臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第60號
106年11月28日辯論終結原 告 宏泩科技股份有限公司代 表 人 許蒼宏訴訟代理人 陳豐裕律師複 代理人 湯其瑋律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛訴訟代理人 陳以璇
徐宗佑上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國105年12月23日公處字第105139號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經檢舉其於民國103年底，為推廣銷售其水玻璃除濕機，在公司網站上登載案關影音廣告，就其商品與遮蔽名稱之市售除濕盒進行比較，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」，案關廣告內容予人之印象，為一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，是以消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險，而刊登不實比較廣告。案經被告調查結果，原告為推廣銷售其水玻璃除濕機商品，以比較廣告方式與競爭事業所售除濕盒進行比較，廣告內容為原告片面支配之範圍，被比較或評論之競爭事業於該廣告中並無解釋或辯駁之機會，原告自應以公正、客觀方式為之，就其比較項目詳予查證及就所引用資料妥適詮釋，確保廣告內容就自身與他事業商品或服務之表示與實際相符，方為合法。案關廣告宣稱一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，予人消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險之印象，依現有事證，要難認為有據，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，已違反公平交易法第21條第1項規定。即被告以原告於廣告指稱市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒化學液體，消費者吸到及接觸到有中毒的危險，係對足以影響交易決定之商品品質為虛偽不實或引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，依公平交易法第42條前段規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告不服，，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷原處分：
（一）原告所為比較性廣告，實屬原告得享有之商業言論自由，應受憲法保障，公平交易法第21條第1項之規定亦應於原告受憲法保障之商業言論自由範圍內自行限縮。
1.按人民享有言論自由，憲法第11條定有明文，而憲法所保障言論自由亦應包括商業性廣告在內，已成不爭之言論，基於言論自由之保障，應給予廣告主較大創意空間，即便涉及第三人權益之比較性廣告，亦可主張於涉及公平交易法第21條規定所稱「為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」等不確定法律概念之操作上，同樣應注入憲法基本權保障之考慮因素，對廣告主之商業言論自由與作為比較對象之競爭者之財產權等相衝突法益作個案之利益衡量。又廣告為達成快速吸引消費者注意之目的，就其內容多力求精簡，且為達令人印象深刻，甚難免使用一些提醒消費者之風險宣告言詞，僅須未達「虛偽不實或引人錯誤」之程度，即應受允許。
2.查競爭事業市售之水溶性除溼劑之包裝盒上皆標明其主要成份為「氯化鈣」化學物質，原告就其水玻璃除濕機產品與競爭事業之水溶性除溼劑提出比較性廣告無非是想將其除濕機產品不含氯化鈣成分之獨特利益及優點向消費大眾或潛在顧客作建議，又原告作出之化較性廣告係信賴第三人公開資料之真實性而創作，實非藉此損害或貶抑競爭事業之產品利益為目的，而原告於被告調查期間所呈送之第三人所對外公開資料包含環境保護署網站的教育宣導資料及該網站的毒理資料庫可供大眾查閱之化學物質「氯」及「氯化鈣」之安全資料表以及原告委託工業技術研究院化工研究所就市售之水溶性除溼劑其一品牌「克潮靈」檢測其主要成分「氯化鈣」於吸濕過程中所釋放之「氯氣」濃度檢測報告，該等第三人對外公開性資料皆屬客觀且大眾可輕易理解之資料，應無閱讀理解或詮釋錯誤之虞。是原告基於信賴原則，參考使用環保署網站之教育宣導資料和化學物質毒理資料及工研院之氯氣濃度檢測報告而創作出比較性廣告，僅為提醒警示消費大眾使用市面一般除溼劑產生有毒氯氣及碰觸、吸取氯氣危險之可能風險性，並合理建議消費大眾或潛在客戶可考慮使用未含氯化鈣成分之除溼產品，是以廣告所為之言論自由亦應屬憲法第11條明文保障之基本權利，國家亦應給予最大限度之維護，俾為言論之人得因此實現溝通意見、追求真理及監督各種社會活動之目的，且言論自由之人受保護之範圍，非僅針對個別之人民，一般企業亦應有此適用。
3.企業經營者為體現其商業言論自由，透過網路平台將商品資訊透露予消費者，此舉非但可使消費者得以藉由商品資訊選擇產品，企業經營者亦藉此保障其商業上之言論自由，司法院釋字第509號解釋即已表明憲法應給予言論自由最大寬容意旨之際自不能將商業言論自由摒除在外。是企業經營者以客觀第三者所公開之資料為基礎，以合理適當方式揭露予消費者，無非僅係用於保障消費者知的權利，維繫企業之個人重要利益，更具有藉此廣告之意見表達，傳遞攸關人民選購產品之重要訊息，俾維護消費者之利益，此時企業經營者之言論另具有一定之公益性質。故衡量商業言論自由所欲保障之公益價值範圍，相較於遭揭露之各廠商較高者，則於該廣告中所傳達之商業言論自由即應予以保障，是公平交易法第21條第1項規定於上開情形應自我限縮。
4.查，為了解化學物質「氯」及「氯化鈣」之毒理特性，原告透過行政院環保署網站之「教育宣導」頁籤進入「毒理資料庫查詢」系統，進入該查詢系統前即已詳細閱覽環保署網路公開之教育宣導手冊內容，並進入該系統查得化學物質「氯」及「氯化鈣」之安全資料表，該等安全資料表皆明載該化學物質所具有的生態毒性數據、對人體之安全性、危害處理方式及人體接觸預防防護措施等內容，如「要避免碰觸到液體或固體的氯化鈣」、「眼睛接觸到時，會造成剌激及可能造成暫時性角膜受傷，必須戴上護目鏡及呼吸器等防護設備」、「氯化鈣絕對不能排入下水道或是表面水」、「在以氯化鈣代替鹽以融解公路上的雪，鄉間野生動物因喝路邊融雪而大量喪生」等警語，故原告基於信賴環保署網站之教育宣導內容及毒理資料庫可供查詢之化學物質毒理資料內容之真實性，進而提醒消費大眾注意使用含有「氣化鈣」成分之除溼劑商品之風險，受被告認定涉犯公平交易法第21條第1項規定之事應不可歸責於原告。
5.又，原告亦委託工研院針對一般市售除溼劑檢測吸濕過程釋放「氯」氣濃度數值，經與環保署「毒理資料摘要表」之「暴露標準與規定」所訂「恕限值(Threshold LimitValues):8HrTWA0.5ppm；15min STEL為1ppm」標準相較，所得結論足證一般市售含有「氯化鈣」化學物質之除溼劑吸濕過程釋放氯氣濃度值11±2ppm已逾環保署「恕限值」標準。為保護消費者權益，原告本於良善意圖告知消費者對於含有氯化鈣化學物質之除溼產品應提高警覺之初衷，根據前揭客觀第三人對外公開之資料及數據，向消費者合理表達使用含有氯化鈣化學物質之除溼產品之風險，此乃原告之商業言論自由，除被告認為原告可能因此取得之商業利益外，實則有更大部分乃係告知消費者應就生活用品提高警覺之公益性提醒。惟被告竟就此等公益提醒略而不見，逕予裁處原告，實有違憲法保障言論自由之意旨。
（二）原告以比較方式向消費者表達含氯化鈣化學物質之除溼產品之風險並無對商品品質為虛偽不實或引人錯誤資料之情事，且根據第三人對外公開性資料合理論述表達商品廣告，亦無任何故意或過失。
1.按「『事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商晶之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵』固為公平交易法第21條第1項所規定。惟其適用應以有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之行為為必要法意甚明」，最高行政法院85年度判字第2406號判決明揭斯旨。
2.按「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示與表徵不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者」、「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者」、「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：（一）表示或表徵應以交易相對人之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。一般商品（服務）以一般大眾施以普通注意力為準」及「表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤應考量下列因素：（一）表示或表徵與實際狀況之差異程度。（二）表示或表徵之內容是否足影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並做成交易決定。（三）對處於競爭之事業及交易相對人之經濟利益之影響」，被告所公布之「行政院公平交易委員會公平交易法第21條案件處理原則」定有明文。故若廣告主之廣告確無虛偽不實或引人錯誤者，即尚不得逕稱廣告主已違反公平交易法第21條規定，而以相關處罰規定相繩。
3.按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為要件者，於行為人不能舉證證明自己無過失時即應受處罰」，司法院釋字第275號解釋業已明揭斯旨，是行為人如能證明自己係無過失而有違章行為時，行政機關仍不得予以處罰。
4.按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第7條第1項定有明文。參照該條第1項規定之立法理由：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰」，職此，縱行為人一定之行為，於客觀上已屬違章，然若行為人能釋明自己主觀上並無故意或過失，則依該項規定之意旨，行為人仍可不予處罰。
5.查，原告根據行政院環保署網站所公開的毒理資料所記載「氯」及「氯化鈣」毒性數值、人體可能暴露途徑及恕限值暴露標準規定等內容，輔以工研院對一般市售除溼劑吸濕過程釋放氯氣之濃度數值，合理謹慎評估含氯化鈣化學物質之除溼產品於消費者日常使用之風險情況，以適當廣告方式向消費者宣導告知，原告就一般除溼劑商品吸濕後是否產生有毒性物質實已善盡積極調查求證義務，並非片面主觀主張一般市售除溼劑產品具有毒性。再者，被告要求原告引用環保署網頁資料為廣告依據應事先徵詢環保署意見且應就廣告比較項目詳予查證及就引用資料妥適詮釋，惟按經驗法則與論理法則，環保署毒理資料庫網頁資料內容對一般大眾而言，並非艱澀難懂之內容，原告係對環保署網站所提供之毒理資料強烈信賴，始妥善詮釋並向大眾進行公益性宣導，倘因此詮釋錯誤，亦非屬原告之過失，亦不可歸責於原告。被告就原告因對環保署網站毒理資料產生之信賴故意略而不提，甚未衡平考量原告向消費者所為廣告提醒具公益性質之良善本意，逕認原告有對商品品質為虛偽不實或引人錯誤資料之情事表看，被告就本案所為之處分，自難稱於法有理。是依前揭解釋意旨，原告並無違章行為，亦無違法之故意或過失意圖。
（三）原告影音廣告宣稱一般除溼劑產生有毒氯氣等內容係根據第三人檢驗機關專業實測數據資料及環保署毒理資料庫內容所為，屬公正、真確、客觀之公益性宣傳，並無任何陳述不實或引用資料為虛偽不實或引人錯誤之情事，且被告並未明揭其如何認定原告所依據之資料有何不公正、不客觀之情事，亦未能明揭其所認定之標準。
1.環保署網站公告「氯」之「安全資料表」第八項暴露預防措施已明示人體暴露於「氯氣」之最高容許濃度為日0.5ppm，而原告以市售一般除濕劑品牌「克潮靈」商品委託工研院檢驗其吸濕過程所產生之氯氣數值為ll±2ppm，已逾環保署容許標準約達22倍，原告以此合理判斷之結果對外廣告宣導一般市售除溼劑產生有毒氯氣之可能性確無任何為虛偽不實或引人錯誤之情事，亦無任何故意過失可言。
2.被告裁定的裁罰處分書內容述及「原告未更進一步提供市售除溼劑會產生有毒氯氣和有毒化學液體，消費者吸到或接觸到有中毒危險之官方文件或研究、檢測報告」，顯然被告無視原告提供之環保署毒理資料庫內所記載之生態毒性數據以及諸多警語，例如「要避免碰觸到液體或固體的氯化鈣」、「眼睛接觸到時，會造成刺激及可能造成暫時性角膜受傷，必須戴上護目鏡及呼吸器等防護設備」、「氯化鈣絕對不能排入下水道或是表面水」、「在以氯化鈣代替鹽以融解公路上的雪，鄉間野生動物因喝路邊融雪而大量喪生」等，進而論斷原告片面主張市售除溼劑產生有毒氯氣或化學液體之危險宣導為不公正、不客觀，亦有論理上之重大違誤。蓋被告係採何等標準而稱原告主張依據為不正確？若原告主張係一正確結果，而被告卻未能舉出其所採取標準，即稱他人主張為不正確，豈不反適證明被告論斷之違誤。反面言之，原告已提供環保署網站可資信賴之毒理資料及工研院檢測報告而得見原告所為比較廣告公義性宣導內容，其並無任何不實，且該等毒理資料或工研院檢測報告亦未受其他第三人質疑，被告並未明揭其如何認定原告影音廣告內容有何不公正、不客觀之情事，亦未能明揭其所認定之標準，被告就此應負舉證責任，其率而認定原告違法，實難稱合法。
（四）被告未衡平考量原告製作之影音內容具保護消費者之公益性宣導作用、信賴環保署毒理資料及第王公正客觀檢測機關所為之檢測結果基礎，亦未公平審酌本案所有情狀，逕以裁處原告高額罰緩，有違法律優越原則及平等原則。
1.按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」，公平交易法施行細則第36條定有明文。
2.查，原告所為影音內容主要動機、目的係向消費大眾宣導市售除溼劑可能產品有毒氯氣或化學液體之疑慮，善意提醒消費大眾謹慎使用之，並無故意或過失以虛偽不實或引人錯誤之內容表示商品品質，且原告自西元2016年5月收悉被告公競字第1050007817號調查書函後即立刻移除案關影音廣告，再者，競爭事業（即市售水溶性除溼劑品牌「克潮靈」所有人花仙子企業股份有限公司）103年度起至105年度除濕商品之營業額持續穩定的增加，並由此足證競爭事業未受案關影音內容影響而受有市場商業利益損失，亦未危害市場交易秩序至明，其中競爭事業103年起至105年各年度銷售業績如下所示：
年度 除濕商品營業額
103 2.72億元
104 2.86億元
105 3.82億元
3.又，原告係利用自己公司網站傳達該案關影音內容的商品資訊，此一廣告方式為相關領域同業普遍廣告方法，原告過去從未受被告導正或警示，僅有案關影音內容係首次收到被告通知配合調查是否違反公平交易法規，並受裁處罰鍰之處分。原告就案關廣告影音既為首次涉犯公平交易法規，並非累犯，於被告多次書函通知調查期間，原告亦積極配合調查、覆函釐清案情事實，亦向被告說明案關影音內容係依據環保署毒理資料及第三公正客觀檢測機關所為之檢測結果所為，並非任意主觀斷章取義，此外被告利用自己公司網站傳達該案關影音內容，因至該網站劉覽之人數一年不及百人，其影響層面極為微小。據此，縱使被告認為原告該行為具有不正當性，被告仍應衡平考量原告無故意過失違法意圖及前述本案所有情狀，妥適改命原告限期停止、改正行為或採取必要更正措施，即可達到維護市場交易秩序之目的，實無裁處原告30萬元高額罰鍰之必要，故被告所為高額罰緩之處分實有違反法律優越原則及平等原則難謂適法。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）按公平交易法第21條有關不實廣告之規定，其立法目的係要求事業對其所銷售之商品或服務，於廣告及其他公眾可知悉之方法中，應為真實之表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能，不因不實宣傳內容而受損害，其所非難者，乃事業對其商品（服務）利用虛偽不實或引人錯誤之廣告及其他使公眾得知之方法，以爭取交易機會之不正競爭手段。又比較廣告，係事業於廣告中就所提供商品或服務之特定項目，與他事業進行比較，以增進其交易機會之情形，常牽涉到被比較事業之市場競爭力及消費者對廣告之信賴，故事業在為比較廣告前，應就廣告內容有合理之客觀證據以支持其廣告主張，以避免造成不公平之競爭行為而違反該條規定，合先敘明。
（二）有關原告辯稱比較廣告受憲法商業言論自由保障，公平交易法第21條第1項規定應於此範圍內予以限縮乙節，按人民享有言論自由固為憲法第11條所明定，惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨範圍內，得以法律予以適當限制，司法院釋字第414號解釋、第577號解釋、第623號解釋及第744號解釋已為闡明，本案所涉之公平交易法第21條第1項係對於內容涉及虛偽不實或引人錯誤之廣告予以規範，揆諸其規範目的與規範手段，均未牴觸憲法第23條比例原則之規定，尚不生於憲法保障之商業言論自由範圍內自行限縮之問題，原告所辯顯不足採。
（三）本案原告銷售水玻璃除濕機，以比較廣告方式指稱市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，對足以影響交易決定之商品品質為虛偽不實或引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第1項之規定：
1.按事業於商品或服務資訊為虛偽不實或引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項之規定，已於前述，其中「虛偽不實」係指表示或表徵與事實不符，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知或決定之虞者，「引人錯誤」係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之虞者，合先敘明。
2.查原告為推廣銷售其水玻璃除濕機，自103年底於原告公司網站登載案關影音廣告，就其商品與遮蔽名稱之市售水溶性除濕盒進行比較，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」。案關廣告內容予人之印象，為一般市售除濕盒會產生有毒氯氣及有毒化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，消費者使用市售除濕盒，將面臨中毒的危險。
3.惟就案關廣告之真實性，原告並未提出相關主管機關或客觀公正機構所發布或出具「市售除濕盒產品會產生有毒氯氣和有毒化學液體，消費者吸到和接觸到有中毒的危險」之官方文件或研究、檢測報告支持或肯認原告之論點，其主張廣告內容係根據行政院環境保護署（簡稱環保署）毒理資料庫內容及第三人檢驗機關專業實測數據資料所為，因市售水溶性除濕盒主要成分為「氯化鈣」，而「氯化鈣」為環保署網站「非列管毒性化學物質」資料庫所包括，且依該署網站登載編號HSN-923文件部分內容有「氯化鈣」產生之廢水具有的毒性、接觸「氯化鈣」時應有的防護等語，故自行推論並宣稱使用市售除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」，另以其於88年間委託財團法人工業技術研究院化工研究所（下稱工研院化工所）檢測市售某品牌除濕盒於吸濕過程釋放濃度達11±2ppm之「氯氣」，及環保署列管毒性化學物質包括「氯」，自行認定上開檢測結果高於環保署「毒理資料摘要表」之「暴露標準與規定」所訂「恕限值(Threshold Limit Values): 8Hr TWA為0.5ppm; 15min STEL為1ppm」標準，據以宣稱「除濕盒產生有毒氯氣」。
4.惟查原告自行推論並製作廣告宣稱使用市售除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」、「除濕盒產生有毒氯氣」等語，事前並未徵詢環保署及工研院化工所相關推論及廣告宣稱是否符合該機關（構）登載或出具文件之本意及是否符合科學學理或實驗證據。經被告洽詢環保署，該署表示市售除濕盒非毒性化學物質管理法規範範圍，該署「毒理資料庫」所載「非列管有毒化學物質」並非全為毒性化學物質，且「氯化鈣」確非毒性化學物質管理法「列管毒性化學物質及其運作管理事項」公告列管之毒性化學物質；案關編號HSN-923之「氯化鈣」資料及該署「安全資料表（化學品查詢）」所列「氯」資料，均為該署委託製作，僅供參考，並非依法公告之文件；有關「氯」之「安全資料表」所引用恕限值，為汙染物濃度在人體代謝仍未受影響情況下之最高值，係以操作或使用該物質之勞工暴露情境為主，包括一般勞工重複暴露於0.5ppm濃度的氯工作8小時，或連續暴露在1ppm濃度的氯15分鐘，原告引用該署網頁資料作為其廣告依據，並未事先徵詢該署意見（參原處分卷甲卷頁21、51-52、134-135）。被告復洽工研院，該院表示原告案關廣告宣稱之毒性及危險性，不在該院出具報告之試驗項目範圍內，且非該院技術專長領域（參原處分卷甲卷頁128）。經被告再洽經濟部標準檢驗局，該局表示經檢視勞動部及衛生福利部網站公布之氯化鈣資料，氯化鈣不僅可用於製作乾燥劑、食品防腐劑，亦可用於釀造、食品製造用劑、營養添加劑等，且氯化鈣在水中會分解成動物身體不可缺少的鈣離子及氯離子，另相關資料均未顯示在常溫常壓狀態下，市售水溶性除濕盒於吸濕過程中會釋放氯氣（參原處分卷甲卷頁150-151）。
5.綜上，依相關政府機關及檢測機構針對本案廣告內容表示之意見，並無科學學理或實驗證據足資證實市售除濕盒使用過程中會產生有毒化學液體及有毒氯氣，消費者吸到接觸到有中毒的危險。原告於製作案關比較廣告前，非無能力或機會先行徵詢環保署及工研院化工所相關推論及廣告宣稱之正確性，避免自行解讀產生誤判，影響競爭事業權益損害公平競爭。原告捨此不由，一逕主張其有權自行解讀環保署及工研院化工所相關文件並逕以製作比較廣告，其廣告內容要難認為有據，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，原處分並無違誤。
（四）本案原告以比較廣告方式為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條規定，有過失存在：按事業為廣告行為時，應就廣告表示是否真實、正確及完整，負有確保、檢查及監督等注意義務，倘事業違反其應盡之注意義務，即有過失存在。查本案原告為推廣銷售其水玻璃除濕機商品，以比較廣告方式與競爭事業所售除濕盒進行比較，案關廣告內容為原告片面支配之範圍，被比較或評論之競爭事業於該廣告中並無解釋或辯駁之機會，原告自應以公正、客觀方式為之，就其比較項目詳予查證及就所引用資料妥適詮釋，確保廣告內容就自身與他事業商品或服務之表示與實際相符，方為合法，惟原告於製作案關比較廣告前，非無能力或機會先行徵詢環保署及工研院化工所相關推論及廣告宣稱之正確性，避免自行解讀產生誤判，卻未詳予查證而為不妥適之詮釋，違反其應盡之注意義務而具有過失甚明，其尚辯稱不可歸責云云，顯不足採。
（五）原處分裁處原告30萬元罰鍰，核屬適法妥當：
1.有關原告辯稱案關廣告內容依據係信賴環保署毒理資料庫及第三公正客觀檢測機關所為之檢測結果云云，惟經被告調查發現，案關比較廣告實係原告以自行詮釋、臆測、主觀陳述方式製作且內容虛偽不實及引人錯誤已如前述，不僅非如原告辯稱具保護消費者之公益性宣導作用，更對市場上製造販售水溶性除濕盒之競爭事業產生不公平競爭之效果，是原告所稱不足為採。
2.被告衡酌原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素後，依公平交易法第42條前段規定，處原告30萬元罰鍰，核屬適法妥當，無原告所稱違反法律優越原則及平等原則之情事。
（六）綜上論結，原處分適法妥當，原告所訴無理由，應予駁回。
四、本院之判斷：
（一）按公平交易法第21條第1項：「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」；第21條第2項：前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項」；第42條前段︰「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」；公平交易法施行細則第36條：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」。
（二）經查，原告於103年底（至105年5月），為推廣銷售其水玻璃除濕機，在公司網站上登載案關影音廣告，就其商品與遮蔽名稱之市售除濕盒進行比較，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」，案關廣告內容予人之印象，為一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，是以消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險，而刊登不實比較廣告。案經被告調查結果，原告為推廣銷售其水玻璃除濕機商品，以比較廣告方式與競爭事業所售除濕盒進行比較，廣告內容為原告片面支配之範圍，被比較或評論之競爭事業於該廣告中並無解釋或辯駁之機會，原告自應以公正、客觀方式為之，就其比較項目詳予查證及就所引用資料妥適詮釋，確保廣告內容就自身與他事業商品或服務之表示與實際相符，系爭廣告宣稱一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，予人消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險之印象，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，已違反公平交易法第21條第1項規定，乃依同法第42條前段規定，以105年12月23日公處字第000000號處分書處以罰鍰30萬元等情，有系爭廣告翻拍照片（原處分卷第1、2頁）、原告代表人陳述紀錄（原處分卷第165-1頁）及原處分附卷可稽，堪認為真實。
（三）本件之主要爭執，在於系爭廣告其就商品比較內容是否有虛偽不實及引人錯誤之表示，而違反公平交易法第21條第1項規定？
1.按公平交易法第21條第1項規範關於不實廣告之立法目的，乃在要求廣告主於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害，其所非難者乃為利用虛偽不實或引人錯誤之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段。另高行政法院85年度判字第2406號判決謂：「事業以比較性廣告促銷商品，可提供消費者更多資訊增加選擇機會，故事業倘非以：(1)片面截取不具代表性之部分交易相對人之見解，為對自己有利之比較。(2)以新舊產品或不同等級之產品相互比較。(3)未以同一基準或條件為比較，而此等基準或條件係交易相對人所不知者。(4)非以一般可接受之科學方法或公正方法所作測試之比較。(5)強調測試之一部分結果或不重要之差異，而此部分正足以誤導交易相對人。(6)就某一部分之優越主張全盤之優越。(7)所引為比較之資料來源不具客觀性。
(8)未經證實部分以懷疑、臆測、主觀陳述為比較。(9)其他足以引起一般或相關大眾認知錯誤等廣告而致引人誤認其商品或服務較他事業為優越，『而為虛偽不實或引人錯誤』之比較其廣告均具合法性」可資參照。
2.復查，原告於103年底，為推廣銷售其水玻璃除濕機，在公司網站上登載系爭影音廣告，就其商品與遮蔽名稱之市售除濕盒進行比較，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」等內容，予人之印象為一般市售除濕會產生有毒的氯氣及有毒化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，亦則表示消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險。再原告並未提出相關主管機關或客觀公正機構所發布或出具市售除濕盒產品會產生有毒氯氣和有毒化學液體，消費者吸到和接觸到有中毒的危險之官方文件或研究、檢測報告以為佐證，僅片面主張因市售水溶性除濕盒主要成分為「氯化鈣」，且環保署業將「氯化鈣」列為該署「非列管」之「毒性化學物質」，且該署網站登載編號HSN-923之文件業詳述「氯化鈣」產生之廢水具有的毒性，及接觸「氯化鈣」時應有的防護等語。經被告洽詢環保署表示意見以，市售除濕盒非該署毒性化學物質管理法規範範圍（原處分卷第24-25頁環保署105年6月1日環署毒字第1050041527號函），該署「毒理資料庫」所載「非列管有毒化學物質」並非全為毒性化學物質，且「氯化鈣」確非毒性化學物質管理法「列管毒性化學物質及其運作管理事項」公告列管之毒性化學物質（原處分卷第51-52頁環保署105年6月22日環署毒字第1050046906號函）；系爭廣告有關編號HSN-923之「氯化鈣」資料及該署「安全資料表（化學品查詢）」所列「氯」資料，均為該署委託製作，僅供參考，並非依法公告之文件，原告引用該署網頁資料為其廣告依據，並未事先徵詢該署意見（原處分卷第134-135頁環保署105年9月22日環署毒字第1050074863號函）。
被告復洽工研院表示意見以，原告系爭廣告宣稱之毒性及危險性，不在該院出具報告之試驗項目範圍內，且非該院技術專長領域（原處分卷第128頁財團法人工業技術研究院105年8月23日工研院字第1050013935號函）。再被告又洽經濟部標準檢驗局表示意見以，經該局檢視勞動部及衛生福利部網站對於氯化鈣所公布資料，氯化鈣不僅可用於製作乾燥劑、食品防腐劑，亦可用於釀造、食品製造用劑、營養添加劑等，且氯化鈣在水裡會分解成動物身體不可少的鈣離子及氯離子，相關資料均未顯示在常溫常壓狀態下，市售水溶性除濕盒於吸濕過程中會釋放氯氣，惟人體吸入其粉塵、長期接觸及大量吞食氯化鈣可能造成對健康之影響（原處分卷第150-151頁經濟部標準檢驗局105年12月6日經標六字第10500121530號函）。原告之系爭廣告宣稱一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，予人消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險之印象，所陳述資料來源即與事實不符，顯有虛偽不實及引人錯誤之情事，已違反公平交易法第21條第1項規定。被告經衡酌原告違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，乃依公平交易法第42條前段規定，處以罰鍰30萬元，經核其認事用法，並無違誤。
3.原告主張其所為比較廣告乃其得享有之商業及個人言論自由云云。按公平交易法立法之目的在於確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮（公平交易法第1條參照），是該法並不禁止廣告，亦不禁止比較廣告，惟其旨在杜絕不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為之廣告，是事業為廣告時，須確保其廣告所揭露之資訊為真實、完整、無誤導，倘事業以比較廣告之方式，對競爭對手之商品為不實表示，以爭取交易機會，該手段已侵害效能競爭之本質，有違反公平競爭之商業倫理，自屬足以影響交易決定之事項。是事業為銷售商品之目的所為之廣告，應於事前確實查證廣告內容之真實性，善盡廣告主之責任，不得於廣告上為虛偽不實或引人錯誤之表示，倘有虛偽不實或引人錯誤之情事，自不能以商業及個人言論自由而主張免責。至司法院釋字第275號解釋，係針對人民違反法律上之義務而應受行政罰行為之主觀歸責要件，表示法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。惟此與公平交易法基於維護市場公平競爭秩序兼及消費者利益，而於同法第21條課予廣告主對其自身商品不得為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之行政法上義務，尚屬有別，自不得比附援引。
4.再者，事業若於比較廣告就比較對象之商品或服務有虛偽不實或引人錯誤之表示或隱瞞重要交易資訊等，致使交易相對人誤認其商品或服務較他事業優越或安全而與其交易，違反商業倫理及市場之效能競爭者，為足以影響交易決定之事項即應屬違反公平交易法第21條第1項規定。故事業於廣告上就自身商品及競爭商品為比較，應確保引用資料來源之公正性及客觀性，而家電用品之安全性，影響消費者選購之意願甚鉅，訊息引述之來源係消費者決定是否採信其引述內容之重要參考依據。如前所述，原告銷售水玻璃除濕機，以比較廣告方式指稱市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，且原告並未提出相關主管機關或客觀公正機構所發布或出具「市售除濕盒產品會產生有毒氯氣和有毒化學液體，消費者吸到和接觸到有中毒的危險」之官方文件或研究、檢測報告支持或肯認原告之論點。原告更強調參考使用環保署網站之教育宣導資料和化學物質毒理資料及工研院之氯氣濃度檢測報告而創作出比較性廣告，僅為提醒警示消費大眾使用市面一般除溼劑產生有毒氯氣及碰觸、吸取氯氣危險之可能風險性，並合理建議消費大眾或潛在客戶可考慮使用未含氯化鈣成分之除溼產品云云，惟本件之重點，在於市售除濕盒正常使用之情況下是否「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」。原告僅因市售水溶性除濕盒主要成分為「氯化鈣」，未經證實之情況下就片面主張「氯化鈣」對人類亦非絕對安全，提醒消費者「要小心有毒的化學液體」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險，並未提出任何關於受比較遮蔽名稱之市售除濕盒商品之測量方法、測量單位等正常使用情況之下會讓使用者接觸到有毒液體、氯氣之可能性。此外，原告稱於被告調查期間所呈送之第三人所對外公開資料包含環境保護署網站的教育宣導資料及該網站的毒理資料庫可供大眾查閱之化學物質「氯」及「氯化鈣」之安全資料表以及原告委託工業技術研究院化工研究所就市售之水溶性除溼劑其一品牌「克潮靈」檢測其主要成分「氯化鈣」於吸濕過程中所釋放之「氯氣」濃度檢測報告，該等第三人對外公開性資料皆屬客觀且大眾可輕易理解之資料云云，惟經檢視此等資料（原處分卷第5-20、23、28-48、1 25-126、139-149頁），亦未能證明任何關於受比較遮蔽名稱之市售除濕盒商品之測量方法、測量單位等正常使用情況之下會讓使用者接觸到有毒液體、氯氣之可能性。另外，固然原告提出工業技術研究院之分析檢驗報告（原處分卷第10-11頁），強調檢測市售某品牌除濕盒於吸濕過程釋放濃度達11±2ppm之「氯氣」，及環保署列管毒性化學物質包括「氯」，自行認定上開檢測結果高於環保署「毒理資料摘要表」之「暴露標準與規定」所訂「恕限值(Thr eshold Limit Values):
8Hr TWA為0.5ppm; 15min STEL為1ppm」標準，據以宣稱「除濕盒產生有毒氯氣」。然根據該檢驗報告，所檢驗之商品僅係「克潮靈」除濕劑，市售除濕盒及除濕劑品牌眾多，尚難就該檢驗報告以偏概全，而測量方法、測量單位及受檢測商品不同，影響測量結果甚鉅，況且前揭工研院105年8月23日函，明確記載原告系爭廣告宣稱之「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」等毒性及危險性，不在該院出具報告之試驗項目範圍內，且非該院技術專長領域，故原告系爭廣告所引據之資料，根本無具體事證顯示為經真正、客觀之方式測得市售所有除濕盒及除濕劑商品正常使用情況之下會讓使用者接觸到有毒液體、氯氣之可能性，即於廣告內容宣稱一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒的化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，予人消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險之印象，使交易相對人產生使用市售除濕盒及除濕劑將有接觸到有毒液體、氯氣之高度危險性，而顯示原告商品較其他競爭商品安全，藉以貶抑競爭對手商品，以凸顯自身商品之優越，爭取交易機會，核其行為已違反公平競爭之商業倫理，未經證實部分以懷疑、臆測、主觀陳述為比較，足以引起一般或相關大眾認知錯誤等廣告而致引人誤認其商品或服務較他事業為優越，而為虛偽不實及引人錯誤之比較廣告，違反公平交易法第21條第1項規定。原告製作系爭比較廣告，應認係出於競爭及商業營利之目的，依公平交易法之要求，應負較高之注意義務以確保該陳述真正，不得有虛偽不實或引人錯誤之表示，本件原告根本無具體事證顯示為經真正、客觀之方式測得市售所有除濕盒及除濕劑商品正常使用情況之下會讓使用者接觸到有毒液體、氯氣之可能性，竟然仍在公司網站上登載案關影音廣告，就其商品與遮蔽名稱之市售除濕盒進行比較，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」，顯然主觀上縱無故意，亦應有違反注意義務之過失。原告稱其係對環保署網站所提供之毒理資料強烈信賴，始妥善詮釋並向大眾進行公益性宣導，倘因此詮釋錯誤，亦非屬原告之過失，亦不可歸責於原告云云，顯難採認。原告雖又主張被告可先予改正機會再作成裁罰云云。惟查過去被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，惟那是在公平交易法施行初期之做法，而今公平交易法實施多年，依被告已制定之規範說明、處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起比較性不實廣告遭處罰之前例，已然引起社會高度重視，即不能再如施行初期之往例，對明確之比較性不實廣告僅施以單純警告教示。且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第42條前段規定「得」就限期停止、限期改正或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法。
五、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。被告以原告就其水玻璃除濕機商品與遮蔽名稱之市售除濕盒進行比較性廣告，宣稱所比較除濕盒「要小心有毒的化學液體」、「除濕盒產生有毒氯氣」、「一不小心吸到接觸到還有中毒的危險」，廣告內容予人之印象，為一般市售除濕盒會產生有毒的氯氣及有毒化學液體，吸到及接觸到有中毒的危險，是以消費者使用市售除濕盒將面臨中毒的危險，於比較廣告就比較對象之商品有虛偽不實及引人錯誤之表示，致使交易相對人誤認其商品或服務較他事業優越或安全而與其交易，違反商業倫理及市場之效能競爭者，為足以影響交易決定之事項，違反公平交易法第21條第1項規定，且被告經衡酌原告違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間（原告自承105年5月始移除系爭廣告）、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，乃依公平交易法第42條前段規定，處以罰鍰30萬元，於法並無違誤。原告徒執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 12 月 5 日
書記官 蔡凱如