臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第239號
107年2 月26日辯論終結原 告 黃朝根訴訟代理人 黃慧萍律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 張淑芊
陳家浦薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理事件，原告不服交通部106 年7 月24日交訴字第1060013209號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告於民國105 年6 月16日下午1 時35分，利用Uber App網路平臺在臺北市○○區○○路0 段00號，駕駛車牌號碼0000-00 號自用小客貨車（下稱系爭車輛）載客收取報酬，經交通部公路總局臺北區監理所於106 年1 月26日以原告「未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於臺北市○○區○○路0 段00號載客收取費用新臺幣（下同）143.45元」（下稱系爭行為），舉發原告違反公路法第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第138 條，並載明應於填單日起15日內到案。嗣被告於106 年3 月24日以第40─0000000 號處分書（下稱原處分），以原告系爭行為違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，依公路法第77條第2項對原告裁處罰鍰5 萬元，原處分並於同年月27日送達原告。原告不服，於同年4 月20日提起訴願，經交通部於同年7月24日以交訴字第1060013209號訴願決定書駁回訴願，並於同年月27日對原告送達訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年9 月25日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：被告前於105 年7 月14日以第40─0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱A 處分），以原告於104 年2 月6 日下午4 時21分，在臺北市○○區○○街○○號駕駛系爭車輛，係未經申請核准經營汽車運輸業（下稱A行為），違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，依公路法第77條第2 項對原告裁處罰鍰5 萬元，A 處分並於105 年7月15日送達原告。被告復就原告接獲A 處分前之105 年6 月16日違規營業行為，於106 年3 月24日對原告作成原處分，依最高行政法院105 年度判字第290 號判決、最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議，顯違反一行為不二罰原則，原處分自應予以撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：違反經營汽車運輸業之行為，係行為人與每位乘客就每次載運行為達成合意收取報酬，即符合公路法上經營之要件，其行為本質上較接近連續之狀態犯，與最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議所述繼續犯不同。況汽車運輸業管理規則之立法目的，係在規範違規營業人每次使用道路收取報酬之行為，實務上亦難以檢舉或攔查反覆實施之行為，故得否逕以法條規定「營業」或「經營」，即據以認定應以法律上一行為評價，容有疑義。本件原告主觀上係基於一個概括犯意，客觀上先後為A 行為及系爭行為，各行為在時間上有差距，各具獨立性及完整性，均可單獨構成違反公路法第77條第2 項未經申請核准經營汽車運輸業之違反行政法上義務要件，屬數個違章行為之狀態犯，應成立數個違反行政法義務之行為，自應依行政罰法第25條規定，分別處罰。是原處分並無違法，原告之訴無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第179至180頁）：
㈠、原告前於104 年2 月6 日下午4 時21分為A 行為，經被告於
105 年7 月14日以A 處分對原告裁處罰鍰5 萬元，A 處分並於同年月15日送達原告（見本院卷第87、183頁）。
㈡、原告於105 年6 月16日下午1 時35分為系爭行為，經交通部公路總局臺北區監理所於106 年1 月26日舉發原告違反公路法第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第138 條規定，並載明應於填單日起15日內到案。嗣被告於106 年3 月24日以原告有上開違規事實，違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，依公路法第77條第2 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰5萬元，原處分則於同年月27日送達原告。原告不服，於同年
4 月20日提起訴願，經交通部於同年7 月24日以交訴字第0000000000號訴願決定書駁回訴願，並於同年月27日對原告送達訴願決定。原告不服訴願決定，復於同年9 月25日向本院提起行政訴訟（見本院卷第11、81、85、118 、157 、159頁、訴願卷可閱卷第27、175 頁）。
五、本院之判斷：按未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第
2 項之規定舉發；未依公路法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，公路法第79條授權訂定之汽車運輸業管理規則第138 條、原告行為時所適用之91年2 月6 日修正公布之公路法第77條第
2 項前段規定甚明。復按，「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰，該原則係源自於法治國家所要求之法安定性原則、信賴保護原則及比例原則，具有憲法位階（參見司法院釋字第604號許宗力大法官協同意見書）。再按，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處；數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第24條第1 項前段、第25條分別規定甚明，此乃一行為不二罰原則之具體化條文，故行政機關對人民所為之行政罰是否違背一行為不二罰原則，端視行為人之行為是否為「一行為」或「數行為」。原告主張被告對原告於A 處分送達前所為之系爭行為，再予裁罰，違反一行為不二罰原則，依上開說明，即應探究系爭行為與A 行為是否為「一行為」，故以下先探究公路法第77條第2 項前段之行為數概念，次則討論系爭行為與A 行為是否為一行為。經查：
㈠、所謂「一行為」，可分為「自然一行為」與「法律上一行為」，前者係指行為人僅有一身體動作或雖有多數在行政罰法上具有重要性之行為態樣，惟依一般人以自然之方式客觀觀察，可認為整個行為過程係單一之整合行為；後者則指結合多數自然意義之動作而成之單一行為，某些行為雖不符合自然一行為之要件，惟基於立法政策之考量，仍將其評價為一行為，依其型態又可分為「多次實現構成要件之行為」、「繼續違法行為」等（參劉建宏，一行為不二罰原則中行為數之認定─最高行政法院105 年度判字第290 號判決評析，月旦裁判時報，第62期，頁8 至9 ，106 年8 月）。查，公路法第77條第2 項「未依公路法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之規定，係以「經營」汽車或電車運輸業為要件，而所謂「經營」，係指主觀上基於同一營利目的而為營業之行為，不以已有數次具體之營業行為為必要，亦不論實際上是否已取得報酬，堪認公路法第77條第2 項前段係立法者基於立法政策之考量，將行為人基於同一營利目的所為一次或數次實現構成要件之營業行為，以法律評價為單一行為，本質上屬「法律上一行為」。
㈡、有疑義者，行為人數次遭舉發違反公路法第77條第2 項前段之行為，應於何時切斷行為人該「法律上一行為」之認定。參以汽車運輸業管理規則第138 條已明定，未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，應依公路法第77條第2 項之規定舉發，而監理所開立之舉發單不僅載明行為人之違規時間、地點及違規事實，並載明舉發違反之法條及應到案期限、處所，有交通部公路總局臺北區監理所就系爭行為所開立之舉發單1 份可稽（見本院卷第81頁），該舉發單依司法院釋字第
423 號解釋理由書，並具有行政處分之性質，衡以員警查獲行為人違反公路法事件後，僅係移請監理所辦理，尚須由監理所依調查證據之結果，本於職權判斷行為人有無違反行政法上義務之事實，據以決定是否舉發，是員警就行為人違反公路法事件既不具有偵查、舉發或裁罰權限，自難以員警查獲時間切斷行為人行為數之認定，法理上應於監理所開立舉發單之時，始切斷行為人主觀上之犯意，認為行為人於監理所開立舉發單後所為之行為，為另一行為。
㈢、惟稽之106 年1 月4 日修正公布之公路法第77條，其中第2項係依立法委員陳雪生等26人、民進黨黨團、立法委員陳雪生等16人所提提案及立法委員葉宜津等4 人所提修正動議修正，而民進黨黨團及立法委員陳雪生等16人提案理由，均明確載明：「一、未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為作為下次裁罰之違規事實（最高行政法院98年度11月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。是故，為避免『行為人事實上已因多次非法營業行為獲取高額不法利益，惟公路主管機關卻僅可裁處一次至多15萬元罰鍰』之顯不合理情形，爰參照公平交易法等規定，對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者提高裁處罰鍰之額度…」等語，有立法院院總第462 號委員提案第1943
1 、19805 、19792 、19432 號之1 議案關係文書、立法院公報第106 卷第1 期委員會紀錄、立法院公報第105 卷第
104 期院會紀錄可參（見本院卷第185 至243 頁），足見立法者已明確揭示公路法第77條第2 項屬「法律上一行為」，並以「裁罰處分之送達」切斷該一行為之認定，基於權力分立原則，本院自應尊重立法機關所為之價值判斷，且以「裁罰處分送達」判斷行為數，相較於以「裁處時」或「舉發時」判斷行為數，明顯有利於行為人，基於疑義有利於行為人解釋之原則，本院亦應以「裁罰處分送達」時，判斷行為人是否構成另一行為。
㈣、本件被告對原告A 行為所為之A 處分，係於105 年7 月15日送達原告，而原告則係於同年6 月16日為系爭行為，並經被告於106 年3 月24日為原處分乙節，為兩造所不爭執，且有原處分、A 處分、送達證書各1 份存卷可按（見本院卷第85、87、183 頁），足見原告所為系爭行為係在A 處分送達前所為，揆諸上開說明，系爭行為與A 行為應屬「法律上之一行為」，而應一併涵蓋在A 處分範圍，被告復以原處分對原告之系爭行為裁罰，顯違反一行為不二罰原則。
六、綜上所述，原告所為系爭行為係在「A 處分送達前」所為，與A 行為同屬法律上之一行為，應涵蓋在A 處分範圍，被告復以原處分對原告之系爭行為裁罰，違反一行為不二罰原則。是被告依修正前公路法第77條第2 項、自用車違規營業處罰基準表，對原告為原處分，自有違誤，訴願決定未撤銷原處分，尚有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 107 年 3 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 107 年 3 月 16 日
書記官 巫孟儒