臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 106年度交字第233號原 告 紀輝煌訴訟代理人 張國清律師被 告 臺北市政府警察局代 表 人 陳嘉昌訴訟代理人 高震宇上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告106年5月8日北市警交裁計字第10605080076號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。被告應給付原告新臺幣參佰元。
事實及理由
一、程序事項：本件係交通裁決事件，依行政訴訟法第237條之7規定，不經言詞辯論，逕為裁判，合先敘明。本件原告起訴後，被告代表人已於民國106年9月20日由邱豐光變更為陳嘉昌，變更後之被告代表人陳嘉昌具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於95年11月17日向被告申辦轉入計程車駕駛人執業登記( 原領證日期84年5 月31日，由新北市轉入) ，並領有被告核發之執業登記證A016146號。原告於103年（執業登記證之有效期內），因涉嫌恐嚇危害安全罪（妨害自由罪章），經臺灣基隆地方法院以104年度基簡字第166號，判決盜取火葬之遺灰處有期徒刑6月、恐嚇危害安全罪處有期徒刑4月，應執行有期徒刑8月，經原告提起上訴，為臺灣基隆地方法院以105年度簡上字第2號判決駁回上訴，並諭知緩刑5年確定。原告於105年3月13日至被告辦理定期審驗，經被告查得原告於執業期中犯恐嚇危害安全罪經法院判決有期徒刑4月確定，遂依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第37條第3項規定，開立北市警交大字第AFU990135號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發單），並於106年5月8日，以原告有上開事由之違章行為，依處罰條例第37條第3項規定，以北市警交裁計字第10605080076號違反道路交通管理事件裁決書，處「廢止執業登記證」（下稱原處分）。原告不服，向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
(一)釋字第584 號就道路交通管理處罰條例第37條第1 項規定，對人民職業選擇自由限制所為之解釋，而未釋及同條例第3項規定，並依解釋文，應於個案判斷，若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，應適時解除駕駛營業小客車執業限制，以貫徹憲法對人民工作權之保障及平等原則。釋字第584號解釋文自93年9月17日以來，已長達13年，原處分機關竟未對建立其他較小限制替代措施，或係已對乘客安全不具特別危險之駕駛人，是否應適時解除其駕駛營業小客車職業之限制等情檢討改進，足認主管機關就此係顯然存有行政怠惰與立法怠惰之失，於法應無將其因此怠惰行為所致之不利益，再行推由駕駛人承受之理。
(二)按 「一事不二罰」 乃法制國之基本原則，行政罰乃刑罰之補充法制，行政罰法第26條第1項亦有相關規定。準此，「廢止登記處分」乃為裁罰性不利處分之一種，並依行政罰法第2條第1項第2款規定，性質上屬具有法律意義之處罰，於法自應認為係有別於道路交通管理處罰條例第37條第1項所定對特定種類犯罪之受刑人出獄後，以立法方式限制其從事一定職業之類似保安性措施。因此原處分機關對於原告已受刑罰之懲罰之該項妨害自由行為，另以具備「其他種類行政罰」性質之「廢止職業登記處分」再為懲罰，即明顯違反「一事不二罰」之法制國基本原則，而同時構成違憲與違法。復參照現行道路交通管理處罰條例第37條之規定，「不得辦理計程車駕駛人職業登記」 之限制，僅限於第1項所列舉之犯罪類型，而未及於同條第3項，足見此二項規定對於其各自所列舉犯罪類型所可能對乘客造成之安全威脅，早在立法當時已有做出罪質輕重相異之立法評價。據此，計程車駕駛人若已完成計程車駕駛人登記而正在「執業期中」，其事後綜涉有同條例第37條第3項所列舉之犯罪行為，在接受刑事處罰之後本無再遭原處分機關重複處以「廢止執業登記處分」行政懲罰之理。且相較刑法第277條之傷害罪，對受害人有實際上之傷害行為且最重本刑三年，卻未列入道路交通管理處罰條例第37條第3項所列舉之犯罪類型，是有違反憲法位階之比例原則與平等原則。
(三)原告年屆60歲，終其一生除係從市計程車駕駛工作外，已無其他謀生之技能，遑論具有投入就業市場之資格。此外，基隆地方法院於105年度簡上字第2號判決中認定原告素行尚佳、有悔改之意，知所警惕已無再犯之虞，而給予緩刑之宣告確定。準此，原處分機關無視於原告所涉犯行與執行計程車駕駛業務有何關聯性，更未考慮其行為是否對於乘客安全不具特別危險，即遽行依據道路交通管理處罰條例第37條第3項規定為「廢止執業登記」之處分，此舉若謂其已參照司法院大法官會議釋字第584號解釋之意旨，對原告謹慎考慮個別化衡量處分方式之可行性，且並未剝奪選擇其他職業之自由，未免昧於事實。
(四)按道路交通管理處罰條例第37條第3項規定僅以計程車駕駛人所觸犯之罪及經法院判決有期徒刑以上之刑為要件，而不問其犯行是否足以顯示對乘客安全具有實質風險，均吊扣其執業登記證、廢止其執業登記，就此而言，已逾越必要程度，不符憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨有違。有關機關應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨妥為修正；逾期未修正者，上開規定有關吊扣執業登記證、廢止執業登記部分失其效力，司法院大法官會議著有釋字第749號解釋。其次，有關此規定因涉及違憲而經大法官會議於749號解釋中諭知應進行修正乙事，業經交通部在106年10月3日邀集專家學者及相關單位研商提出修正草案，並已經立法院交通委員會在106年12月14日初審通過附於鈞院卷可資。其中，有關舊法所定經法院判處有期徒刑確定而應廢止執業登記之部分，已在修正條文第37條第4項中明訂就涉犯妨害自由罪部分，僅有在當事人係「利用職務上機會」而犯，且已經「法院判決有期徒刑6個月確定而未受緩刑之宣告者」，才有「廢止其執業登記」規定適用之餘地。換言之，本件在新修正條文中已無「廢止其執業登記」規定之適用。
(五)本件作為處罰構成要件規定之行政法義務即道路交通管理處罰條例第37條第3項規定，其既然已於大法官會議釋字第749號解釋中被宣告為違憲而定期失效，且在失效前也仍具有違憲之本質（大法官會議釋字第725號解釋之理由書參照），則參照最高行政法院前揭105年度判字第84號行政裁判之意旨，本件原告前此即便有因涉及刑法妨害自由罪章而遭判處有期徒刑4月確定，然因原告行為並非係利用職務上機會所犯，對乘客安全也不具有實質風險，更又已被法院認定為素行尚佳、有悔改之意，已知所警惕而無再犯之虞，而逕為緩刑之宣告，即便其因妨害自由而遭判處徒刑之結果已有違反該項違憲法律之規定，也應認為其行為尚有欠缺違法性，而可阻卻形式上符合處罰規定之構成要件行為之違法性，於法自不容原處分機關再依道路交通管理處罰條例第37條第3項之規定來廢止原告所有計程車駕駛人執業登記。
(六)聲明：原處分撤銷。
四、被告答辯：
(一)按司法院釋字第749號解釋認為僅以計程車駕駛人所觸犯之罪及經法院判決有期徒刑以上之刑為要件，而不問其犯行是否足以顯示對乘客安全具有實質風險，均吊扣其執業登記證、廢止其執業登記，就此而言，已逾越必要程度，不符憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨有違。要求有關機關應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨妥為修正；逾期未修正者，上開規定有關吊扣執業登記證、廢止執業登記部分失其效力。並經交通部106年6月27日交路字第1060407938號函釋，律定要求內政部警政署即其所屬警察機關於解釋公布之日起2年內尚未完成相關規定修正前，仍應依現行道管第37條第3項規定辦理。
(二)有關道管條例第37條第3項遭大法官解釋違憲，並應於解釋公布之日起2年內修正，係為考量修法須經歷一定時程妥為規劃，且後規定而即時失效，勢必造成計程車執業登記審核陷於停頓，未必有利於保護計程車乘客安全及維護社會治安，爰限期失效，而非立即失效，期立法機關本於大法官解釋意旨予以修法，兼顧人民的基本權及公共安全之權衡。固上訴人於限期尚未到期前，行政機關基於「依法行政」之原則，仍應本於現行法律據以執行計程車審核作業，維護社會秩序與安全，尚非無據。
(三)依大法官749號解釋以觀，係此該條項，以罪章作為禁業規定之依據，且立法資料及有關機關迄今所提出之統計或研究，仍不足以推論曾經觸犯系爭法律條文所定之罪者，在一定期間內均有利用業務上之便利，再觸犯上開之罪，致有危害乘客安全之實質風險，均吊扣其執業登記證、廢止其執業登記，就此而言，對計程車駕駛人工作權之限制，已逾越必要程度，應兩年內，妥為修正，尚難現行法律當然失效，併予敘明。有關違憲限期失效，一方面課予立法機關應儘速完成立法修正以符合憲法秩序之義務，因此解為課予立法改正義務期間，應無不合。但大法官解釋既然並未宣告違憲法律立即失效，此為其憲法解釋權之裁量權行使，其他政府機關僅能尊重，似無法代為宣告違憲法律立即失效。由於法律違憲審查權專屬於司法院，因此，行政機關以及法院應不得拒絕適用被宣告違憲但仍然有效之「法律」，而僅能於法律規定之解釋適用範圍內，斟酌大法官解釋意旨，從嚴限縮解釋適用違憲法規之範圍、慎重執行違憲之法規，或進行法律漏洞補充。況且，解釋所定期限屆滿前仍屬有效，並非立即失效，不因該規定經司法院宣告違憲而影響其適法性（司法院釋字第613號解釋參照）等語，經核並無適用法令違背之情事（最高行政法院98年度裁字第1001號行政裁定參照）。我國違憲審查自肇建以來，即採抽象審查制（而非具體審查制）。亦即，大法官僅抽象地審查法規規定本身有無違憲，並不審查國家機關（包含法院）於個案適用法規（認事用法）有無違憲（本院釋字第2號解釋參照）。然為提供聲請人適切誘因，以貫徹「有權利即有救濟」之訴訟權保障本旨，大法官解釋早已確立「凡確定終局裁判所適用之法令，經本院解釋宣告為違憲者，原受不利確定裁判之聲請人即得據各該解釋，提起再審或非常上訴，循求個案救濟」之原則。釋字第177號解釋釋示：「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力」。是以，有關本案所涉釋字749號大法官解釋（中華民國106年6月2日院台大二字第0000000000號），做成時點為106年6月2日，除該案聲請人得聲請「特殊救濟」之外，其效力應不及同類型之他人，如本案被告。
(四)原告於103年涉嫌恐嚇危害安全行為，嗣於106年3月13日辦理定期審驗其計程車執業登記證，經被告依前揭相關法令，審認原告符合道路交通管理處罰條例第37條第3項廢止計程車駕駛人執業登記之要件，爰依法裁決廢止原告執業登記並無違誤。被告所為之處分，於行政程序與法律構成要件之認定，係屬合法及符合程序，並無任何違失或不當之情事。原告請求判如其聲明，自屬無據，故本件行政訴訟應無理由。
(五)聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)按道路交通管理處罰條例第37條第3項規定：「計程車駕駛人，在執業期中，犯竊盜、詐欺、贓物、妨害自由或刑法第二百三十條至第二百三十六條各罪之一，經第一審法院判決有期徒刑以上之刑後，吊扣其執業登記證。其經法院判決有期徒刑以上之刑確定者，廢止其執業登記，並吊銷其駕駛執照。」及第5項規定：「計程車駕駛人違反前條及本條規定，應廢止其執業登記或吊扣其執業登記證者，由警察機關處罰，不適用第八條第一項第一款規定。」
(二)查本件原告於執業期中之於103年7月7日，前往新北市金山區墓園，盜取裝有邱張富美之夫邱溪輝之骨灰罈，並於103年9月29日以電話向邱張富美恐嚇，經臺灣基隆地方法院以104年度基簡字第166號，因違反刑法第247條第12項及305條之罪，判決盜取火葬之遺灰處有期徒刑6月、恐嚇危害安全罪處有期徒刑4月，應執行有期徒刑8月，經原告提起上訴，為臺灣基隆地方法院以105年度簡上字第2號判決駁回上訴，並諭知緩刑5年確定等情，有執業登記申請書、監理駕籍資料查詢、切結書、詳細表、舉發單、原處分在卷可稽，並經本院依職權調閱前開刑事案卷查明無誤，亦為原告所不爭執。是原告計程車駕駛人在執業期中，因犯刑法妨害自由罪章之第305條之罪，經法院判處罪刑確定，乃為事實。
(三)次按道路交通管理處罰條例第37條第3項規定僅以計程車駕駛人所觸犯之罪及經法院判決有期徒刑以上之刑為要件，而不問其犯行是否足以顯示對乘客安全具有實質風險，均吊扣其執業登記證、廢止其執業登記，就此而言，已逾越必要程度，不符憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨有違。有關機關應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨妥為修正；逾期未修正者，上開規定有關吊扣執業登記證、廢止執業登記部分失其效力，經司法院大法官釋字第749號解釋文明確宣示，並於解釋理由人表示：「系爭規定一對計程車駕駛人曾犯一定之罪，並受一定刑之宣告者，限制其執業之資格，固有助於達成前揭目的，然其資格限制應以對乘客安全具有實質風險者為限，其手段始得謂與前揭目的之達成間具有實質關聯。...又計程車駕駛人縱觸犯上開之罪，並經法院宣告有期徒刑以上之刑，然倘法院斟酌其犯意、犯罪後態度及犯罪情節等各項因素後，僅宣告短期有期徒刑，甚或宣告緩刑，則此等計程車駕駛人是否均具有危害乘客安全之實質風險，而均需予相同之禁業限制，亦有檢討之必要。是系爭規定一僅以計程車駕駛人所觸犯之罪及經法院判決有期徒刑以上之刑為要件，而不問其犯行是否足以顯示對乘客安全具有實質風險，均吊扣其執業登記證、廢止其執業登記。就此而言，對計程車駕駛人工作權之限制，已逾越必要程度。綜上，系爭規定一有關吊扣執業登記證及廢止執業登記部分，不符憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨有違。」。
(四)又按最高行政法院105年度判字第84號判決意旨認：憲法第171條第1項規定，法律與憲法牴觸者無效。同法第80條規定法官依據法律獨立審判，此處所稱之法律自是指未與憲法牴觸之法律。是以法官有遵守合憲性法律裁判之義務。司法院大法官釋憲實務，有時基於對立法機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法律所需時程等因素，避免因違憲法律立即失效，造成法律真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使立法機關審慎周延立法，以符合解釋意旨，不宣告違憲法律立即失效，而首於司法院釋字第218號解釋（對行政函釋）創出「違憲但定期失效」模式，並於司法院釋字第224號解釋首次用於宣告法律違憲但定期失效。對此法律違憲但「定期失效」，對被宣告違憲之法律，發生如何之效力，初始司法實務認為該違憲法律於失效前仍屬有效，國家機關於失效前根據該法律所作成之行為，均屬合法。然嗣後之發展，釋憲實務已轉著重被宣告定期失效法律之「違憲」性質。例如司法院釋字第641號解釋雖僅宣告當時菸酒稅法第21條規定「定期失效」，然同時諭知該法律失效前，依該規定裁罰或法官審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依該法律規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，「依本解釋意旨」另為符合比例原則之適當處置。此在司法院釋字第725號解釋強調司法院大法官雖宣告法律定期失效，「但此不影響司法院大法官宣告法律違憲之本質」，可見一斑。司法裁判明此關於違憲法律效力之釋憲實務發展，對依被宣告違憲定期失效法律失效前作成之行政處分，係依除去違憲狀態之新法作成裁判（本院103年度判字第653號、第656號及第716號判決參照）。如果在違憲法律失效前，無除去違憲狀態之新法，而對於本於該失效法律作成之行政處分之爭訟事件，繫屬於本院，該行政處分之合法性如何，本院應依合憲方式作裁判。類似之例，德國釋憲實務上，對於宣告法律違憲，並對立法者下達限期立法之指示，立法者如未於適當期限內，除去違憲狀態之情形，就繫屬於法院之案件，認為法院應依合憲性方式作出裁判〔Vgl .Schlaich/Korioth, DasBundesverfassungsgericht ,8.Aufl.,2010,Rn.426。中文文獻可參閱，李建良，論法規之司法審查與違憲宣告，收於：憲法理論與實踐(一)，1999年7月，頁488〕，亦可資參照。行政罰係對違反行政法上義務者所為之處罰（行政罰法第1條）。行為人之行為必須符合處罰規定之構成要件及具有違法性（無阻卻違法事由）與可責性，始得加以處罰。作為處罰之構成要件規定之行政法義務規定，如果被宣告為違憲，即使是宣告定期失效，在失效前仍具違憲性質，違反該違憲之法律規定，尚欠缺違法性，而阻卻形式上符合處罰規定之構成要件行為之違法性。蓋憲法為國家根本大法，形成憲法秩序，其要求法律不得與之牴觸，人民違反與憲法牴觸之法律所課人民之義務，如果還認為具有違法性，則顯與合憲法秩序不相容。準此，系爭規定有關廢止執業登記部分，已經司法院釋字第749號宣告違憲，雖於宣告違憲之系爭規定定期失效，然於失效前，法院仍應本於合憲考量，依除去違憲狀態之新法作成裁判，並得拒絕適用違憲之法規範。
(五)次查本件原告經前開刑事判決有期徒刑以上之刑所犯者為刑法第305條恐嚇危害安全罪，係因為向告訴人之子邱吉元追討所欠款之故，且原告於前開刑事案件警詢、偵訊、審訊時均坦承犯行，因有悔改之意，並經告訴人同意給予被告附條件緩刑之宣告，告訴人表示此為原告跟其子邱吉元之事等語，原告復當庭向告訴人道歉，並表示日後不會再打擾告訴人及其家人，亦不會向告訴人及其家人就邱吉元之債務問題予以騷擾等語綦詳，為前開刑事判決認是被告經此刑之教訓，當知所警惕，無再犯之虞，所宣告之刑以暫不執行為適當，有前開刑事判決及卷宗可稽，則尚難認原告仍有危害與其無何怨懟僅素昧平生搭載之乘客之實質風險。復參考交通部於107年1月22日交路字第1070001897號函檢送處罰條例第37條立法院於106年12月14日審查會初審通過修正重點可知，關於妨害自由犯罪，計程車駕駛需「利用職務上機會」犯之，並經法院判決「有期徒刑逾六個月」確定，且「未受緩刑之宣告」者，始廢止執業登記，其修正說明認：「刑法同一罪章內所列各罪之危險性與侵害法益之程度有所差異，其罪名甚至有與乘客安全無直接關聯者，況立法資料及有關機關迄今所提出之統計或研究，仍不足以推論曾經觸犯系爭規定一所定之罪者，在一定期間內均有利用業務上之便利，再觸犯上開之罪，致有危害乘客安全之實質風險，釋字第749號解釋有明文，爰限縮本條適用，以計程車駕駛利用職務之便犯本項之罪，侵害乘客法益，經法院判決六個月以上有期徒刑之罪且未受緩刑宣告者，始認定駕駛大再次利用駕駛計程車出租載客之機會犯罪之虞，為防範該風險而限制其以計程車業務為工作之權利」，有該函文所附立法院第9屆第4會期第15次會議議案關係文書附卷足憑。是依未來符合釋字第749號解釋合之合憲規定修正重點，本件原告於執業期間所犯之恐嚇危害安全罪，並非利用職務上機會犯之，且係經法院判處有期徒刑4月並宣告緩刑5年確定，均不符合未來修正方向所認有危害乘客安全實質風險而應予廢止執業登記之情形。綜上可認，原告其犯行尚不足以顯示對乘客安全具有實質風險，則被告裁處所據之系爭廢止執業登記之規定，已逾越必要程度，不符憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障人民工作權之意旨有違，業經前揭釋字解釋宣告違憲，因此本件原處分據以裁處原坐廢止執業登記自屬違法（違憲），當有瑕疵，應予撤銷。
六、綜上所述，原告身為計程車駕駛人，在執業期中因犯刑法第305條之罪而非利用職務之便所為，且為法院宣告4月有期徒刑暨緩刑5年確定，屬不足以顯示對乘客安全具有實質風險者，被告依處罰條例第37條第3項規定廢止原告執業登記，既經釋字第749號解釋宣告違憲，被告仍據以處分，自應予撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，附此敘明。
八、本件第一審裁判費為裁判費300元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之7、第98條第1項前段、第237條之8第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣 750 元。
中 華 民 國 107 年 4 月 10 日
書記官 楊勝欽