管理規則第22條第1 項關於不公平競爭行為之定義，係依照公平交易法為解釋，是旅行業有無旅行業管理規則第22條第1項所定「以不正當方法為不公平競爭之行為」，即應依上開公平交易法所定不公平競爭之行為態樣判斷。被告抗辯判斷旅行業經營業務有無合理收費，無須參考公平交易法之規定，顯與旅行業管理規則之主管機關即被告上級機關交通部明示該規定之修正意旨不符，殊難憑採。
⒌復按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機
關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束（司法院釋字第137 號、216 號解釋參照）。被告雖以其於105 年12月8 日所發布之觀業字第1053005679號函為據（見本院卷第273 至274 頁），主張「低於成本價格之報價」為旅行業管理規則第22條第1 項之不正當方法。然「單純低價銷售」及「以購物佣金或自費行程所得彌補團費」，非屬不公平競爭之行為，且關於旅行業管理規則第22條第1 項不公平競爭行為之定義，應參照公平交易法所定不公平競爭之規定為解釋，業經主管機關交通部於該規定修正時闡釋明確，則單純低於成本價格之報價，並非當然即屬以不正當方法為不公平競爭行為，尚須判斷旅行業有無公平交易法所列之不公平競爭行為，例如「有無為虛偽不實或引人錯誤之廣告（參公平交易法第21條第1 項）」、「以不當提供贈品、贈獎之方法，爭取交易機會（參同法第23條第1項）」、「為競爭目的而陳述或散布足以損害他人營業信譽之不實情事（參同法第24條）」及「其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為（參同法第25條）」。被告所為前開函釋僅以低於成本價格之報價，逕認屬於旅行業管理規則第22條第1 項之不正當方法，核與主管機關交通部明示旅行業管理規則第22條之修正意旨不符，揆諸上開說明，本院自得表示不同見解，不受前開函釋之拘束。
㈡、原告並無以不正當方法為不公平競爭之行為：被告雖抗辯原告以不敷成本支出之團費報價，再向旅客收取其他費用、要求參與自費及購物行程彌補團費，屬不正當方法為不公平競爭之行為云云，惟查：
⒈觀諸原告所提與系爭旅遊類似行程之廣告內容，費用介於
910 元至2,180 元不等，且部分廣告內容載明「不含機場稅、燃料費、碼頭清潔＋港務稅、行政管銷費」，部分廣告內容則記載有自費活動等情，有森森購物網及Momo網站網頁資料可稽（見本院卷第159 至231 頁），核與原告所刊登之系爭廣告載明團費為1,880 元起，不包含「清潔費、港務稅、行政管銷費、小費、護照新半費用、簽證費用」大同小異。再對照被告所提春暉旅行社就金門、廈門5 日旅遊之報價，大人為3,999 元，不含「碼頭清潔費、港務稅、雜支、行政管理費1,000 元」、小費、護照新辦費用及臺胞新辦費用等，有春暉旅行社廣告1 份在卷可按（見本院卷第245 至247頁），如將報價加計碼頭清潔費、港務稅、行政管理費1,000 元，費用為4,999 元（計算式：3,999 ＋1,000 ＝4,999 ），與原告系爭廣告報價1,880 元，加計清潔費、港務稅、行政管銷費2,600 元，合計費用為4,480 元（計算式：1,880 ＋2,600 ＝4,480 ），亦無太大差異，已難認原告有顯然低於市場行情之價格銷售之情形。
⒉衡以原告所刊登之系爭廣告記載團費價格每人為1,880 元起
，於該價格下方並清楚載明該報價包含臺北/ 金門/ 廈門往返機船票、住宿、交通費用及保險，不包含「碼頭清潔費、廈門碼頭港務稅、行政管銷費共2,600 元」、小費、護照新辦費用、簽證費用等，該等文字並均以明顯字體標示，有被告自網站列印之系爭廣告內容為憑（見訴願卷可閱卷第57頁），足見系爭廣告已翔實將團費價格所包含之內容告知消費者，且一般消費者閱覽系爭廣告即可清楚查知，難認系爭廣告有虛偽不實或引人錯誤之情事，原告自無公平交易法第21條第1 項之不公平競爭行為。復因旅行業管理規則第22條第
1 項關於不公平競爭行為之定義，係依照公平交易法為解釋，業如前述，原告既無虛偽不實或引人錯誤之不公平競爭行為，其行為即非旅行業管理規則第22條第1 項之以不正當方法為不公平競爭行為。
⒊至被告辯稱原告要求旅客配合自費及購物行程以彌補團費，
以及系爭廣告團費係不合理之低價乙節，並提出原告106 年
4 月28日觀業字第1060006722號函為據（見本院卷第95至96頁）。惟觀諸原處分違法事實欄所載內容，係以系爭廣告標價包含及不包含之內容，參照臺北至金門機票價、其他旅行社類似行程報價及旅行業品保協會公告之參考價格等資料，認定原告經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭之行為，有原處分1 份可考（見本院卷第19頁），並未認定原告之違法行為包含要求旅客配合自費及購物行程以彌補團費，被告於本院審理中辯稱原告以此為不公平競爭行為，已屬無據。況旅行業管理規則第22條於101 年9 月5 日修正後，旅行業「單純低價銷售」及「以購物佣金或自費行程所得彌補團費」，均非屬不公平競爭之行為，業經本院詳述如前，是單純低於成本價格之報價或以其他行程彌補團費，尚難逕認為係以不正當方法為不公平競爭行為，必須另有其他公平交易法所列不公平競爭之行為（例如為虛偽不實或引人錯誤之廣告），始有可能屬於旅行業管理規則22條第1 項之不公平競爭行為。原告既無虛偽不實或引人錯誤之不公平競爭行為，已如前述，被告復未陳明原告有何其他公平交易法所規定之不公平競爭行為，自難認定原告所刊登之系爭廣告構成旅行業管理規則第22條第1 項之以不正當方法為不公平競爭之行為。至原告如實際上確有強迫旅客進入購物店購物，或向旅客索取額外不當費用之行為，則屬違反旅行業管理規則第49條第10、11款之規定，亦與同規則第22條第1 項之不公平競爭行為無涉，附此敘明。又因本院已認定原告並無以不正當方法為不公平競爭之行為，則本件原處分有無違反平等原則、有無裁量濫用之違法等爭點，即無庸再予審究。
㈢、末按，司法院釋字第313 號解釋理由書闡明：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。…至民用航空法第87條第7 款規定：『其他違反本法或依本法所發布命令者』，一律科處罰鍰（同法第86條第7 款亦同），對應受行政罰制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權，自亦應一併檢討，併此指明」，足見大法官認為法律僅規定違反授權命令者，即處以行政罰，未載明授權訂定處罰之構成要件內容及範圍，屬空泛而無確定範圍之授權，惟該號解釋僅在理由書中為「警告性裁判」，並未宣告該規定違憲。參以發展觀光條例第55條第3 項明定旅行業違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處1 萬元以上5 萬元以下罰鍰，立法技術與前開修正前之民用航空法第87條第7 款規定相似，而發展觀光條例第55條第3 項規定甫於106 年10月11日經立法院交通委員會審查完畢，並經立法院院會於106 年11月28日二讀時，決定交黨團協商，迄今尚未三讀通過（見立法院國會圖書館立法動態資訊網法案追蹤平臺，發展觀光條例部分條文修正草案審議進度；立法院公報第106 卷第108 期，院會紀錄，頁122至123 、128 ）。而觀諸經交通委員會審查完畢之發展觀光條例第55條第3 項規定，並未就該規定不符授權明確性部分予以修正，主管機關自宜儘速研議向立法院提出修正草案或修正建議，併予指明。
六、綜上所述，原告已於系爭廣告將團費價格所包含之內容翔實告知消費者，無虛偽不實或引人錯誤之情事，「單純低價銷售」及「以購物佣金或自費行程所得彌補團費」復非屬不公平競爭之行為，故原告未以不正當方法為不公平競爭之行為，堪以認定。從而，被告以原告違反旅行業管理規則第22條第1 項規定，依發展觀光條例第55條第3 項及系爭裁罰標準第7 條附表3 第34項規定，以原處分對原告裁處罰鍰5 萬元，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未恰。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 6 日
書記官 巫孟儒