臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第71號
107年6 月4 日辯論終結原 告 陳雲龍訴訟代理人 陳佳鴻律師
蔡聰明律師被 告 交通部航港局代 表 人 謝謂君訴訟代理人 劉華真律師上列當事人間引水法事件，原告不服交通部105 年12月30日交訴字第1050034383號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告經引水人考試及格，為引水法所稱之引水人，其於民國105 年1 月2 日下午2 時36分，應招登上準備停泊臺北港北5 碼頭、載運貨櫃14,313公噸之新加坡籍「裕春（WAN HAI 231 ）」船舶（下稱系爭船舶），領航系爭船舶加俥全速（full ahead）進入臺北港港區內，並於同日下午
2 時47分，引領系爭船舶與「海峽號」船舶於臺北港北8 碼頭各自靠左航道（即船舶右舷對右舷、綠燈對綠燈）交會，後系爭船舶船艏於同日下午2 時55分，碰撞停泊於東15碼頭之新加坡籍「貝莉（MAERSK PELICAN）」油輪（下稱貝莉輪）船艉（下稱系爭事故），致貝莉輪受有左舷船艉橫材甲板、側板凹陷斷裂，內部有不同程度變形、艉尖艙櫃上方內部損壞，船艉橫材有不同程度變形之損害（下稱系爭損害）。嗣被告於105 年9 月20日，以原告於同年1 月2 日在臺北港未依臺北港進出港規定降低船速、泊靠船席、未能掌握港口狀況，依引水法第38條第1 項第2 款規定，以航北字第0000000000號執行違反引水法案件裁處書（下稱原處分）對原告裁處警告2 次，原處分並於同年9 月22日對原告為送達。原告不服原處分，於同年10月17日提起訴願，經交通部於同年12月30日以交訴字第1050034383號訴願決定書駁回訴願，並於106 年1 月4 日對原告為送達。原告不服該訴願決定，於同年3 月3 日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：臺灣港務股份有限公司（下稱臺灣港務公司）基隆港務分公司臺北港營運處（下稱臺北港營運處）非屬行政機關，且未受託行使公權力，復未經法律授權訂定行政命令，是臺北港營運處所訂定之臺北港船舶進出港作業要點（下稱臺北港作業要點）違反法律保留原則，且未曾依行政程序法第160 條第2 項規定登載於政府公報發布，應屬無效，充其量僅係具建議性質之行政指導，不得作為懲罰之安全規章。又系爭船舶航速並非過快，且1972年國際海上避碰規則公約（下稱避碰規則）第14條係以港口以外之海洋為適用範圍，且僅適用於「互見（即肉眼可視之船舶相遇）」之避碰，系爭事故係發生在港區內，並無上開規則之適用。縱認臺北港作業要點為有效之安全規章，然原告係為增加系爭船舶於強風中之操縱性而加速至10節，且避碰規則第6 條亦未明確規定具體速度，故原告並無違反航行安全規章之故意或過失；再原告當日已以相同方式引領7 艘船舶靠泊，臺北港其他引水人亦均以類似方式引航靠泊，且臺北港從未因保持較快速度而發生與本件相同之碰撞事故，是於類似之引航條件與引航方式下，如無引領船舶主機退俥不來之事故介入，均無發生與系爭事故相同之事故，故原告之建議與系爭事故之發生不具有因果關係，系爭事故係因系爭船舶主機啟動空氣不足所致。況引水人僅係船長操縱船舶之顧問或建議者，並非船舶之實際操縱者，原告之建議經船長認可後始得執行，是系爭事故應由船長負最終責任，難認係原告之建議行為致發生系爭事故。另被告未依海事報告規則第3 條、第4 條規定，命系爭船舶船長及貝莉輪船長提出符合格式之海事報告，即逕以未具法定格式之文書作為認定事實之基礎，調查程序要非合法。被告所製作之海事調查筆錄，詢問人與紀錄人均相同，屬一人自問自錄，未依海事調查筆錄頁尾註記所載將情況急迫或事實不能之原因等具體事由記明筆錄，該筆錄不得作為證據。又被告就系爭船舶進港前有無確實完成準備與相關機械測試、將船舶運轉性能等資料告知引水人、船長對引水人所提出之引航建議是否認許或有反對意見等有利於原告之事項，未予查證，亦難謂已善盡調查義務；且原處分未敘明理由，違反行政程序法第96條規定。原告於系爭船舶操縱失靈後，已盡力為防免措施，被告仍對原告為警告2次之處分，依引水法第38條第3 項規定，警告達3 次即收回執業證書3 個月，且對照交通部96年9 月29日交訴字第0000000000號訴願決定案例（下稱另案）僅為警告1 次之處分，原處分顯屬過重而違反比例原則；又原告前雖於102 年11月18日引領香港籍「蘇珊娜」輪船碰撞碼頭，惟該事件與系爭事故為不同之獨立事件，自不得以該事故恣意作為加重之理由，且原處分摻雜與發生系爭事故無關之事實，違反不當聯結禁止原則及比例原則等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：被告與臺灣港務公司於101 年12月7 日，就國際商港區域內公共基礎設施之興建、維護及相關管理事宜，均委由臺灣港務公司興建、維護及管理，臺北港營運處並於
102 年1 月11日以港總企字第10201420043 號函核定臺北港作業要點，是臺北港作業要點自屬合法之航行安全規章，原告於臺北港執行引領船舶進出港業務，自應受該規章之拘束。原告於系爭船舶與海峽號船舶交會後，未將系爭船舶行駛至迴船池，並利用防波堤至迴船池間之航道距離減速，逕於行經航道中間時，先後以右、左擺舵方式減速，並向右橫越航道，違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條、臺北港作業要點第4 點第2 款第4 目進港後應緩輪航行及航行時速不得超過5 節之規定。另原告於系爭船舶船長詢問是否待海峽號船舶出港再進港時，答覆海峽號船舶出港與系爭船舶無關，系爭船舶船長即聽從原告指示即行入港，違反臺北港作業要點第4 點所定「單進單出」及「先出後進」之規定。
又原告指示系爭船舶與海峽號船舶採取靠左航道交會（即綠燈對綠燈、右舷對右舷交會），亦違反避碰規則第14條規定。再者，系爭船舶主機於倒俥時無法啟動，係因啟動倒俥之空氣壓力不足，並非機械故障，且縱使系爭船舶當時得以啟動主機進行倒俥，依系爭船舶與貝莉輪之距離、速度及輪船載重，原告亦無法順利避免系爭事故之發生，是系爭事故之發生係肇因於原告未將船舶靠右行駛於航道，且進港後，未依循航道直行至迴船池減速緩輪慢行所致，與系爭船舶主機空氣壓力不足無涉。而原告所稱之引水顧問學說，係指船舶於引水時發生碰撞之民事賠償責任歸屬，無法作為原告阻卻行政責任之理由，否則引水法第38條第1 項第2 款之立法淪為空設。再系爭船舶船長已依規定提出海事被告，無調查程序違法之情事，且被告自系爭船舶航程紀錄器（VoyageData Recorder ，簡稱VDR ）通話譯文，可知原告未確認系爭船舶現況及簽署領航資料卡，即為系爭船舶之領航，並無未對原告有利事項進行查證之情形，原處分復已記載原告違反航行安全規章之事由，無欠缺理由之情事。而被告審酌原告未依上開航行安全規章安全引領船舶進港之行為，致發生系爭事故，修復金額達130 萬美元，並參酌原告曾於102 年12月18日引領蘇珊娜船舶飲酒致碰撞碼頭，造成碼頭修復及營運損失共3 億7,192 萬元（下稱A 事故），經被告於103年8 月20日以航北字第1033111872號處分（下稱A 處分）收回執業證書3 個月，對原告裁處警告2 次，未違反比例原則及不當聯結禁止原則，是原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第387至388頁）：
㈠、原告經引水人考試及格，為引水法所稱之引水人，其於105年1 月2 日下午2 時36分，應招登上準備停泊臺北港北5 碼頭、載運貨櫃14,313公噸之新加坡籍系爭船舶，領航系爭船舶加俥全速（full ahead）進入臺北港港區內，當時海峽號船舶在臺北港內準備出港（見本院卷第133 頁）。
㈡、嗣原告於同日下午2 時47分，引領系爭船舶與海峽號船舶於臺北港北8 碼頭各自靠左航道（即船舶右舷對右舷、綠燈對綠燈）交會，並於同日下午2 時48分至2 時50分，依序告知訴外人即系爭船舶船長趙峰慢速前進（slow ahead）、最慢速前進（dead slow ahead ）、停俥（stop engine ）；原告復於同日下午2 時53分，告知船長採慢速倒俥（deadslow astern ）減低船速，惟因空氣壓力不足而倒俥啟動失敗。後船長再採最慢速前進（dead slow ahead ）及左滿舵（hard port ）方式，主機仍無法正常運作，原告即於同日下午2 時54分請船長拋下雙錨，系爭船舶船艏於同日下午2時55分，與貝莉輪發生系爭事故，致貝莉輪受有系爭損害，碰撞前系爭船舶航行之船速為7 節（見本院卷第118 至119、132 、149 至153 頁）。
㈢、被告於105 年9 月20日，以原告於105 年1 月2 日在臺北港未依臺北港作業要點降低船速、泊靠船席、未能掌握港口狀況，依引水法第38條第1 項第2 款規定，以原處分對原告警告2 次，原處分並於105 年9 月22日對原告為送達（見被告答辯狀所附證物卷第74、76頁）。
㈣、原告不服原處分，於105 年10月17日提起訴願，經交通部於同年12月30日以交訴字第1050034383號訴願決定書駁回訴願，並於106 年1 月4 日對原告為送達。原告不服該訴願決定，於同年3 月3 日向本院提起行政訴訟（見訴願卷可閱卷第
22、177 頁本院卷第12頁）。
五、本院之判斷：按引水人有違反航行安全規章而致災害損失情形者，當地航政主管機關得予以警告之處分；情節重大者，得報請交通部收回其執業證書，引水法第38條第1 項第2 款定有明文。原告主張其未違反航行安全規章，且主觀上無違反之故意或過失，系爭事故與原告之建議行為亦無因果關係，被告之調查程序並非合法，且未善盡調查義務及敘明理由，原處分違反不當聯結禁止原則及比例原則等情，為被告所否認，並以前揭情詞置辯，是本件主要爭點厥為：㈠、被告得否追補原處分之理由；㈡、臺北港作業要點是否為合法有效之航行安全規章；㈢、原告有無違反航行安全規章；㈣、原告行為與系爭事故有無因果關係；㈤、原告主觀上有無違反行政法上義務之故意或過失；㈥、被告有無調查程序之違法；㈦、原處分有無違反不當聯結禁止原則、比例原則。茲就上開爭點析述如后：
㈠、被告得追補原處分之理由：關於行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由之爭議，實務上向有採「有條件肯定說」，行政法院縱基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，而允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，惟至少應符合以下要件：1.未改變行政處分之本質與結果（同一性）。2.須屬於裁判基準時已存在之理由。3.無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）。4.須由行政機關自行追補理由（參見102 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案9 研討結果）。查：
⒈原處分事實欄載明：「臺端105 年1 月2 日於臺北港因未依
臺北港作業要點降低船速、泊靠船席、未能掌握港口狀況，違法事證明確」，依引水法第38條第1 項第2 款規定，對原告予以警告2 次，有原處分1 份在卷可參（見本院卷第27頁），被告於本院審理中則抗辯原告違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條及臺北港作業要點第4 點第2 款第4 目進港後應緩輪慢行及時速不得超過5 節之規定，違反臺北港作業要點第4 點所定之「單進單出」及「先出後進」原則，暨違反避碰規則第14條採取靠右航道交會之規定，有行政訴訟綜合辯論意旨狀為憑（見本院卷第428 至433 頁），堪認被告已於行政訴訟中追補原處分之理由。
⒉又被告所追補之進港後應緩輪慢行及時速不得超過5 節部分
，係由被告自行追補，核與原處分所載原告有未降低船速之情事相似，僅係追補其他條文之規定，未改變原處分之同一性，且該理由於裁判基準時即已存在，無礙當事人之攻擊防禦，依上開說明，被告追補該部分之理由，自應准許。至被告所追補之「違反單進單出、先出後進原則」及「違反應採取靠右航道交會規定」之理由，與原處分事實欄所載之理由明顯迥異，已改變原處分之本質與結果，而不具同一性，且恐影響原處分選擇之裁罰手段，故此部分之追補不應准許。
㈡、臺北港作業要點非合法有效之航行安全規章：被告雖抗辯原告未待海峽號船舶出港後再進港，違反臺北港作業要點第4 點；未減速航行，違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條、臺北港作業要點第4 點第2 款第4 目；以靠左航道交會，違反避碰規則第14條等節，惟被告追補原告有「違反單進單出、先出後進原則」及「違反應採取靠右航道交會規定」之理由，為本院所不准許，業如前述，故本件僅應審究原告有無未減速航行而違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條、臺北港作業要點第4 點第2 款第4 目規定，且此應先探究此處航行安全規章之意義，次則說明臺北港作業要點有無違反法律保留原則。
⒈關於「航行安全規章」之定義：
⑴關於引水法第38條第1 項第2 款之「航行安全規章」，引水
法並無定義性規定，我國亦未就航行安全制定專法規範，參以商港法第75條已明定：「商港安全及管理事項涉及國際事務者，主管機關得參照國際公約或協定及其附約所定規則、辦法、標準、建議或程式，採用施行」，而臺北港為准許中華民國船舶及非中華民國通商船舶出入之港，為商港法第3條第2 款之國際商港，有臺北港營運處網站資料可參（見原處分卷第27頁），被告與臺灣港務公司所簽立之國際商港區域內公共基礎設施興建維護委託辦理契約書第1 條亦載明臺北港為國際商港（見本院卷第444 頁），則關於臺北港之航行安全自涉及國際事務，依上開規定，本院解釋引水法第38條第1 項第2 款之「航行安全規章」時，即得參考國際公約或協定及其附約之規定。
⑵而關於航行安全規章涉及我國法令部分，參諸聯合國海洋法
公約（United Nations Convention on the Law of the
Sea ）第21條第1 項（a ）、第2 至4 項規定：「沿海國可依本公約規定和其他國際法規則，對航行安全及海上交通管理，制定關於無害通過領海的法律和規章（第1 項）。這種法律和規章除使一般接受的國際規則或標準有效外，不應適用於外國船舶的設計、構造、人員配備或裝備（第2 項）。
沿海國應將所有這種法律和規章妥為公布（第3 項）。行使無害通過領海權利的外國船舶應遵守所有這種法律和規章以及關於防止海上碰撞的一切一般接受的國際規章（第4 項）」，我國就有關航行安全事項自得制定法律或訂定行政命令，惟因該等法律及命令不僅適用於我國人民，對於行經我國領海之外國船舶亦有適用，故必須依法定程序公布，使我國及外國船舶均得以知悉該等法令之內容而受拘束。是以，此處所指「航行安全規章」涉及我國法令部分，當指依我國法令規定屬合法有效之法律或行政命令。
⑶又因航行安全規章屬於不確定法律概念，違反航行安全規章
而致災害損失情形者，依引水法第38條第1 項第2 款規定，將受警告或收回執業證書（符合情節重大之情形）之裁罰，涉及對人民執行職業自由之限制，故在適用上必須具體明確，與民事法律關係僅涉及訟爭之兩造，不涉及國家公權力之行使迥異，自無參考民法第1 條前段「法律所未規定者，依習慣」規定之餘地，是不得逕將航行慣例解釋為此處之航行安全規章。被告辯以航行安全規章應參照一般海上安全慣例云云，洵不足採。
⑷基上，引水法第38條第1 項第2 款之「航行安全規章」，包
括國際公約或協定及其附約，以及我國合法有效之法律或行政命令。
⒉臺北港作業要點無法律授權依據，非合法之航行安全規章：
原告主張臺北港營運處所訂定之臺北港作業要點，違反法律保留原則，亦未踐行登載政府公報之程序，非屬合法有效之航行安全規章等情，為被告所否認，此處即應先審究臺北港營運處有無訂定臺北港作業要點之權限。查：
⑴按商港經營事業機構、航港局或指定機關為維護港區秩序、
疏導航運、便利作業，得對港區內小船艘數、停泊位置、行駛及作業，予以限制；船舶在商港區域內停泊或行駛，應受商港經營事業機構、航港局或指定機關之指揮，商港法第15條第2 項前段、第33條分別定有明文。前開條文之「商港經營事業機構、航港局或指定機關」，參照商港法第2 條第2項第1 、2 款規定，商港之經營及管理，國際商港係由「主管機關設國營事業機構（即商港經營事業機構，參商港法第
3 條第13款）或航港局」辦理，國內商港則由「航港局或行政院指定之機關」經營及管理，顯見前開商港法第15條第2項前段及第33條關於港區內秩序、船舶停泊、行駛及作業等事項，係以國際商港或國內商港區分，決定得施以限制及指揮之主體。惟該等規定尚非授權「商港經營事業機構、航港局或指定機關」訂定行政命令之法律依據，商港經營事業機構、航港局或指定機關自不得援引商港法第15條第2 條前段、第33條訂定相關行政命令。被告以臺北港營運處依商港法第33條規定，有指揮船舶之權限，即遽認臺北港營運處有訂定臺北港作業要點之權限，顯係混淆辦理事務權限及規則制定權，殊難憑採。
⑵復按，第15條至第20條、第23條至第25條、第28條至第34條
、第36條至第40條有關船舶入出港、船舶在港停泊及停航、妨害港區安全行為、港區污染行為、妨礙商港設施、危險物品之裝卸、遇難或避難船舶之管理及船舶修理之管理等港務管理事項之規則，由主管機關定之，商港法第44條亦有明文，足見關於船舶入出港等港務管理事項規則，法律係授權由「主管機關交通部」訂定法規命令，並未授權其他機關或商港經營事業機構訂定行政命令，要無庸疑。又交通部固依前開規定，訂定商港港務管理規則，並於第53條第1 、2 項明定：「本法及本規則有關航港局經管國內商港經營管理事項及公共基礎設施之興建維護，航港局得委託商港經營事業機構辦理（第1 項）。本法及本規則有關商港港務管理及其處罰事項，指定機關得委任所屬商港經營管理機關辦理（第2項）。」，惟該條第1 項屬行政程序法第16條第1 項之「行政委託」，且委託事項限於航港局就商港法第2 條第2 項第
2 款所定「國內商港」之經營管理事項及公共基礎設施之興建維護；至該條第2 項則係行政程序法第15條第1 項之「委任」，限於委任所屬下級商港經營管理機關，然無論係該條之行政委託或委任，均未涉及行政命令之訂定，至為明確。⑶被告雖以其與臺灣港務公司所簽立之國際商港區域內公共基
礎設施興建維護委託辦理契約書為據（見本院卷第444 至
447 頁），辯以臺北港營運處有興建、維護、管理臺北港之權限，自得訂定臺北港作業要點云云。惟該契約書前言及第
1 條載明係委託臺灣港務公司辦理國際商港區域內「公共基礎設施之興建維護」，並非商港之經營及管理，且參諸商港法第10條第1 項規定：「國際商港區域內各項設施，除防波堤、航道、迴船池、助航設施、公共道路及自由貿易港區之資訊、門哨、管制設施等商港公共基礎設施，由政府委託商港經營事業機構興建維護外…」，益見該契約書僅係委託臺灣港務公司經營防波堤、航道、迴船池等商港公共基礎設施，尚非臺北港營運處具有規則訂定權之依據。被告以該契約書為據，辯稱具有訂定臺北港作業要點之權限云云，難認有據。
⑷基上，臺北港營運處就船舶入出港等事項，並非行政機關或
受託行使公權力之機關，商港法第44條亦僅授權由交通部就船舶入出港等事項訂定法規命令，未授權其他機關或商港經營事業機構訂定行政命令，是臺北港營運處所訂定之臺北港作業要點並無法律授權依據，而拘束人民之自由及權利，違反法律保留原則，非引水法第38條第1 項第2 款所定合法有效之航行安全規章。
㈢、原告未領航系爭船舶於商港區域內減速航行，違反航行安全規章：
按商港區域，指劃定商港界限以內之水域與為商港建設、開發及營運所必需之陸上地區，商港法第3 條第4 款規定甚明。次按，船舶在商港區域內應緩輪慢行，並不得於航道追越他船或妨礙他船航行；船舶在港內應緩輪航行，不得與他船並列航行或超越他船，或妨礙他船航行，商港法第31條、商港港務管理規則第9 條分別定有明文。被告既抗辯原告於商港區域內並未減速，違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條規定，則此處即應探究原告有無於商港區域內未減速，而違反航行安全規章之情事。查：
⒈參諸系爭船舶航程紀錄器之通話譯文，原告於下午2 時38分
45秒詢問船長：「full ahead（即加俥全速）好嗎？」，經船長答覆：「好，full ahead」，原告繼而於下午2 時47分24秒至52秒間，與海峽號船舶聯繫告知以綠燈對綠燈交會，接著原告於下午2 時48分58秒、2 時49分41秒、2 時50分35秒、2 時50分56秒分別告知船長：「slow ahead（即慢速前進）」、「（dead slow ahead （即最慢速前進）」、「starboard ten （即右舵10度）」、「stop engine （即停俥）」，於下午2 時53分7 秒復稱：「dead slow astern（即最慢速倒俥）」，後系爭船舶於下午2 時53分8 秒開始有警報聲，並於下午2 時53分30秒至33秒、2 時53分59秒至2時54分3 秒、2 時54分58秒、2 時55分24秒持續有警報聲乙節，有系爭船舶航程紀錄器通話譯文1 份可佐（見本院卷第
250 至253 頁），再觀之系爭船舶路徑圖，系爭船舶於105年1 月2 日下午2 時51分，與海峽號船舶以右舷對右舷交會，即將交會完畢，系爭船舶當時船速達8.8 節，於海峽號船舶通過系爭船舶準備出港時，系爭船舶之船速則依序下降為
8.6 節、8.2 節，復於下午2 時52分至2 時54分，依序下降為8 節、7.7 節、7.2 節、6.9 節、6.7 節、5.4 節，末於下午2 時54分發生系爭事故，當時系爭船舶船速為5.4 節，有系爭船舶船舶自動識別系統（Automatic IdentificationSystem，簡稱AIS ）靠泊航跡路徑圖翻拍照片可稽（見本院卷第260 至265 頁），堪認系爭船舶與海峽號船舶交會前，原告領航系爭船舶加俥全速前進，於海峽號船舶在下午2 時51分通過系爭船舶前，系爭船舶已於下午2 時48分58秒開始逐漸減速。
⒉參以系爭船舶船長趙峰於被告行政調查時，陳稱：引水人登
輪要求從Half ahead加俥至Full ahead，此時海峽號船舶已駛離碼頭，準備出港，系爭船舶與海峽號船舶於防波堤內會船等語（見本院卷第248 頁），系爭船舶三副關輝亦陳述：
系爭船舶快到防波堤時，Full ahead，當時船速約12節（為了避免與海峽號船舶在防波堤口會船），下午2 時45分系爭船舶通過防波堤，不到1 分鐘即與海峽號船舶右對右交會通過，進防波堤後，約下午2 時50分開始減速至Stop Engine（船速約8 節）等語（見本院卷第257 頁），核與系爭船舶航跡路徑圖顯示原告於下午2 時45分通過防波堤時為Fullahead ，於下午2 時50分Stop Engine 乙節大致相符（見本院卷第292 頁），而原告於下午2 時48分58秒始開始減速，業如前述，顯見系爭船舶於下午2 時45分通過防波堤時，尚未減速，迨系爭船舶在防波堤內與海峽號船舶會船過程中，始逐漸減速，至臻明灼。
⒊又依商港法第10條規定：「國際商港區域內各項設施，除防
波堤、航道、迴船池、助航設施、公共道路及自由貿易港區之資訊、門哨、管制設施等商港公共基礎設施…」，可知防波堤為商港區域內之公共基礎設施，屬商港法第3 條第4 款之商港區域，則原告於系爭船舶通過屬於商港區域之防波堤後，仍未領航系爭船舶立即減速，依然加俥全速前進，自違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條關於船舶在商港區域內應緩輪慢行之規定，且該等規定分屬立法院制定公布之法律、交通部依商港法第44條授權訂定之法規命令，屬於合法有效之航行安全規章，是原告未領航系爭船舶於商港區域內減速航行，違反航行安全規章甚明。
㈣、原告行為與系爭事故具有因果關係：再按，所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院76年台上字第192 號刑事判例參照）。原告復主張系爭事故係因系爭船舶主機啟動空氣不足所致，且其僅係船長操縱船舶之顧問或建議者，其建議行為與系爭事故之發生不具有因果關係云云。惟查：
⒈細繹系爭船舶航程紀錄器通話譯文，原告於下午2 時48分58
秒至2 時50分56秒，分別表示慢速前進、最慢速前進、右舵10度、停俥，並於下午2 時53分3 秒詢問船長：「倒俥可以來嗎？」，經船長答覆：「俥可以來」後，原告即依序於2時53分7 秒、2 時53分45秒、2 時53分48秒表示：「deadslow astern （即最慢速倒俥）」、「dead slow ahead （即最慢速前進）」、「hard port （即左滿舵）」，迨2 時53分56秒，船副始陳稱：「氣不夠了」，船長亦於2 時54分
7 秒稱：「我們俥不來」等情，有系爭船舶航程紀錄器通話譯文存卷可按（見本院卷第252 至253 頁），足見原告領航系爭船舶減速之初，系爭船舶主機均可正常運作，迨原告領航倒俥後，系爭船舶主機始無法運作。
⒉關於系爭船舶當時主機運作及空氣瓶壓力情形，據趙峰於行
政調查時所稱：下午2 時53分，引水人下令Dead SlowAstern，俥沒來，於是再試一次Dead Slow Astern，俥還是沒來，此時儀表顯示啟動空氣瓶壓力為0 等語（見本院卷第
248 頁），系爭船舶輪機長李玉秋於行政調查時並詳細描述：啟動空氣瓶之壓力到達高壓限制每平方公分26公斤或低壓限制每平方公分20公斤時，空壓機會自動關閉與啟動，而
105 年1 月2 日約下午2 時，駕駛臺通知進港準備，當時啟動空氣瓶壓力正常（每平方公尺20至30公斤），船舶進港過程中，當駕駛臺拉倒俥，聽見M/E （即Main Engine 主機）啟動聲音跟平常不一樣，只有聽見啟動空氣進器的聲音，未聽到點火聲音。第一次倒俥（Dead Slow Astern）（包含氣動煞車及3 次啟動嘗試）失敗，此過程中空壓陸續低過每平方公尺15公斤，警報響起，接著動空氣壓力急速下降至空壓下限每平方公尺9 公斤，已不足以再啟動M/E 。大管及三管跑至啟動空氣瓶側切換氣瓶，換完後隔一段時間後，空氣壓力即無問題等情（見本院卷第142 頁），堪信系爭船舶準備進港時，系爭船舶之空氣瓶壓力正常，主機亦得正常運作，於原告領航系爭船舶倒俥時，系爭船舶主機始因空氣瓶壓力不足而無法啟動。綜合上開各節，可認系爭船舶主機並無故障，係因空氣瓶壓力暫時不足而無法運作，要無庸疑。
⒊又李玉秋陳述系爭事故係因船速船速太快，主機煞俥不及，
將空氣消耗光等語明確（見本院卷第142 頁），且當日下午
3 時，系爭船舶機艙即來電告知可正常用俥，並於下午3 時
8 分操俥正常，而將系爭船舶起錨停靠碼頭乙節，亦據趙峰陳述在卷（見本院卷第248 頁），佐以系爭船舶主機及空氣瓶壓力於準備進港時，均無任何異常，業經本院認定如前，而在船副表示氣不夠前，系爭船舶於下午2 時53分8 秒、2時53分30秒至33秒已持續有警報聲，亦有系爭船舶航程紀錄器通話譯文為憑（見本院卷第253 頁），足認系爭船舶於倒俥過程中，警報器已警示空氣瓶壓力不符合標準值。參以原告於系爭船舶在下午2 時45分通過防波堤後，未領航系爭船舶減速，依然加俥全速前進，迨系爭船舶在商港區域內與海峽號船舶會船過程中，始於下午2 時48分58秒開始減速慢行，已詳如前述，而原告旋於下午2 時49分41秒、2 時50分35秒、2 時50分56秒，依序領航最慢速前進、右舵10度、停俥，並接續於下午2 時51分13秒至2 時52分47秒短短2 分鐘內，不斷領航在右滿舵（hard starboard）與左滿舵（hardport）間轉換，亦有系爭船舶航程紀錄器通話譯文可稽（見本院卷第252 頁），顯見系爭船舶進港時船速過快，原告領航立即降速及不斷轉舵，導致空氣瓶壓力不足，主機無法運作。而在一般情形下，如船舶進港時未減速滿行，進港後始迅速減速、倒俥，均會發生空氣瓶壓力不足，致主機無法運作之結果，是揆諸上開說明，原告未領航減速慢行之行為，自與系爭事故具有相當因果關係。原告主張系爭事故與其行為無因果關係云云，實不足取。
⒋原告雖主張其僅係顧問，其所為之建議須經船長認可後始得
執行，船長應負最終責任云云，並以原證5 胡延章之駕駛臺資源管理教科書內容，以及航海人員訓練、發證及航行當值標準國際公約附件第2 章船長職責第10條為據。惟前開教科僅係記載引水人為船長操縱船舶之顧問或建議者，其操船行為並非指揮船舶等語（見本院卷第69頁），前開國際公約第10條亦僅係規定引水人在場不能解除船長應負之責任（見本院卷第460 至461 頁），均無法推論引水人無庸負擔任何責任。再按，引水法所稱引水人，係指在中華民國港埠、沿海、內河或湖泊執行領航業務之人；引水人應招登船執行領航業務時，仍須尊重船長之指揮權；船舶之指揮，由船長負責，引水法第2 條第1 項、第32條、船員法第58條第1 項前段分別定有明文。由此可見，引水人負責領航船舶，船長則負責指揮船舶，引水人及船長各負其領航及指揮船舶之責任，引水人當不因船舶係由船長指揮即排除其本身依引水法第34條至第39條應負之領航責任，故原告主張系爭事故應由船長負最終責任云云，要難作為其行為與系爭事故無因果關係之理由。
㈤、原告主觀上有違反行政法上義務之過失：⒈按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰
，行政罰法第7 條第1 項規定甚明。再按，行為人對於構成犯罪之事實，明知並有意使其發生者，為故意；行為人對於構成犯罪之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者，以故意論；行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，為過失；行為人對於構成犯罪之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者，以過失論，刑法第13條、第14條分別定有明文。關於行政罰之故意、過失主觀責任條件，行政罰法並無相關定義性規範，亦無類似民法抽象輕過失及具體輕過失之規定（參民法第220 條、第223 條），參以刑罰係以國家刑罰權之行使，處罰人民違反刑法上之禁止或誡命規範，與行政罰係處罰人民過去違反行政法上義務之行為相類似，且目前通說認為刑罰與行政罰僅具有量之區別，並無質之差異，則就行政罰之故意、過失定義，解釋上自可準用前開刑法第13條、第14條之規定。
⒉查，原告領航系爭船舶進入防波堤之商港區域時，仍係加俥
全速前進，迨系爭船舶在防波堤內與海峽號船舶會船過程中，始領航系爭船舶逐漸減速，違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條之航行安全規則乙節，業經本院認定如前，而原告自102 年1 月17日起即取得引水人執業證書，亦有中華民國引水人執業證書1 份可參（見本院卷第133 頁），則原告於系爭事故發生時，已執業3 年，對於前開關於船舶在商港區域內應緩輪慢行之規定，應知之甚稔，依當時情節，系爭船舶準備進港時，即將與海峽號船舶交會，原告更應注意系爭船舶於商港區域內應減速航行，且當時系爭船舶之空氣瓶壓力及主機均正常，原告能注意在進入防波堤之商港區域後應予減速，竟仍未注意減速航行，遲至系爭船舶在防波堤內與海峽號船舶會船過程中，始逐漸減速，揆諸上開說明，原告領航自有應注意，並能注意而不注意之過失。原告主張其無違反航行安全規章之故意或過失云云，洵屬無稽。
㈥、被告並無調查程序之違法：原告復主張被告未命系爭船舶與貝莉輪船長提出符合格式之海事報告，海事調查筆錄之製作係一人自問自錄，且未對原告有利事項進行查證，原處分復未敘明理由，而有調查程序之違法云云。查：
⒈按船長遇船舶沈沒、擱淺、碰撞、強迫停泊或其他意外事故
及有關船舶貨載、海員或旅客之非常事變時，應作成海事報告，載明實在情況，檢送航政機關；前項海事報告，應有海員或旅客之證明，始生效力，船員法第66條第1 項、第2 項前段分別定有明文。至海事報告應載明之事項及製作之型式，交通部依職權訂定之海事報告規則第4 條固有明文，然船員法及海事報告規則均未規定違反該格式之法律效果，應認前開海事報告規則之規定僅係訓示規定，則依船員法第66條第2 項前段規定，海事報告僅須有海員或旅客之證明，即生法律上之效力。系爭船舶船長既已提出海事報告，其上並有系爭船舶船員關輝等人之簽名，有海事報告1 份為憑（見本院卷第131 頁），依上開說明，自生法律上之效力。原告一再主張系爭船舶船長所提出之海事報告不符合海事報告規則之型式，不得作為認定事實之基礎云云，難以憑取。
⒉原告又主張被告海事調查筆錄之詢問人與紀錄人同一，且未
記載原因，該筆錄不得作為證據使用云云。惟觀之該等海事調查筆錄最末備註事項第4 點係載明：「犯罪嫌疑人筆錄之製作，如由一人自問自錄方式製作時，應將情況急迫或事實不能之原因等具體事由記明筆錄」等語（見本院卷第140 頁），而被告係對系爭船舶船長趙峰、輪機長李玉秋、大副謝日泰、三副關輝製作海事調查筆錄，有卷附海事調查筆錄4份可稽（見本院卷第137 至148 頁），渠等既均未因系爭事故涉及刑事案件，非屬刑事案件之犯罪嫌疑人，自無前開備註事項之適用。況該備註事項所載內容，僅係被告自行製作之調查筆錄格式，並無法律依據，刑事訴訟法亦規定司法警察詢問時，不得自問自錄，故尚難僅憑該等文字之記載，逕認違反即當然不具證據能力，而無法作為證據使用。
⒊又按，行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束
，對當事人有利及不利事項一律注意，行政程序法第36條固有明文。惟按，簡易訴訟程序，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，行政訴訟法第236 條、第
125 條第1 項規定甚明。是行政訴訟之第一審屬事實審，而行政訴訟適用簡易訴訟程序事件之第一審為地方法院行政訴訟庭（行政訴訟法第229 條第1 項參照），故關於該等行政訴訟事件之事實認定及證據調查事項，即應由地方法院行政訴訟庭依職權為之。縱原處分機關之事實認定及證據調查有不足或違法情事，除個案具有由原處分機關再為調查係更有利於事實之釐清、或較有利於人民或另涉及原處分機關之裁量權等例外情事外，原則上自仍應由事實審之行政法院為該個案之事實認定及證據調查，並憑以適用法令（參見最高行政法院103 年度判字第403 號判決）。本件被告已依職權調查系爭船舶航行日誌、船長及船員調查筆錄、航程紀錄器通話譯文、系爭船舶船舶自動識別系統靠泊航跡路徑圖翻拍照片、船長出具之海事報告等資料，據以認定原告引領系爭船舶未依航行安全規章降低船速，難認有何未盡調查義務之情形。縱被告之事實認定及證據調查有所不足或違法，惟本院審酌由被告再為調查並未更有利於事實之釐清或較有利於人民，調查之事項亦未涉及被告之裁量權，揆諸上開說明，自仍應由本院為事實認定，並依職權調查證據。而本院已依職權認定事實及調查證據，認定原告有未領航系爭船舶於商港區域內減速航行，違反航行安全規章之情事，是原告不得以被告有未善盡調查義務之違法，主張撤銷原處分。
⒋再按，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及
其法令依據事項，行政程序法第96條第1 項第2 款規定甚明。惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（參見最高行政法院96年度判字第594 號判決）。原處分主旨已載明：「引領進港船舶裕春碰撞停泊中船舶貝莉，造成雙方船舶損害，予以警告2 次」，事實、理由及法律依據欄則分別載明：「臺端105 年1月2 日於臺北港因未依臺北港作業要點規定降低船速、泊靠船席、未能掌握港口狀況，違法事證明確」、「依據引水法第38條第1 項第2 款：引水人有左列各款情形之一者，當地航政主管機關得予以警告之處分…二、違反航行安全規章而致災害損失者」，注意事項並記載教示條款等情，有原處分
1 份在卷可按（見本院卷第27頁），由上開內容已足以使受處分人瞭解被告作成原處分之原因事實及其所憑之法律依據，揆諸上開說明，原處分自屬合法。原告主張原處分未敘明理由，違反行政程序法第96條規定云云，亦屬無據。
㈦、原處分未違反不當聯結禁止原則、比例原則：末按，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4 條第
2 項、第201 條分別定有明文。是以，行政裁量如無逾越權限或濫用權利之情形，自不構成違法行政處分，至多僅係不適當、不合乎目的性要求之不當行政處分。查：
⒈被告於本院審理中追補行使裁量權之斟酌因素，包含「原告
未依航行安全規章引領系爭船舶進港，致系爭船舶與貝莉輪船體修復金額達130 萬美元、海事檢查報告書、船舶受損情形、原告提出之報告書、系爭船舶航程紀錄器通話譯文及船舶自動識別系統靠泊航跡路徑圖等資料，參酌原告曾因A 事故經被告為A 處分」等情（見本院卷第439 頁），參以原處分已有載明原告引領系爭船舶碰撞貝莉輪，造成雙方船舶損害，而予以警告2 次，有原處分1 份為憑（見本院卷第27頁），堪認被告前開追補理由未改變原處分之同一性，且均係裁判基準時已存在之理由，亦無礙當事人之攻擊防禦，自應准許。
⒉又依引水法第38條第1 項第2 款規定，引水人有違反航行安
全規章而致災害損失情形者，當地航政主管機關得予以警告之處分；引水法第38條第3 項並規定，引水人在2 年內，經警告達3 次者，收回執業證書3 個月。由此足見，原處分對原告為警告2 次之處分，並未逾越法律授權之裁量範圍。原告雖以另案僅為警告1 次之處分，陳稱原處分顯屬過重而違反比例原則云云。惟另案係以引水人怠忽業務，致使船舶失控撞及碼頭，船體及碼頭均受到嚴重損害，而對引水人裁處警告1 次，有交通部96年9 月29日交訴字第000000000 號訴願決定書1 份在卷可參（見本院卷第224 至226 頁），與本件情節不盡相同，且原處分有無違反比例原則，係以原處分所涉之事實判斷被告所為之處分是否有助於目的之達成、是否選擇有助於達成目的且對人民權益損害最少之處分，以及所為之處分所造成之損害與目的間是否顯失均衡（行政程序法第7 條參照），尚難逕以另案裁處之處分種類或多寡，遽認原處分違反比例原則。
⒊原告復主張原處分以A 事故作為加重理由，違反不當聯結禁
止原則云云。而按，行政法上不當聯結禁止原則，係指行政機關行使公權力，不得摻雜與事件無關之因素，尤其行政機關對人民課以一定之義務、負擔或對人民造成其他不利益時，其採取之手段與所欲追求之目的間，必須存有合理之關連。查，被告係綜合考量系爭事故所致船舶受損情形、修復費用及原告曾因A 事故經被告為A 處分等節，而為原處分，業如前述，而A 事故係原告於102 年12月18日引領蘇珊娜船舶飲酒致碰撞碼頭，違反引水法第38條第1 項規定，與原告於
105 年1 月2 日所為本次行為之違反法條相同，被告自得考量原告前次違規遭裁罰後，仍為本次行為之應受責難程度，並據以行使裁量權，難謂原處分有違反不當聯結禁止原則。⒋基上，被告已斟酌個案具體情狀而為個案裁量，未摻雜與事
件無關之因素，亦未對原告處以顯不相當之處分，自無裁量逾越、裁量怠惰或違反比例原則及其他行政法上原理原則之裁量濫用瑕疵，揆諸上開說明，原處分要無違法，本院自不得撤銷。
六、綜上所述，原告未領航系爭船舶於商港區域內減速航行，違反商港法第31條、商港港務管理規則第9 條之航行安全規章，且原告行為與系爭事故具有相當因果關係，原告主觀上復有應注意，並能注意而不注意之過失。被告審酌系爭事故所致船舶受損情形、修復費用及原告曾因A 事故經被告為A 處分等情，以原處分對原告裁處警告2 次，亦無裁量瑕疵之違法；訴願決定駁回原告之訴願，核無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 107 年 7 月 13 日
書記官 巫孟儒