臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第127號
108年3月19日辯論終結原 告 大三通不動產有限公司代 表 人 施建興被 告 臺北市政府地政局代 表 人 張治祥訴訟代理人 劉永康
陳金同吳佳叡上列當事人間網路廣告刊登事件，原告不服臺北市政府中華民國107年5月7日府訴二字第000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、被告機關代表人原為李得全，嗣於訴訟繫屬中變更為張治祥，被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第23至28頁），核無不合，應予准許。
㈡、關於訴之聲明
１、原告民國107年7月4日起訴時雖列被告為「新北市地政局」、「臺北市地政局」、「蔡天翔」，訴之聲明為⑴「請求撤銷北市地權字第10633125600號對大三通不動產公司裁處書，改由對蔡天翔裁處」、⑵「請求裁罰新北市地政局及北市地政局承辦人員不當的行政裁罰，造成大三通不動產公司名義及財產受損，以致人員離職近20人」（見本院卷一第13、15頁）。嗣於107年7月13日以行政訴訟起訴補充狀說明所請求者為「請求撤銷北市地權字第10633125600號對大三通不動產公司裁處書，改由對蔡天翔裁處」，至於「請求新北市地政局及北市地政局對於承辦人員不當的行政行為及疏失予以裁罰，改申請國家賠償（另行提出訴訟，在此不補充說明）」（見本院卷一第35、37頁）。
２、原告又以107年7月30日行政訴訟補正狀，聲明為「訴願決定及原處分均撤銷」、「增加請求撤銷臺北市政府地政局106年11月17日北市地權字第10633009400號裁處書」（見本院卷一第117、119頁）。經查原告新增對該裁處書所提起的訴願，業經臺北市政府以107年2月13日府訴二字第10709052300號訴願決定予以駁回，原告於同年月21日收受訴願決定書，此有訴願決定書、送達證書附卷可稽（見本院卷一第199至203、227頁），且原告營業所在本院轄區內，並無在途期間可以扣除，所以，原告提起行政訴訟之期間算至107年4月21日即已屆滿，原告本屬逾期提起行政訴訟，但原告於107年10月17日言詞辯論期日，已當庭確認訴之聲明為「訴願決定及原處分均撤銷」，並無其他聲明，且兩造均同意不爭執事項為「原告於106年度曾經被告以106年11月17日北市地權字第10633009400號裁處書處分在案。」（見本院卷一第289、290頁），因此，本件訴之聲明已確認為「訴願決定及原處分均撤銷」，且訴願決定是指臺北市政府107年5月7日府訴二字第000000000號訴願決定（下稱訴願決定），原處分是指被告106年12月7日北市地權字第00000000000號裁處書（下稱原處分）。
二、事實概要：原告前因於網路刊登廣告內容與事實不符，違反不動產經紀業管理條例（下稱管理條例）第21條第2項規定，經被告依同條例第29條第1項第3款及臺北市政府地政局處理違反不動產經紀業管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點丙類違規事件9規定，處新臺幣（下同）6萬元罰鍰（見本院卷一第205至220頁）。原告又因如附表所示於網路刊登廣告內容與事實不符，違反管理條例第21條第2項規定，經被告依同條例第29條第1項第3款及裁罰基準第2點丙類違規事件9規定，處新臺幣（下同）13萬元罰鍰（見原處分可閱卷第29至33頁）。原告不服提起訴願，經臺北市政府107年5月7日府訴二字第000000000號訴願決定駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：本件是蔡天翔個人行為，非原告應負責，且並非蔡天翔任職期間所為。原告於行政調查過程中提供的書面是蔡天翔未經原告允許而使用原告印章。被告未讓原告陳述就裁罰。新北市政府地政局違反內政部不動產經紀業廣告處理原則（下稱廣告處理原則）第9條第2、3、5項。被告則違反廣告處理原則第10條第4、5項。原處分誤植原告負責人施建興的國民身分證統一編號等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：本件是新北市政府地政局依民眾檢舉請原告說明且調查完畢後移送給被告，依規定公司設立地的機關才有裁處權，蔡天翔於附表期間仍是登錄於原告公司的營業員，任職期間自105年8月26日起至106年12月1日止，管理條例規定只有「業」才能從事廣告行為，單獨經紀人不能接廣告，蔡天翔是基於原告公司利益而作廣告。被告認為違規事實很明確，所以沒有請原告說明，原告應該要完成異動備查才能認定蔡天翔已離職。原告雖稱106年10月26日印章是公司便章（原處分可閱卷第41頁），但與被告107年10月3日答辯狀章是一樣的（本院卷一第241頁）。被告已於107年1月11日將原告負責人國民身分證統一編號予以更正（見本院卷一第169頁）。原處分是106年度第二次裁罰，第一次裁罰6萬元，第二次因為一次有七件廣告不實的情形，從7萬開始加，每件加1萬元，總共裁處13萬元的裁罰，每件1萬元，在規定沒有明寫，這是被告內部的處理模式，是參照裁罰基準甲類右邊項下二的規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、得心證之理由：
㈠、原告有附表所示廣告內容與事實不符之違規事實
１、相關法規
⑴、按「為管理不動產經紀業，建立不動產交易秩序，保
障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展，特制定本條例。」、「（第1項）經紀業與委託人簽訂委託契約書後，方得刊登廣告及銷售。（第2項）前項廣告及銷售內容，應與事實相符，並註明經紀業名稱。（第3項）廣告及銷售內容與事實不符者，應負損害賠償責任。」、「經紀業違反本條例者，依下列規定處罰之：……三、違反……第21條第1項、第2項……規定者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」管理條例第1條、第21條、第29條第1項第3款分別定有明文。
⑵、又管理條例第21條立法目的，在課予不動產經紀業者
揭露正確資訊之義務，使一般民眾得事先瞭解不動產之真實狀況及銷售條件，再為是否委託經紀業者進行交易之決定，以達保障不特定消費者權益及建立交易秩序。而廣告內容是否與事實不符，應該以不動產經紀業者使用廣告時之客觀狀況予以判斷，不動產經紀業者使用廣告時，已預知或可得知其日後給付內容無法與廣告相符，則其廣告即有不實。
⑶、而依前揭條例第3條規定，不動產經紀業管理主管機
關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府地政處。內政部為利直轄市、縣市主管機關處理不動產經紀業受託居間或代理銷售、租賃不動產廣告案件，以保護消費者權益，促進不動產交易安全，於102年6月13日特訂定廣告處理原則以供遵循，其第6點規定：「廣告有下列表示或表徵之一者，得認定為不實廣告：……(十一)建造執照：……2.廣告表示建築物之用途與建造執照或使用執照所載不符。」上開廣告處理原則係主管機關之內政部，於法定權限範圍內，就不動產經紀業事業受託居間或代理銷售、租賃不動產於其廣告內容上，為與事實不符或引人錯誤之內容，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越不動產經紀業管理條例第21條所規定為保護消費者權益，促進不動產交易安全規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，行政機關於辦理相關案件時，自可據之適用。
２、經查：本件各建物有如附表灰底所示廣告及銷售內容與事實並不相符之事實，廣告刊登者蔡天翔任職於原告公司，廣告上皆註明原告公司名稱，並有委託租賃契約書、謄本可證等情，有新北市政府地政局106年11月30日新北地價字第1062332931號函、檢舉函、網路廣告列印資料、新北市政府地政局106年10月6日新北地價字第10619893693號函、新北市政府地政局106年10月11日新北地價字第10620059074號函、原告106年10月26日說明函、原告106年11月16日說明函、說明書、租賃委託授權契約書、建物登記第二類謄本、內政部不動產服務業管理作業系統-經紀業-查詢-經紀業備查、內政部不動產服務業管理作業系統-經紀業-查詢-經紀人、內政部不動產服務業管理作業系統-經紀業-查詢-經紀營業員、原告整理廣告與內容對照、內政部不動產服務業管理作業系統-經紀業-查詢-僱用經紀營業員異動歷史、內政部不動產服務業管理作業系統-經紀業-查詢-異動歷史-經紀營業員、不動產經紀業備查申請書及附件不動產經紀人員名冊（見本院卷一第303至396、407至449、457至461、467至477頁），互核相符，致使消費者無法得知正確資訊，且可得知原告日後給付內容無法與系爭廣告內容相符，附表所示廣告自有礙交易安全，與前揭規定之立法意旨不符。因此，附表所示廣告與前揭廣告處理原則第4點規定不符，而違反不動產經紀業管理條例第21條第2項規定，亦堪認定。
３、另按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，不予處罰。」因此，違反行政法上義務之行為，如係出於故意或過失者，均應處罰，並非僅限於故意，始受處罰。查原告從事經紀業，對於不動產經紀業管理條例等相關法令規定，自應有相當之了解及注意之義務，並於執行不動產經紀業務時，要求其所屬人員予以遵守；其應注意能注意監督所屬人員刊登廣告內容應與事實相符，且此等注意義務只需由原告進行網路廣告內容與委託契約書等資料之查核即可得知，但原告捨此不為，也查無原告有何不能注意之情事，竟疏未注意，致有上述違章情事，可認原告有過失違反管理條例第21條第2項之違規事實。原告所辯是蔡天翔個人行為，非蔡天翔任職期間所為、原告於行政調查過程中提供的書面是蔡天翔未經原告允許而使用原告印章、被告未讓原告陳述就裁罰、新北市政府地政局與被告違反廣告處理原則、原處分誤植國民身分證統一編號等情，或與事實不符，或不影響違規事實之認定，或係原告誤解法規，均無可採。
㈡、原處分有下列違法情形
１、原處分關於行為數的認定有誤
⑴、依行政罰法第24條第1項、第25條規定，「一行為違
反數個行政法上義務規定而應處罰緩者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」、「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」。至於行為數在個別案件的判斷，所謂一行為，包括自然一行為與法律上一行為；所謂數行為，係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成自然一行為或法律上一行為者而言。至違反行政法上義務之行為是否為一行為，須就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。（請參照例如最高行政法院103年度判字第81號、104年度判字第121號、105年度判字第1號、第357號、106年度判字第264號判決）。且基於同一行為動機，以時間及空間上緊密關聯之多數行為，實現同一處罰構成要件時，其整體構成一個單一事件之違反義務行為（陳敏，行政法總論，第712頁，100年9月7版）
⑵、查附表編號2、3之更新日期皆為106年7月6日，編號2
為13點4分，編號3為13點33分，相差29分鐘。附表編號5、6之更新日期皆為106年8月19日，編號5為1點55分，編號6為1點56分，相差1分鐘。且都是蔡天翔實際刊登，因此其時間、空間上已屬緊密關聯之多數行為，所實現的是相同的管理條例第21條第2項的同一處罰構成要件行為。另就個案具體情節，該不實廣告有如附表2、3、5、6所示的租金、坪數、押金、樓層不符之處，而斟酌管理條例第21條第2項的法條文義、立法意旨，在課予不動產經紀業者揭露正確資訊之義務，以達保障不特定消費者權益及建立交易秩序。且雖屬不同房屋的廣告，但所違反者都是上開管理條例所要求的專業倫理，並綜合其所生影響及社會通念，可知附表2、3以及附表5、6，並非不能認為是法律上的一行為，而非數行為，則原告在行為數的認定自有違誤，進而影響適用裁罰基準決定裁罰金額的正確性。
２、原告未正確適用裁罰基準
⑴、行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違
反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、裁罰基準第2點丙類違規事件9統一裁罰基準項下一1.、2.規定：「一、依同一年度違規行為次數處罰如下，並於處罰同時以書面通知限期三十日內改正：1.第一次處六萬元以上十五萬元以下罰鍰。2.第二次處七萬元以上十七萬元以下罰鍰。」依裁罰基準第2點甲類違規事件統一裁罰基準項下二規定：「二、經依前項各款裁處並通知限期改正而屆期仍未改正者，按次加罰一至二萬元（最高以十五萬元為限）並限期於十五日內改正，至其完成改正為止。」。裁罰基準第3點規定：「三、前點個別案件之情況，有行政罰法上特別輕微或嚴重之情形者，得按裁罰基準酌量減輕或加重處罰，但應敘明其減輕或加重之理由，審酌參考表詳附表。」（見本院卷一第211至216頁）
⑵、經本院於言詞辯論期日詢問被告關於裁罰13萬元是依
據那些因素、證據資料所做的考量？被告訴訟代理人答稱：「因為這次12月7日第二次裁罰，106年度第二次違反規定，第一次我們裁罰6萬元，第二次因為一次有七件廣告不實的情形，我們從7萬開始加，每件加1萬元，總共裁處13萬元的裁罰，每件1萬元，在我們規定沒有明寫，這是我們內部的處理模式，不是針對這一件，我們是一次接到7件，參照統一裁罰基準甲類右邊項下二：經依前項各款裁處並通知限期改正而屆期仍未改正者，按次加罰一至二萬元（最高以十五萬元為限）並限期於十五日內改正，至其完成改正為止。丙類按次加罰是3萬元，第四次以上是30萬元，原告違反丙類第九點，考量七件違規並非影響重大租賃交易安全，若按次連續加罰参萬元，就是裁罰25萬元（7萬元加3萬元乘以6），會超過第二次裁罰7-17萬元的規定，所以我們是參考甲類裁罰基準項下二，每件加罰1萬元（7萬元加1萬元乘以6），共計13萬元。」（見本院卷一第291頁）。
⑶、惟查，原告所違反的是裁罰基準的丙類事件，而丙類
事件的裁罰基準，並未規定可以適用甲類事件的裁罰基準，被告也自承這是內部的處理模式，足證被告並未依照丙類事件的裁罰基準進行裁罰，而屬違法。如果被告認為在本件情形以適用甲類事件的裁罰基準較為合情合理，也應該進行裁罰基準的修正，不能以「這是內部的處理模式」予以正當化或合法化。法治國家應依法行政，被告所謂內部處理模式等語，顯然欠缺法規依據而違反依法行政原則。
⑷、依裁罰基準第3點規定，被告可以依個別案件情況，
認為有行政罰法上特別輕微或嚴重之情形者，得按裁罰基準酌量減輕或加重處罰，但應敘明其減輕或加重之理由。但原處分完全沒有說明本件有何種個別情況，或是有何種行政罰法上特別輕微之情形，也沒有說明減輕處罰的理由（見原處分卷第29至33頁），足證已經違反裁罰基準的上開規定。上開各違法情形雖非原告所主張，但行政訴訟採職權調查原則，原處分既有上開違法之處，自屬無可維持，應予撤銷。
六、從而，原處分既有上開違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 4 月 11 日
書記官 楊勝欽