臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第53號原 告 李連將訴訟代理人 饒斯棋律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 林聰賢訴訟代理人 蕭宇晴上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國106年1月12日院臺訴字第1060160083號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告承租其所轄林務局新竹林區管理處（下稱新竹林管處）轄管新北市○○區○○段○○○段00地號（下稱詩朗小段87地號）內國有暫准放租建地，面積0.0225公頃（下稱系爭租地），為修繕系爭租地內房屋（門牌：三峽區詩朗62號，下稱系爭建物），於民國104年5月間未報經主管機關實地勘查同意即擅自於系爭租地內拆換系爭建物原有屋頂、牆壁、部分樑柱，並有增建等工程行為，經新竹林管處於104年5月27日查獲制止仍持續施作，違規面積至104年9月1日止合計193.55平方公尺，另有鋼架10.75公尺及突出水泥牆0.56公尺，違反森林法第9條第1項第3款規定為由，依同法第56條及行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以105年7月7日農授林務字第1051721675號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，乃向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠伊承租被告所屬新竹林管處轄管詩朗小段87地號之系爭租地
，雙方簽訂有國有林地暫准使用租賃契約書（下稱系爭租約）。伊為修繕系爭租地內之系爭建物，於104年3月10日擬具申請書向被告申請更新修補系爭建物，並於同年5月間施作，惟新竹林管處於104年5月27日到場以伊未經核准擅自進場施工為由，要求伊停止施作，並以違規面積至104年9月1日止合計193.55平方公尺，另有鋼架10.75公尺及突出水泥牆
0.56公尺，違反森林法第9條第1項第3款規定，而依同法第56條及裁罰基準規定，由被告以原處分處伊罰鍰12萬元。伊不服提起訴願，遭訴願機關行政院為訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
㈡伊於104年3月10日填具申請書向出租機關即新竹林管處請求
准予修繕系爭建物，獲新竹林管處以104年4月1日竹政字第1042103267號函（下稱104年4月1日函）副知同意後始進行修繕：
⒈按系爭租約第2條約定：「本租約出租之林地限作房屋基地
用地之用…」、第9條約定：「承租人非經出租機關之核准，不得將其承租地內之房屋進行改建、增建、擴建或其它變動等行為，否則出租機關得終止租約收回林地。」⒉查伊因系爭建物年久失修，老式工法、平面鐵皮材質構造之
屋頂已多處鏽蝕、剝落造成嚴重漏水，並連帶導致地面及牆壁多處損壞剝落，業已損害建物原有結構，致生人身安全疑慮，伊遂於104年3月10日擬具最新之申請書向新竹林管處申請更新修補系爭建物，而新竹林管處亦以104年4月1日函回覆，並於說明記載：「一、依據民眾104年3月10日申請書件辦理。二、本案該民眾所有房屋係座落本轄新北市○○區○○段○○○段00地號內，使用之房屋基地與本處訂有暫准放租契約，租約存續中，檢附契約影本1份。茲該承租人依雙方契約書第9條申請將房屋屋頂及四面牆全部換新，本處基於土地管理機關立場在原建屋長度、寬度、高度及位置皆維持不變（原函文應係漏打變字，併予敘明）且使用與原建材相同或類似之材料之前提下，同意所請，先予敘明。」該函文正本雖係予新北市政府工務局詢問本件伊申請修繕處是否確非屬建築法所稱修建範疇，然新竹林管處既於前開函文說明一、二清楚載明係依伊104年3月10日申請書件辦理且同意伊所請修繕坐落於系爭土地之系爭建物並副知伊，自可證新竹林管處業已核准伊104年3月10日之申請書，同意伊更新修補無訛。
⒊被告雖抗辯：新竹林管處104年4月1日函行文予新北市政府
工務局之目的在於請求協助認定是否屬建築法所稱修建範疇；以及系爭租約已進入訂約階段，此部分爭執屬私法爭議，新竹林管處基於民法上之契約關係而為之意思表示，自非行政處分云云，惟查：
⑴公文之內容若涉及副本收受者之權義，且符合行政程序法第
92條第1項行政處分之要件，該副本應即為行政處分，其效力與以公文正本送達無異：
①按「二、查公文程式條例及行政程序法，並未明文規定行政
處分書是否應以公文之正本送達相對人，惟行政處分既涉及受行政處分人民之權義事項，其行政處分書自應以公文之正本送達受行政處分之相對人為原則。至利害關係人因非行政處分之直接相對人，依上開條例第9條：『公文，除應分行者外，並得以副本抄送有關機關或人民；收受副本者，應視副本之內容為適當之處理。』之意旨，尚非不得以公文之副本對該利害關係人送達行政處分書，利害關係人若不服該行政處分者，自得依訴願法第18條規定及其他有關法規提起救濟。三、另公文之內容若涉及副本收受者之權義，且符合行政程序法第92條第1項：『本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為』之要件者，該副本應即為行政處分，其效力與以公文正本送達之行政處分應無二致，副本收受者若不服該行政處分者，亦得依相關法規提起行政救濟。」行政院秘書處91年12月2日院臺秘字第0910059457號函要旨闡釋甚明。
②查伊業於104年3月10日擬具申請書並檢附修繕補強施工服務
建議書，向被告請求更新修補系爭建物之屋頂全部、四周鐵皮圍牆、門窗，而被告亦以104年4月1日函明確說明如前，且亦副知伊，依據函文上開說明一、二之內容，確實屬對伊之申請為核准同意之意思，且亦無附加伊應待指界以後始得施工之條件，其效力即與公文正本送達無二致，則被告對伊裁罰自無理由。
③次查，伊取得被告之核准，依系爭租約第9條約定，自得修
繕系爭建物，則被告一再以伊之修繕行為係屬建築法所定之建造行為而需申請建造執照為由，認定伊修補系爭建物違反法令及系爭租約之約定顯無理由。另新竹林管處104年1月19日竹政字第1042210167號函（下稱104年1月19日函）說明「
一、……暨復台端104年1月5日修繕申請書。二、本案台端申請……並經查核尚符森林法第9條第2項規定，本處基於土地管理機關立場原則同意所請，惟請台端依建築法規之規定向新北市政府建管單位申請備查或核備，憑該單位同意函或同意免請函洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作，未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。」係針對伊104年1月5日修繕申請書，而新竹林管處104年2月16日竹政字第1042210600號函（下稱104年2月16日函）說明「一、……暨復台端104年2月12日、104年1月29日、104年1月28日申請書。二、本案台端申請………尚符森林法第9條第2項規定，同意所請，請逕洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作，未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。……」係針對伊104年2月12日、104年1月29日、104年1月28日申請書，與104年4月1日函明確說明係針對伊104年3月10日申請書，新竹林管處前開函文既係針對伊完全不同之申請書所做之不同行政處分，故被告抗辯依104年1月19日函、104年2月16日函有告知應先辦理指定施工界限，自屬無據。
⑵再如依被告主張：本件係屬私法爭議，則伊既已依兩造簽訂
之系爭租約得出租機關同意而修繕系爭建物，被告何得以向伊處以行政裁罰？實非無疑。
⒋尤有甚矣，出租機關即新竹林管處受理伊修繕之申請後以簽
稿併陳之內簽方式均擬辦為「同意所請」⑴按依行政院頒訂之文書處理手冊第十九、「簽、稿之撰擬說
明如下：」、㈠「簽稿之一般原則：」……２、「擬辦方式：」……⑵簽稿併陳：甲、文稿內容須另為說明或對以往處理情形須酌加析述之案件。乙、依法准駁，但案情特殊須加說明之案件。丙、須限時辦發不及先行請示之案件。」⑵查新竹林管處104年3月27日內簽資料所示，該內簽係屬「簽
稿並陳」方式為之，參照該簽稿並陳第六、「綜上，本案本課擬有三方案：㈠仍採本處原作法，即審核無違背前述第三點及租約規定，其申請修繕方式應與原有長寬高相符，無擴大違建，原則同意修繕，並請申請人仍應洽當地建管機關取得同意或免申請函文。……」、第七、「承上，本案似採方案一為宜，理由如下：……㈢承上，方案一為三方案中較折衷之方法，本處本於土地管理機關立場予以函覆，無逾越本處職掌之虞。」再參照依此內簽所發出之上開104年4月1日函，確實屬對伊之申請為核准同意之意思，其效力即與公文正本送達無二致，則被告抗辯：嗣後並未行文函覆同意所請，即未完成核准程序云云實屬臨訟卸責之詞。
⑶另參照新竹林管處104年1月19日「簽稿並陳」之內簽為：「
…四、承上，本案既經審核符合森林法第9條及租約規定，擬原則同意承租人所請…。」依此內簽而發出104年1月19日函；104年2月12日「簽稿並陳」之內簽擬辦亦係：「一、本案既經審核符合森林法第9條規定，擬同意依申請人所送照片辦理局部修補作業，並應以原建材相同或類似之材料進行修補。未來若承租人受新北市建管機關不利處分，由承租人自行負擔。……」依此內簽而發出104年2月16日函。
⑷揆諸前揭新竹林管處104年1月19日、104年2月12日、104年3
月27日「簽稿並陳」之內簽及嗣後之正式函文可知：新竹林管處對於伊提出之修繕申請自始均審認係屬「符合森林法第9條及租約規定」，而「同意承租人所請」，且參照104年3月27日內簽資料亦無如同104年1月19日函、104年2月16日函載明「洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作，未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。」之用語，是故，伊之修繕行為自符合系爭租約第9條所定：「承租人非經出租機關之核准，不得將其承租地內之房屋進行改建、增建、擴建或其它變動等行為，否則出租機關得終止租約收回林地。」，則被告事後答辯：伊係未經新竹林管處准許即擅自進行修繕行為有違森林法之規定云云，顯為臨訟卸責之詞，實非可採。
㈢被告擅自課予伊系爭租約並未約定之取得建照執照、使用執
照之義務，此項限制顯違反不當聯結禁止原則，該行政處分即非適法：
⒈按「行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民
課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。」最高行政法院90年度判字第1704號行政裁判要旨闡釋甚明。
⒉查伊與新竹林管處訂立之系爭租約第9條僅規定承租人欲改
建、增建、擴建或變動承租地內之房屋時僅需「經出租機關核准」即可，並未約定尚需取得建管單位核發之建造執照、使用執照，甚者，本件之建管單位即新北市政府工務局業已明確表示：係屬貴管權責，請林務局依契約相關規定辦理，則伊既已依系爭租約約定，於104年3月10日向新竹林管處提出申請書件，並獲新竹林管處104年4月1日函副知同意伊所請，伊自得就坐落系爭租地之系爭建物進行修繕，伊所為核與前揭租約約定相符，新竹林管處不得擅自附加系爭租約未約定之負擔條件要求伊履行。
⒊次查，系爭租地僅為國有森林用地暫准租用建地，地目編定
上仍屬林業用地，本無法供建築使用，自無生申請建造執照之問題。再者，系爭租約僅約定承租人伊倘欲修繕所承租土地上之建物須經出租人新竹林管處核准，並未約定亦需取得建造執照，新北市政府工務局業於104年2月9日系爭租地修繕案協調會中明確表示：「一、……該建物既非屬合法建物，即無法審認是否得修繕或建築，爰新北市政府無法出具相關之審認函文…」等語，換言之，建築主管機關於104年2月9日業已表示確實無法出具相關審認函文，新竹林管處嗣後逕自附加系爭租約所未約定之限制，實已有違不當聯結禁止原則，非可謂為有理。
⒋尤有甚者，依林務局97年10月24日林政字第0971721557號函
附件「國有林地暫准放租建地、水田、旱地解除林地實施計畫說明會各林管處所提疑義彙整」……貳、「暫准建地部分」、第四：「本局改建之規定，需由承租人請領建築執照，然就現行法規言之，承租人均無法請領，故承租人未經申請核准擅自改建之補正，因涉及建照請領，處理上有困難，應如何處理？擬辦：鑑於本局暫准建地多係於非都市土地使用編定前之既存建物，故為利計畫推動，類此擅自改建違規補正案件，無需再由承租人補請建照，續依本計畫辦理更正編定為建築用地事宜。」新竹林管處於97年10月24日顯已明知伊修繕系爭建物根本無須亦無從申請建築執照，則伊嗣後既已依系爭租約約定於104年3月10日向新竹林管處提出申請書，並獲其104年4月1日函副知同意原伊所請，伊自得就坐落系爭租地之系爭建物進行修繕，伊所為核與前揭系爭租約約定相符，新竹林管處不得擅自附加系爭租約未約定之負擔條件要求伊履行。
㈣伊主張104年4月1日函文業已同意修繕系爭建物，且伊亦主
張所為之修繕並未超出系爭建物原始核准設置之範圍，原處分所載之基礎違規事實既有誤，則以此錯誤事實做為基礎之行政處分自屬違誤，從而，事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分：
⒈按「行政處分係以認定事實為適用法律之基礎，如所認定之
事實與法律規定不相適合或有扞格，則其所為之處分，即難謂無違誤」、「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。又所謂「事實」，不僅指違規之行為而言，即違規之時間、地點等及「與適用法令有關之事項」，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備。…所載之違反事實為該處分書概認被處分人等3人共同在系爭4筆土地上採取土石，且漏未記載一地號土地，已與事實不符，復未明確認定被處分人等共同實施採取土石之位置與範圍，核屬事實記載不完備，即屬有瑕疵之違法行政處分，應予撤銷。」最高行政法院82年度判字第562號、臺中高等行政法院99年度訴字第31號行政裁判要旨闡釋甚明。
⒉查依系爭租約第9條約定及被告104年4月1日函同意伊104年3
月10日申請書所請，並無附加任何須「指定施工界限」，伊於核准後之修繕行為自符合契約約定。
⒊次查，被告於原處分認定伊之修繕範圍超出系爭建物原範疇
而有增建等工程行為云云，惟，揆諸兩造簽訂系爭租約之承租訂約區域圖面之「新北市○○區○○段○○○段00地號暫准放租建地00-00000房屋位置圖」，固記載160.1平方公尺，然此為被告所屬人員為粗略之計算，並非經地政事務所專業之測量，自有誤差之可能性，此參被告違反事實認定伊違規面積為193.55平方公尺，然修繕後之系爭建物經地政事務所複丈成果圖所載：實測面積為171平方公尺，與被告所計算之誤差達22.55平方公尺（按此部分原處分關於「違反事實」欄記載：「……違規面積至104年9月1日止合計193.55平方公尺……」即顯與客觀事實不符，原處分顯有違誤），足證被告測量未精細，伊一再主張係在原基座、樑柱、屋樑之範圍進行修繕，並未超出原系爭建物之面積，此亦有施工之照片5幀可稽，再依被告所提之照片更可以證明：伊於修繕系爭建物時並未超出原有基地之範圍，更未有破壞森林或有違反樹木保護之情事，足證原處分所載之基礎違規事實有誤，從而，原處分裁罰自無理由。
㈤綜上所述，伊於104年3月10日向出租機關即新竹林管處提出
修繕系爭建物之申請，並獲新竹林管處以104年4月1日函覆：同意所請，則伊修繕系爭建物之行為即符合系爭租約約定，故原處分裁處伊：「違反森林法第9條第1項第3款，未報經主管機關指定施工界限即擅自施作…處罰緩新臺幣12萬元整」則新竹林管處逕行附加伊就本件應取得建照執照、使用執照申請始屬合法申請之裁量，依前揭所述，即有不當聯結情事，而有違平等原則，自構成裁量之濫用，訴願決定未予糾正，亦有未合等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告主張於104年3月10日填具申請書向伊所屬新竹林管處申
請修繕系爭建物，並獲該處104年4月1日函同意後始進行修繕。惟查，原告與新竹林管處訂有系爭租約，原告為辦理系爭租約內系爭建物修繕等事宜，除依規定申請外，經獲同意後，仍須依森林法第9條：「…應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工…」之規定，辦理指定界限後始得施作工程，非原告所稱僅需獲得出租機關同意，即可修繕坐落於系爭租地上之系爭建物；況本件新竹林管處自始並未同意原告就系爭建物進行修繕事宜，新竹林管處以104年4月1日函文函詢新北市政府工務局，係為了請求該局基於建築法主管機關立場協助認定本件是否屬建築法所稱修建範疇，並於函文說明三載明請該局函覆新竹林管處俾憑續處，而新竹林管處以上開函文副本通知原告，僅為讓原告知悉申請案件辦理進度，並非處分行為，並非原告所述上開函文副本為行政處分，原告據上開函文以認定新竹林管處已同意所請，並逕自於104年5月間進場施工，洵屬無據。
㈡原告主張伊無於104年4月1日函附加原告應完成指定施工界
限程序後始得施工之條件，本得進行修繕作業，且不應將104年1月19日函、104年2月16日函覆原告應先行辦理指界施工之內容，附加於104年4月1日函等云云，針對該104年4月1日函伊並非核准同意原告之答辯已見於上開第一點陳述，又伊舉104年1月19日函、104年2月16日函有明確告知原告應依法進行指定施工界限之程序，足證原告明確知悉未經完成指定施工界限程序不得進場施工之規定，原告辯稱不知應先辦理指定施工界限等語均係矯飾之詞，不足採據；況前揭函文內之敘明，係進一步提醒原告雖經申請同意仍應踐行森林法第9條之誡命規範，實則，縱函文無特別敘明應待指界施工始得施作之告誡，依森林法第9條之規定，仍課予應遵守此一行政法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定之施工界限施工之義務，違反此行政法上義務之行為，即應受罰。
㈢原告主張修繕系爭建物，租約並未約定取得建築執照、使用
執照之義務，此項限制顯違反不當聯結禁止原則，該行政處分非適法等云云：
⒈原處分為伊基於森林法主管機關立場所為之處分，非伊所屬
新竹林管處所作之處分，究該行政處分所列處分理由，係受處分人（即原告）於森林內興修其他工程時，未依森林法第9條第1項第3款規定，報經主管機關實地勘查同意後依指定界限施工等程序，而擅自施工之事實，與原告主張租約未要求取得建築執照、使用執照等，有違反不當聯結禁止原則等云云，該等原告對私法上契約行為有所爭執之部分，自應循民事訴訟程序解決，與本案行政裁處係屬兩事，不得藉行政爭訟程序請求救濟。
⒉原告主張本件修繕申請案件建管單位（即新北市政府工務局
）業已明確表示請新竹林管處依契約相關規定辦理，無須取得建管單位核發之建造執照、使用執照乙節，依新北市政府工務局104年4月10日新北工建字第1040581525號函確請新竹林管處依權責辦理，惟並未就本件修繕是否屬於建築法所稱修建範疇回覆，亦未明確函覆是否需申請相關建築執照，且上述函文之說明三仍建議新竹林管處依建築法第9條規定重新審查本件申請書，原告未獲新竹林管處重新審查之回覆，逕自以上述函文認定無須申請相關建築執照，且未經指定界限施工程序，即逕自進場施作，並欲以新竹林區管理處104年4 月1日函基於私權關係之意思表示作為具有土地合法使用權源，而未踐行森林法第9條之抗辯，此等主張實屬論理上之謬誤，顯非可採。
㈣原告主張所為之修繕並未超出系爭建物原始核准設置之範圍
，原處分書所載之基礎違規事實有誤，屬有瑕疵之違法行政處分等云云：
⒈本件係伊就新竹林管處現場查報原告未經申請核准並踐行指
定施工界限程序，即擅於林地內進行建物之興修工程之事實，依違反森林法第9條及同法第56條規定所作之裁處，依森林法第9條之規定，只要未經核准，擅自於森林內興修工程，即應受罰，並不以發生實害為要件。原告主張修繕系爭建物並未超出系爭建物原始核准設置之範圍，並無礙原告未徵得主管機關核准同意且未經指定施工界限程序即逕行進場施工之事實認定，況本件修繕申請案件因未經指定施工界限程序，現況系爭建物經比對系爭租約內建物照片已大幅變動，原告所稱所為之修繕行為並未超出系爭建物原始核准設置之範圍，顯不足採，況依新北市樹林地政事務所土地複丈成果圖表所載系爭建物面積171平方公尺，確實大於系爭租約建物面積160.1平方公尺。
⒉原告辯稱違規裁處面積與地政測量面積有所差異致處分有瑕
疵等云云，究本件系爭建物測量，不同測量人員採用不同測量儀器本就有誤差之可能，縱皆為地政機關測量員所測，亦難不有差異之存在；且本件伊所屬人員至現場測量與地政機關所測之時間點不同，建物興修態樣陸續變動亦會造成測量之差異，此有不同時期拍攝之照片可稽，其中系爭建物修建前後差異最為明顯之處即該建物後方原僅為簡易雨棚，興修過程卻以鋼筋結構物加覆水泥，並搭起木製橫樑天花板、加蓋門扇、窗戶；而不論地政機關量測面積值或原處分認定違規面積皆未滿0.3公頃，伊依裁罰基準第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定：「違反森林法第9條規定，造成林地損害面積未滿0.3公頃者，處12萬元以上28萬元以下罰鍰；0.3-0.5公頃者，處28萬元以上44萬元以下罰鍰；0.5-1公頃者，處44萬元以上60萬元以下罰鍰；1公頃以上者，處60萬元罰鍰。」僅對原告裁處最低額罰鍰12萬元，已為裁罰金額之下限，測量差異值並不影響對罰鍰數額之裁量及法令之適用，原處分洵屬適法，本訴訟為無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件事實概要欄所載之事實經過，為兩造所不爭執，並有104年5月27日查獲違規現場會勘紀錄、採證相片5幀、系爭建物違規前後相片、系爭建物擅建後房屋位置圖、新竹林管處104年7月31日竹政字第1042212942號函（通知原告立即停工）、原告104年3月10日申請書、新竹林管處104年1月19日函、104年2月16日函、104年4月1日函、104年2月25日現場會勘紀錄影本、系爭建物於104年5月29日、6月17日、7月7日、8月18日、9月1日、105年3月1日、3月20日、6月16日、8月16日所拍攝之相片、系爭租地土地建物查詢資料、新北市樹林地政事務所106年5月11日土地複丈成果圖表、原處分、訴願決定等件附於原處分卷及本院卷足稽，自堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告是否有違反森林法第9條第1項第3款所規定未經指定施工界限即擅自於系爭租地修繕系爭建物之行為？被告以原處分裁處原告罰鍰12萬元，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按行為時森林法第9條第1項第3款規定：「於森林內為左列
行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：…三、興修其他工程者。」、第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條及第45條第1項之規定者，處新臺幣12萬元以上60萬元以下罰鍰。」又森林法第9條第1項規定之立法意旨，係在森林內興修工程，探採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全，其中第3款為概括規定，即凡屬興修第1款所定水庫、道路、輸電系統或開發電源及第2款探採礦或採取土、石以外之其他工程，均包括在內。而違反森林法第9條規定，應依第56條裁罰之立法意旨，則為「違反樹木保護，依森林法從重處罰之。」㈡經查，原告向被告所屬林務局新竹林管處承租系爭租地作為
系爭建物基地之用，雙方簽訂有系爭租約，租賃期間自98年7月1日起至107年6月30日止，計9年。嗣原告以系爭建物年久失修，屋樑已腐蝕、壁面裂痕且屋頂龜裂漏水，不堪使用為由，於104年1月5日填具修繕申請書，向被告申請原建地修繕（見本院卷第84頁），新竹林管處以104年1月19函覆略以：「說明：…二、…依台端所附設計圖，修繕前後除窗戶數量增加、門位置改變及屋脊移至正中央外，建屋之長度、寬度、高度及位置皆維持不變，並經查核符合森林法第9條第2項規定，本處基於土地管理機關立場原則同意所請，惟請台端依建築法規之規定向新北市政府建管單位申請備查或核備，憑該單位同意函或同意免請函洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作，未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。」等語（見原處分卷第42頁）；原告復分別於104年1月28日、104年1月29日及104年2月12日填具申請書，申請修繕系爭建物（見本院卷第88-95頁），經新竹林管處以104年2月16日函覆略以：「說明：…二、本案台端申請修補破損之鐵皮牆壁、屋頂，及將破損老舊之門窗換新，正門尺寸將稍增寬，修補後建屋長度、寬度、高度及位置皆維持不變，並應以原建材相同或類似之材料進行修補，尚符合森林法第9條第2項規定，同意所請，請逕洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作，未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。…。」等語（見原處分第43頁）；原告又於104年3月10日填具申請書，申請修繕系爭建物（見原處分卷第32頁），被告為確認系爭建物之修繕行為是否涉及建築法第9條第1項第4款所稱之修建行為，而以104年4月1日函詢新北市政府工務局，該函文副本寄送原告（見原處分卷第41頁）。詎被告所屬新竹林管處人員於104年5月27日查獲原告未報經主管機關指定施工界限，擅自於所承租系爭租地內整修系爭建物，有104年5月27日查獲違規現場會勘紀錄、採證相片5幀、系爭建物違規前後相片、系爭建物擅建後房屋位置圖附於原處分卷可稽（見原處分卷第4-11頁），原告違章行為，洵堪認定，被告處以罰鍰12萬元，揆諸首揭規定，並無不當。
㈢原告雖主張伊於104年3月10填具申請書，申請修繕系爭建物
，新竹林管處以104年4月1日函副本通知伊，同意伊所請，自無違反森林法第9條第1項第3款規定云云，惟參諸新竹林管處104年4月1日函所載：「主旨：為本處受理新北市三轄區民眾向本處申請修繕房屋案件，請惠予協助認定本案是否涉及建築法第9條第1項第4款所稱之修建行為，…。說明：
…二、本案該民眾所有房屋係座落本轄新北市○○區○○段○○○段00地號內，使用之房屋基地與本處訂有暫准放租契約，租約存續中，檢附契約影本1份。茲該承租人依雙方契約書第9條申請將房屋屋頂及四面牆全部換新，本處基於土地管理機關立場在原建屋長度、寬度、高度及位置皆維持不變（原函文漏打「變」字）且使用與原建材相同或類似之材料之前提下，同意所請，先予敘明。三、承上，惟本處非建築法規主管機關，茲檢附民眾申請修繕處照片…等相關文件影本1份，請惠予函覆本處，本案行為是否確非屬建築法所稱修建範疇，俾憑續處。」等語（見原處分卷第41頁）。由該函文內容以觀，足知新竹林管處因非建築法主管機關，對原告申請系爭租地內系爭建物之修繕行為是否涉及建築法第9條第1項第4款所稱之修建行為無法判斷，乃函詢系爭建物所在地之主管機關即新北市政府工務局，待新北市政府工務局函覆後再為繼續處理後續程序，並將此處理過程副本知會原告，顯非同意原告修繕系爭建物之函文，甚屬明確。又縱原告認為新竹林管處104年4月1日函文係同意其修繕系爭建物，然依森林法第9條第1項規定，原告應依指定施工界限施工，此參諸新竹林管處曾以104年1月19日函、104年2月16日函明確告知原告「未辦理指定施工界限前，切勿進場施作，以免觸法。」等語（見原處分卷第42-43頁）；及原告與新竹林管處曾於104年2月25日至系爭租地共同辦理指界，因原告申請修繕標的不明確，當日暫不指界，有新竹林管處烏來工作站各項工程用地指定界限施工紀錄附卷足參（見原處分卷第45頁），足證原告知悉於施工前，應先辦理指定施工界限，未辦理前施工，即屬違法。是原告執新竹林管處104年4月1日函主張業經新竹林管處同意修繕系爭建物云云，顯係卸責之詞，自難據為免罰之論據。
㈣原告雖又執系爭租約第9條規定，主張被告擅自課予系爭租
約未約定之取得建照執照、使用執照之義務，此項限制違反不當聯結禁止原則云云，惟查，新竹林管處固於104年1月19日函載明「說明：…二、…請台端依建築法規之規定向新北市政府建管單位申請備查或核備，憑該單位同意函或同意免請函洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作…。」等語（見原處分卷第42頁），然於104年2月9日立法委員盧嘉辰國會辦公室召開系爭建物修繕協調會，會中新北市政府工務局人員表示因系爭建物非屬合法建物，無法審認是否得修繕或建築，故無法出具相關之審認函文，有林務局各單位參加處外重要會議報告在卷足佐（見本院卷第136頁），因而新竹林管處104年2月16日函遂記載：「說明：…二、本案台端申請修補破損之鐵皮牆壁、屋頂，及將破損老舊之門窗換新，正門尺寸將稍增寬，修補後建屋長度、寬度、高度及位置皆維持不變，並應以原建材相同或類似之材料進行修補，尚符合森林法第9條第2項規定，同意所請，請逕洽本處烏來工作站辦理指定施工界限後，始得施作…。」等語（見原處分第43頁），已無再令原告提出建管單位同意函，原告主張被告擅自課予系爭租約未約定之取得建照執照、使用執照之義務，違反不當聯結禁止原則云云，洵無足取。復按上開森林法第9條規定，屬「誡命規範」，課予人民事前向主管機關申請並會同有關機關勘查，及依指定施工界限施工之作為義務，違反此項作為義務即構成違章，應依森林法第56條加以處罰。是以，原告於系爭租地欲修繕系爭建物，自應依上開森林法第9條第1項規定履行其行政法上之義務。而系爭租約係原告與新竹林管處間之私法契約，系爭租約第9條：「承租人非經出租機關之核准，不得將其承租地內之房屋進行改建、增建、擴建或其它變動等行為，否則出租機關得終止租約收回林地。」之約定，與原告應依森林法第9條規定履行其向主管機關申請並會同有關機關勘查，及依指定施工界限施工之行政法上義務係屬二事。被告依系爭租約之約定，有否要求原告修繕系爭建物應取得建照執照、使用執照，其始核准原告修繕系爭建物之權利，乃係原告與被告間私法契約之爭議，自應循民事訴訟程序以為解決。
㈤原告另主張系爭建物修繕後之面積未超出原始核准設置之範
圍，又經新北市樹林地政事務所土地複丈成果圖表所載：修繕後之系爭建物實測面積為171平方公尺，而原處分違規事實欄卻記載違規面積為193.55平方公尺，原處分所載違規事實有誤，原處分屬有瑕疵之違法行政處分云云，惟按書面作成之行政處分，固應依行政程序法第96條第1項，就主旨、事實、理由及法令依據各事項分別記載，然如自處分書之整體記載中已足以明瞭行政處分之主旨及理由，縱未分別載明，因不影響行政處分之整體意旨，更於當事人之權益無妨礙，應認僅屬行政處分之微量瑕疵，而不影響行政處分之效力（最高行政法院94年度判字第689號意旨參照）。查原處分處分主文欄記載：「受處分人違反森林法第9條第1項第3款，未報經主管機關指定施工界限即擅自施作，依同法第56條之規定處罰鍰新台幣12萬元整。」、違規內容欄記載：「未報經主管機關指定施工界限即擅自拆換原有房屋屋頂、牆壁、部分樑柱，並有增建等工程行為」、違反事實欄記載：「受處分人於104年5月間擅自於新北市○○區○○段○○○段00地號內未報經主管機關實地勘查同意即擅自拆換原有房屋屋頂、牆壁、部分樑柱，並有增建等工程行為，經本會林務局新竹林區管理處於104年5月27日查獲制止仍持續施作，違規面積至104年9月1日止合計193.55平方公尺（另有鋼架10.75公尺、突出水泥牆0.56公尺）。」、處分理由欄記載：「依森林法第9條第1項第3款規定，於森林內興修其他工程者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定界限施工，受處分人未依前揭規定報經主管機關實地勘查同意即擅自施工，違反森林法事實明確，依同法第56條及政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準規定應處分新台幣12萬元。」；再查，按「行政規則包括下列各款之規定︰…二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」為行政程序法第159條第2項第2款所明定。
上開裁罰基準（見原處分卷第57-65頁）為主管機關即被告為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，並為使被告所屬林務局各林區管理處，依據被告授權辦理違反森林法行政罰鍰案件，能就裁處之裁量（罰鍰部分），建立執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力所訂定行政規則；其中對違反森林法第9條損害範圍在未滿
0.3公頃，裁罰12萬元至28萬元以下，損害範圍在0.3公頃至
0.5公頃範圍內，裁罰28萬元至44萬元以下，損害範圍在0.5公頃至1公頃，裁罰44萬元至60萬元以下，損害範圍在1公頃以上，裁罰60萬元之規定；而上開裁罰分級係考量「違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定」，核與森林法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。準此，無論原處分所載違規面積為193.55平方公尺（修繕系爭建物），或新北市樹林地政事務所土地複丈違規面積為171平方公尺，均未達0.3公頃，被告依裁罰基準規定，以原處分裁罰原告最低法定罰鍰12萬元，經核並未違法。是以，就原處分之整體記載觀之，已足以明瞭行政處分之主旨及理由係原告未報經主管機關指定施工界限即擅自施工，縱原處分所載違規面積193.55平方公尺（已逾越系爭建物原核准設置之面積160.1平方公尺，見本院卷第80頁反面），與新北市樹林地政事務所土地複丈成果圖表所載：修繕後之系爭建物實測面積171平方公尺（見本院卷第61頁）不同，然因不影響原處分之整體意旨，更於當事人之權益無妨礙，應認僅屬原處分之微量瑕疵，而不影響原處分之效力。
六、綜上所述，被告認原告未報經主管機關指定施工界限即擅自於系爭租地修繕系爭建物，違反森林法第9條第1項第3款規定，依同法第56條及裁罰基準第2點規定，以原處分裁處原告罰鍰12萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 11 月 10 日
書記官 林郁芩