臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第40號
106年11月6 日辯論終結原 告 羅武雄訴訟代理人 黃慧萍律師複 代理人 楚曉雯律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 黃玫雀
李騰忠上列當事人間汽車運輸業管理事件，原告不服交通部中華民國
105 年11月25日交訴字第0000000000號訴願決定、105 年11月28日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前於民國105 年1 月12日下午10時50分，駕駛車牌號碼000 00000號自小客車（下稱系爭車輛），因「未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，載客由桃園機場至臺北市，議價方式：1 公里新臺幣（下同）12.5元，加上車程時間1 分鐘2.5 元」（下稱A 行為），經交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站於同年5 月10日舉發違反公路法第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第
138 條，並經被告於同年6 月23日以第53─00000000號處分書，以原告未經申請核准而經營汽車運輸業者，違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，依公路法第77條第2 項，對原告裁處罰鍰5 萬元（下稱A 處分），A 處分則於同年6 月27日送達原告。原告復分別於附表所示時間、地點，駕駛系爭車輛載客收取報酬（下分別稱B 、C 行為），經交通部公路總局新竹區監理所桃園監理站舉發違反公路法第77條第2 項規定，並開立如附表所示之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發單），經被告以原告未經申請核准而經營汽車運輸業者，違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，依修正前公路法第77條第2 項，以附表所示之處分書為附表所示之處分（下分別稱B 、C 處分，合稱原處分）。原告不服原處分，向交通部提起訴願，分別經交通部以附表所示之訴願決定駁回。原告不服前開訴願決定，向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告駕駛系爭車輛未完成載運即遭警察查獲，自無與乘客議價及收取報酬之經營行為，被告未盡調查證據之責，驟然認定原告有違規情事，並作成原處分，顯違反行政程序法第36條、第43條規定，原處分應予撤銷。縱認原告確有搭載乘客收取費用之經營行為，惟被告對原告於A 處分送達前所為之B 、C 行為，再予裁罰，依最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議、105 年10月份第1次庭長法官聯席會議決議及最高行政法院判決，顯違反一行為不二罰原則，原處分亦應予以撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：依105 年4 月14日桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄、乘客訪談紀錄及現場蒐證光碟，可見當日原告與乘客間就車資數額之計算已有合意；另依105 年5 月26日桃園地區監警聯合稽查小組駕駛訪談紀錄及乘客訪談紀錄，可知原告係依乘客使用之Uber App網路平臺約定前往載運乘客，要屬經營之行為，且該行為不因員警稽查而受影響。是原告之B 、C 行為均係以自小客車載客為營業，原告既未經申請核准經營汽車運輸業，即違反公路法第77條第2 項規定。又因該條未以「多數營業活動」為要素，A 、B 、C 處分既係針對原告不同時間搭載乘客之違章行為為裁罰，自未違反一行為不二罰原則。是B 、C 處分依「自用車違規營業處罰基準」，對原告為附表所示之處分，並未違法，原告起訴洵無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、查，前開事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執（見本院卷第105 頁反面至106 頁），且有A 處分、交通部公路總局新竹區監理所105 年5 月10日交竹監字第00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、附表所示舉發單、B 、C 處分、附表所示訴願決定書各1 份為憑（見本院卷第11至18頁反面、25至29、57頁），堪信原告於收受A 處分前，確有為
B 、C 行為無疑。
五、本院之判斷：按公路法之汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業；公路汽車運輸，分自用與營業兩種。營業汽車應依下列公路汽車客運業、巿區汽車客運業、遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業規定，分類營運；經營汽車運輸業，應依規定，申請核准籌備，公路法第2 條第14款、第34條第1 項、第37條第1 項分別定有明文。次按，未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發；未依公路法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，公路法第79條授權訂定之汽車運輸業管理規則第138 條、原告行為時所適用之91年2 月6 日修正公布之公路法第77條第2 項前段規定甚明。本件原告主張B 、C 行為尚未完成載運乘客即遭警查獲，原告並無經營汽車運輸業之行為，且被告於A處分送達前再對原告為原處分，違反一行為不二罰原則等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件主要爭點厥為：㈠、原告有無經營汽車運輸業之行為；㈡、被告所為原處分，有無違反一行為不二罰原則。茲就上開爭點析述如后：
㈠、原告有無經營汽車運輸業之行為：按行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人，行政程序法第36條、第43條分別定有明文。又按，汽車運輸業管理規則第138 條、公路法第77條第2 項前段所謂之「經營」汽車運輸業，係指主觀上基於同一營利目的而為營業之行為，不以已有數次具體之營業行為為必要，亦不論實際上是否已取得報酬。本件原告不爭執有於附表所示時、地載客，僅爭執未與乘客議價及收取報酬，不構成經營汽車運輸業之行為乙節，惟查：
⒈關於原告所為B 行為部分，原告於查獲時固陳稱係其友人請
其載客，其並未收費，該乘客為朋友之朋友，其與友人均未與乘客議價等語（見本院卷第43頁反面），惟訴外人即來自於大陸重慶之乘客羅淵於員警查獲時明確陳稱：伊以淘寶呼叫系爭車輛，由桃園機場至西門町之交通費為人民幣135 元等語（見本院卷第44頁），該乘客與原告既素未謀面，衡情自無故意誣陷原告之必要，原告亦未具體指明請其搭載該乘客之友人姓名，其所述已難遽信，且桃園機場至西門町路途遙遠，一般非親非故之人如未支付相當代價或有特殊緊急情事，殊無免費搭載之可能，故應認乘客羅淵所述較為可採，原告與羅淵就載運行程及車資既已達成合致，依上開說明，原告主觀上即係基於營利之目的而為營業行為，構成經營汽車運輸業之行為無疑。
⒉另針對C 行為部分，原告於查獲時自承係按次收費，當日係
該乘客撥打公司網路電話，由公司通知其至機場載客，其準備自桃園機場第一航廈入境出發，目的地尚未詢問客人，故尚未議價等情（見本院卷第46頁），核與訴外人即乘客陳淯閎陳稱：伊係使用Uber程式呼叫系爭車輛，伊欲從桃園機場第一航廈至新北市板橋區，交通費直接自信用卡扣款，照往例係1,000 元左右等語大致相符，且有Uber應用程式之行車路線圖可參（見本院卷第47頁），足信原告與陳淯閎就載運行程及車資亦已達成合致，原告主觀上係基於營利目的而為營業行為，屬經營汽車運輸業之行為，至為明確。
⒊又原告未向主管機關申請核准籌備汽車運輸業，為兩造所不
爭執，而原告所為B 、C 行為係屬經營汽車運輸業之行為，業如前述，則原告自有未經申請核准而經營汽車運輸業之情事，違反汽車運輸業管理規則第138 條、公路法第77條第2項規定。被告依調查證據之結果，對原告為B 、C 處分，並將其決定及理由載明於B 、C 處分乙節，有B 、C 處分各1份為憑（見本院卷第41、42頁），自無未盡調查證據之情事，亦未違反論理及經驗法則。原告主張其無經營汽車運輸業之行為，原處分有違反行政程序法第36條、第43條之違法云云，尚難憑採。
㈡、被告所為原處分，有無違反一行為不二罰原則：復按，「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰，該原則係源自於法治國家所要求之法安定性原則、信賴保護原則及比例原則，具有憲法位階（參見司法院釋字第604 號許宗力大法官協同意見書）。再按，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處；數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第24條第1 項前段、第25條分別規定甚明，此乃一行為不二罰原則之具體化條文，故行政機關對人民所為之行政罰是否違背一行為不二罰原則，端視行為人之行為是否為「一行為」或「數行為」。原告主張被告對原告於A 處分送達前所為之B 、
C 行為，再予裁罰，違反一行為不二罰原則，依上開說明，即應探究B 、C 行為與A 行為是否為「一行為」，故以下先探究公路法第77條第2 項前段之行為數概念，次則討論B 、
C 行為與A 行為是否為一行為。經查：⒈所謂「一行為」，可分為「自然一行為」與「法律上一行為
」，前者係指行為人僅有一身體動作或雖有多數在行政罰法上具有重要性之行為態樣，惟依一般人以自然之方式客觀觀察，可認為整個行為過程係單一之整合行為；後者則指結合多數自然意義之動作而成之單一行為，某些行為雖不符合自然一行為之要件，惟基於立法政策之考量，仍將其評價為一行為，依其型態又可分為「多次實現構成要件之行為」、「繼續違法行為」等（參劉建宏，一行為不二罰原則中行為數之認定─最高行政法院105 年度判字第290 號判決評析，月旦裁判時報，第62期，頁8 至9 ，106 年8 月）。查，公路法第77條第2 項「未依公路法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之規定，係以「經營」汽車或電車運輸業為要件，而所謂「經營」，係指主觀上基於同一營利目的而為營業之行為，不以已有數次具體之營業行為為必要，亦不論實際上是否已取得報酬，業如前述，堪認公路法第77條第2 項前段係立法者基於立法政策之考量，將行為人基於同一營利目的所為一次或數次實現構成要件之營業行為，以法律評價為單一行為，本質上屬「法律上一行為」。
⒉有疑義者，行為人數次遭舉發違反公路法第77條第2 項前段
之行為，應於何時切斷行為人該「法律上一行為」之認定。參以汽車運輸業管理規則第138 條已明定，未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，應依公路法第77條第2 項之規定舉發，而監理所開立之舉發單不僅載明行為人之違規時間、地點及違規事實，並載明舉發違反之法條及應到案期限、處所，有交通部公路總局新竹區監理所就A 、B 、C 行為所開立之舉發單各1 份可證（見本院卷第48、49、57頁），該舉發單依司法院釋字第423 號解釋理由書，並具有行政處分之性質，衡以員警查獲行為人違反公路法事件後，僅係移請監理所辦理，尚須由監理所依調查證據之結果，本於職權判斷行為人有無違反行政法上義務之事實，據以決定是否舉發，是員警就行為人違反公路法事件既不具有偵查、舉發或裁罰權限，自難以員警查獲時間切斷行為人行為數之認定，法理上應於監理所開立舉發單之時，始切斷行為人主觀上之犯意，認為行為人於監理所開立舉發單後所為之行為，為另一行為。
⒊惟稽之106 年1 月4 日修正公布之公路法第77條，其中第2
項係依立法委員陳雪生等26人、民進黨黨團、立法委員陳雪生等16人所提提案及立法委員葉宜津等4 人所提修正動議修正，而民進黨黨團及立法委員陳雪生等16人提案理由，均明確載明：「一、未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為作為下次裁罰之違規事實（最高行政法院98年度11月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。是故，為避免『行為人事實上已因多次非法營業行為獲取高額不法利益，惟公路主管機關卻僅可裁處一次至多15萬元罰鍰』之顯不合理情形，爰參照公平交易法等規定，對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者提高裁處罰鍰之額度…」等語，有立法院院總第462 號委員提案第19431 、19805 、19792 、19432 號之1 議案關係文書、立法院公報第106 卷第1 期委員會紀錄、立法院公報第105 卷第104 期院會紀錄可參，足見立法者已明確揭示公路法第77條第2 項屬「法律上一行為」，並以「裁罰處分之送達」切斷該一行為之認定，基於權力分立原則，本院自應尊重立法機關所為之價值判斷，且以「裁罰處分送達」判斷行為數，相較於以「裁處時」或「舉發時」判斷行為數，明顯有利於行為人，基於疑義有利於行為人解釋之原則，本院亦應以「裁罰處分送達」時，判斷行為人是否構成另一行為。
⒋本件被告對原告A 行為所為之A 處分，係於105 年6 月27日
送達原告，而原告則係分別於同年4 月14日、同年5 月26日為B 、C 行為，並經被告於同年7 月11日為B 、C 處分乙節，為兩造所不爭執，足見原告所為B 、C 行為係在A 處分送達前所為，揆諸上開說明，B 、C 行為與A 行為應屬「法律上之一行為」，而應一併涵蓋在A 處分範圍，被告復以原處分對原告之B 、C 行為裁罰，顯違反一行為不二罰原則。
六、綜上所述，原告所為B 、C 行為係屬經營汽車運輸業之行為，原告未經申請核准而經營汽車運輸業，已違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，應依公路法第77條第2 項規定裁罰。惟因原告所為B 、C 行為係在「A 處分送達前」所為，與
A 行為同屬法律上之一行為，應涵蓋在A 處分範圍，被告復以原處分對原告之B 、C 行為裁罰，違反一行為不二罰原則。是被告依修正前公路法第77條第2 項、自用車違規營業處罰基準表，對原告裁處附表所示之處分，自有違誤，訴願決定未撤銷原處分，尚有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本）；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 巫孟儒附表：
┌──┬───────┬─────┬────────┬────────┬────────┬────────┬────┐│編號│時間 │地點 │事實 │舉發違反汽車運輸│處分書／處分（新│訴願決定 │證據頁碼││ │ │ │ │業管理事件通知單│臺幣） │ │ ││ │ │ │ │（下稱舉發單） │ │ │ │├──┼───────┼─────┼────────┼────────┼────────┼────────┼────┤│1 │105 年4 月14日│桃園機場第│違規載客營業，由│交通部公路總局新│被告105 年7 月11│交通部105 年11月│本院卷第││ │下午11時15分 │一航廈航西│桃園機場至臺北市│竹區監理所105 年│日第53─00000000│28日交訴字第 │16至18頁││ │ │路 │西門町，議價人民│6 月1 日交竹監字│號處分書／罰鍰5 │0000000000號訴願│反面、25││ │ │ │幣135 元 │第00000000號舉發│萬元（下稱B 處分│決定書 │、27頁 ││ │ │ │ │單 │） │ │ │├──┼───────┼─────┼────────┼────────┼────────┼────────┼────┤│2 │105 年5 月26日│桃園國際機│未經申請核准利用│交通部公路總局新│被告105 年7 月11│交通部105 年11月│本院卷第││ │下午12時24分 │場第一航廈│網路平臺經營汽車│竹區監理所105 年│日第53─00000000│25日交訴字第 │11至15、││ │ │ │運輸業攬載乘客收│6 月15日交竹監字│號處分書／罰鍰10│0000000000號訴願│26、28頁││ │ │ │取報酬，載客由桃│第00000000號舉發│萬元（下稱C 處分│決定書 │ ││ │ │ │園機場至新北市板│單 │） │ │ ││ │ │ │橋區，以信用卡扣│ │ │ │ ││ │ │ │款收費 │ │ │ │ │└──┴───────┴─────┴────────┴────────┴────────┴────────┴────┘