臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第133號
108年9 月2 日辯論終結原 告 林子文
陳素香吳永毅陳秀蓮林佳瑋姚光祖黃德北盧其宏郭冠均陳容柔共 同訴訟代理人 劉繼蔚律師被 告 交通部代 表 人 林佳龍訴訟代理人 孔繁琦律師
林俊宏律師吳篤維律師上列當事人間違反鐵路法事件，原告不服行政院107 年5 月2 日院臺訴字第1070172649號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序部分被告之代表人於起訴時原為賀陳旦，嗣於本院審理中依序變更為吳宏謀、林佳龍，渠等並分別於民國107 年9 月20日、
108 年1 月21日向本院具狀聲明承受訴訟，有被告行政訴訟答辯㈠狀及所附總統府秘書長錄令通知、任命令、被告108年1 月21日行政訴訟聲明承受訴訟暨答辯㈢狀、任命令各1份可參（見本院卷㈠第65至66、77、79、385 至386 、403頁），核與行政訴訟法第181 條第1 項規定相符，應予准許。
貳、實體部分
一、事實概要：原告之身分如附表所示職稱欄，均為社會運動團體成員，渠等於102 年2 月5 日參與關廠工人貸款案陳抗活動，並於同日下午8 時，跳下臺北火車站第3 月臺B 側，跨越鐵軌至第4 月臺A 側軌道，原告陳素香、陳秀蓮、盧其宏站立在軌道，原告林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘原告則在第4 月臺A 側軌道臥軌（下合稱系爭行為，各原告之行為詳如附表所示）。嗣內政部警政署鐵路警察局（下稱鐵路警察局）以原告之系爭行為涉犯刑法公共危險等刑事案件（下稱另案），移送臺灣臺北地方檢察署（下稱北檢）偵辦，經北檢檢察官於104 年3 月3 日以102 年度偵字第8398號為不起訴處分。鐵路警察局復於104 年4 月7 日以原告違反鐵路法規定，函請被告依法對原告裁處，被告即於106 年9 月26日以原告自臺鐵臺北車站跳下月臺佔據軌道，阻礙列車進站，違反鐵路法第57條第2 項規定，依行為時之鐵路法第70條規定，分別以附表所示之裁處書（下合稱原處分）各對附表所示之原告裁處罰鍰新臺幣（下同）6,000 元，並分別於同年
9 月28日對附表編號2 至5 、7 、8 所示之原告送達裁處書，於同年9 月30日對附表編號1 、6 、9 、10所示之原告送達裁處書。原告不服原處分，於106 年10月27日提起訴願，經行政院於107 年5 月2 日以院臺訴字第1070172649號訴願決定書駁回渠等之訴願，並於同年月10日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年7 月9 日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：依鐵路法第57條第2 項立法歷程、立法目的及體系解釋，並對照大眾捷運法之規定，可知該條所指之「通行」，係指在鐵路路線、橋樑、隧道及站區內非供公眾通行之處為「具有移動性」之「通行」而言，不包括「靜止」或「具有空間侷限性」之行為，以及「臥軌」、「跳軌」等進入軌道範圍後不再移動之自傷行為。原處分將「進入」涵攝至「通行」之範疇，擴張該條之適用範圍，有違處罰法定原則，而違反行政罰法第4 條、行政程序法第4 條，要非適法，訴願決定未予撤銷，亦有違誤。又原告係協助關廠工人利用軌道喚醒民眾對於過去抗爭之記憶，以軌道作為言論表達之工具，為表達其言論內容之一部，具有象徵性言論之性質，但並非直接以跳軌、臥軌為手段，而係因員警逮捕毛振飛，始造成群眾跳軌、臥軌，原告既係在和平範圍內表達訴求及臨時、緊急性集會，其權利之行使即難謂逾越憲法及人權法保障之範圍，得拒絕包含原處分在內之國家不當干預。另依釋字第445 號、第718 號解釋所課予國家提供適當集會場所之積極保護義務，鐵、公路本非集會遊行法所規○○○區○於○○○路成為集會遊行之場所時，鐵、公路應對人民集會遊行之自由權利退讓，故不存在違反行政法上義務之行為，亦阻卻違反行政法上義務之違法性，是原告之行為不應處罰。末以原告僅逮捕、移送聲援者或工會幹部，未逮捕其他關廠工人，於不起訴處分確定後，亦未就其他行為人加以調查，其對外力針對性執法情況至為明顯，且於裁處時效即將屆滿時，始突襲原告，有權利濫用之虞。被告復未依行政程序法第102 條規定給予原告陳述意見之機會，有違正當行政程序等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：依鐵路法第57條第2 項、第3 項但書之法體系整體關聯意義解釋，以及為確保落實加強行人、車輛防護之立法目的解釋，鐵路法第57條第2 項所指「通行」，實已包含「通往」、「行走」等任何經過鐵路路線非供公眾通行處所之行為，而原告之臥軌行為歷程上必定涵蓋「通往」、「行走」等經過鐵路軌道之行為，且本於舉輕以明重而為之解釋，臥軌之靜止停留行為應更為法所不許，故原告之跳軌、行走、跨越軌道及臥軌行為，均違反鐵路法第57條第2 項規定，原處分要屬適法。況原告確有進入鐵路路線非供公眾通行範圍、行走及跨越軌道等行為，亦符合原告所稱移動性之「通行」概念。另原告陳情活動於勞動部現場宣布解散時已經結束，後續前往臺北車站之目的係為搭車返家，並非事前預先計畫或臨時決定轉往車站續為抗議，原告主觀上亦無藉由跳軌、臥軌行為表達任何訴求之意，是原告跳軌、進而行走、跨越軌道及臥軌之行為，非屬緊急性或偶發性集會、遊行行為，亦非象徵性言論之行使。又被告係以原告進入鐵路路線、行走、跨越及臥軌行為，違反鐵路法第57條第2 項規定，依同法第70條第2 項規定裁處，非以原告違反集會遊行法規定而裁處，故依裁處法規之立法目的，被告並無以原處分限制或侵害原告集會遊行權利之意。縱認原告行為屬集會、遊行行為或象徵性言論，因原告在較高速公路更具危險性、影響層面更為廣泛，且為我國鐵路最大運輸車站之臺北火車站，為跳軌、進入軌道、行走跨越進而臥軌之行為，歷時近
2 小時50分鐘，共影響列車41列次，累計誤時1,031 分鐘，受影響旅客約10,630人，對維護公共運輸秩序安全、避免運輸班次及旅客行程延誤所致之社會成本浪費等重大公共利益造成嚴重影響，故原處分對原告所為之限制，符合公政公約第21條後段對集會遊行權利限制之規定，亦符合公益目的及比例原則之要求，原告不得以言論自由作為阻卻違法事由。是原處分核無違誤，原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷㈠第222 至223 頁、本院卷㈡第319頁）：
㈠、原告於102 年2 月5 日參與關廠工人貸款案陳抗活動，並於同日下午8 時，跳下臺北火車站第3 月臺B 側，跨越鐵軌至第4 月臺A 側軌道，陳素香、陳秀蓮、盧其宏站立在軌道上、林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘原告則在第4月臺A側軌道臥軌。
㈡、北檢檢察官就原告因系爭行為所涉另案，於104 年3 月3 日以102 年度偵字第8398號為不起訴處分（見本院卷第109 至
129 頁）。
㈢、嗣被告於106 年9 月26日，以原告自臺鐵臺北車站跳下月臺佔據軌道，阻礙列車進站，違反鐵路法第57條第2 項規定，依行為時之鐵路法第70條規定，分別以裁處書各對原告裁處6,000 元，並分別於同年9 月28日、同年月30日各對原告送達裁處書（見本院卷第131 至140 頁、原處分卷第53至57頁）。
㈣、原告不服原處分，於106 年10月27日提起訴願，經行政院於
107 年5 月2 日以院臺訴字第1070172649號訴願決定書駁回渠等之訴願，並於同年月10日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年7 月9 日向本院提起行政訴訟（見訴願卷可閱卷第15頁、訴願卷不可閱卷第26頁、本院卷第13頁）。
五、本件爭點：
㈠、本件所涉法規範屬「針對言論內容之規制」或「非針對言論內容之規制」？
㈡、普通法院如何審查「非針對言論內容之規制」？
㈢、原告有無在鐵路「通行」之行為，而違反鐵路法第57條第2項規定？
㈣、原告系爭行為是否屬於象徵性言論？
㈤、原告得否以象徵性言論阻卻違法？
㈥、被告對原告裁處法定罰鍰最高額，有無裁量怠惰之情事？
六、本院之判斷：
㈠、本件所涉法規範屬「非針對言論內容之規制」：⒈按「…其中有關時間、地點及方式等未涉及集會、遊行之目
的或內容之事項，為維持社會秩序及增進公共利益所必要，屬立法自由形成之範圍，於表現自由之訴求不致有所侵害，與憲法保障集會自由之意旨尚無牴觸。集會遊行法第11條第
1 款規定違反同法第4 條規定者，為不予許可之要件，乃對『主張共產主義或分裂國土』之言論，使主管機關於許可集會、遊行以前，得就人民政治上之言論而為審查，與憲法保障表現自由之意旨有違」、「系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時，應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，併此指明」，分別經釋字第445 號解釋文第1 、2 段、釋字第734 號解釋理由書第3 段闡釋明確。
⒉關於言論自由之違憲審查架構，上開大法官解釋已明白採取
美國聯邦最高法院所建立之「雙軌理論（two-track theory）」，將針對言論自由之限制區分為「針對言論內容之規制（content-based regulation）」及「非針對言論內容之規制／言論內容中立性規制（content-neutral regulation）」（湯德宗大法官於釋字第718 號解釋協同意見書、葉百修大法官於釋字第734 號解釋協同意見書亦認為釋字第445 號解釋係採取前開雙軌理論之區分）。而美國聯邦最高法院針對象徵性言論非表意效果部分規制之審查標準，與針對言論表達時間、地點與方法限制之審查標準，因均係審查非針對言論內容之規制，故已將二者合併為同一審查標準（參林子儀，言論自由的限制與雙軌理論，收錄於：言論自由與新聞自由，頁168 至169 ，臺北：元照，91年）。我國目前大法官解釋僅採取上述「針對言論內容規制」及「非針對言論內容規制」之「雙軌理論」區分，針對言論內容規制則採取「雙階理論」（參釋字第414 號解釋），未就象徵性言論建立獨立之審查標準，故可認在我國法下，針對象徵性言論非表意效果部分之規制亦被歸類為「非針對言論內容之規制」。⒊然而，象徵性言論並非受憲法絕對保障，在違憲審查上，尚
須判斷行為人違反之法規範係「針對言論內容之規制」或「非針對言論內容之規制/ 言論內容中立性規制」，進而採取不同之審查標準。本件原處分係以原告違反鐵路法第57條第
2 項，依行為時鐵路法第70條規定裁罰，而該等規定分別明定：「行人、車輛不得在鐵路路線、橋樑、隧道內及站區內非供公眾通行之處所通行」、「旅客、託運人、受貨人及行人、車輛等，違反第57條之規定者，處200 元以上2,000 元以下罰鍰」，足見上開規定並非針對原告所欲表達之言論內容進行規制，而係針對原告通行鐵路路線之非表意效果部分規制，依上開說明，上開規定自屬「非針對言論內容之規制」無疑。
㈡、普通法院如何審查「非針對言論內容之規制」：⒈普通法院在審理涉及「非針對言論內容規制」之象徵性言論
具體個案時，因我國係採取抽象、集中式違憲審查，法官無須依雙軌理論所建構之違憲審查架構進行法規範之違憲審查，且因此非針對言論內容所為之限制，審查標準較為寬鬆，僅有在個案造成言論自由之限制時，始有可能產生「適用上違憲（unconstitutional as applied ）」之情事。復因我國目前係採取「法規範」違憲審查制度，大法官採取美國法上「適用上違憲」之宣告仍屬極端例外（例如釋字第242 號、701 號解釋等，釋字第242 號解釋陳瑞堂大法官不同意見書即質疑我國違憲審查僅限於法令之抽象審查，不包含適用上違憲之具體審查，故該聲請案應不受理；惟108 年1 月4日修正、111 年1 月4 日施行之憲法訴訟法第1 項第1 款、第59條第1 項，已將裁判憲法審查列入憲法法庭審理案件之範圍），如普通法院法官在個案中未積極運用合憲解釋原則，將可能使人民之基本權因法規範表面上合憲、適用上違憲而受到侵害，且囿於我國目前在憲法訴訟法施行前所採取之違憲審查制度，人民縱使窮盡訴訟救濟途徑，亦可能無法就此聲請大法官解釋。
⒉是以，普通法院法官為免適用「非針對言論內容規制」之法
規範時，過度侵害人民依憲法上所保障之言論自由，本於合憲解釋原則，在個案中自應以合乎憲法意旨之方式為解釋（即憲法取向之法律解釋）。例如於個案中考量對人民言論自由限制之程度，藉由不確定法律概念、概括條款或目的性限縮解釋，將特定行為排除在規範範圍。如該特定行為為法律文義明確規範之範圍、或係立法者明顯可辨之價值決定或規範核心，無法透過合憲解釋原則限縮法規範之文義範圍（關於合憲解釋原則之界線，參許宗力大法官釋字第585 號解釋部分不同意見書），則可考量具體個案係在何種類型之公共場所為言論、發表言論之地點與言論之關連性、言論價值之高低、發表言論者得否透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求、該象徵性言論對公益之實際影響等，在個案中以利益權衡之方式，衡量以系爭法規範處罰行為人之行為，對言論自由侵害之程度是否顯然大於法規範所欲維護之公益，以超法規阻卻違法事由阻卻違法。
㈢、原告有在鐵路路線「通行」之行為，違反鐵路法第57條第2項規定：
⒈按行人、車輛不得在鐵路路線、橋樑、隧道內及站區內非供
公眾通行之處所通行；旅客、託運人、受貨人及行人、車輛等，違反第57條之規定者，處200 元以上2,000 元以下罰鍰，鐵路法第57條第2 項、行為時（103 年6 月18日修正前）鐵路法第70條分別定有明文。鐵路法第57條第2 項禁止行人、車輛在鐵路路線通行，而依該條文之文義解釋，「通行」係指通過、行走，對照鐵路法第57條第3 項明定：「行人必須跨越鐵路路線時，應暫停、看、聽，注意兩方確無來車，始得通過。但鐵路電化區間，除天橋、地下道及平交道外，不得跨越」，則依條文之體系解釋，鐵路法第57條第2 項應為原則性禁止通行之規範，第3 項則係該原則之例外，故鐵路法第57條第3 項本文及但書所指之「跨越」、「通過」，自均涵蓋在同條第2 項之「通行」範圍。
⒉復參諸現行鐵路法第57條係67年7 月26日修正公布，當時立
法院交通、司法委員會審查時，係依行政院提案條文通過（原提案條文列為第54條，審查完竣條文列為第56條），並經立法院院會二讀、三讀通過（三讀時改列為第57條），當時行政院提案說明載明：「…增訂第2 項及第4 項加強對行人、車輛之防護，並嚴禁在鐵路路線邊坡內及距鐵路軌道中心
5 公尺以內，放牧牲畜，以策安全」等語（見立法院議案關係文書，院總第380 號政府提案第1691號，頁46至47），顯見鐵路法第57條第2 項係為加強對行人、車輛之防護，而禁止行人、車輛在鐵路路線、橋樑、隧道內及站區內非供公眾通行之處所通行，尚難依此推論立法者無處罰為臥軌、跳軌等自傷行為行人之意，否則所有在上開地點通行之行人、車輛無不係自陷風險，豈非均不予以處罰，此殊非立法者之原意。
⒊本件抗議民眾跳下第3 月臺，站在第3 月臺B 側軌道與第4
月臺A 側軌道中間樑柱，之後6 至7 位抗議民眾在第4 月臺
A 側軌道上臥軌、呼喊口號乙節，業經本院勘驗屬實（見本院卷㈡第13、143 頁），且有擷取照片可稽（見本院卷㈡第65至77、143 至175 頁），原告亦不爭執渠等均有跳下第3月臺B 側，跨越鐵軌至第4 月臺A 側軌道，陳素香、陳秀蓮、盧其宏站立在軌道上、林佳瑋盤坐在軌道上吶喊，其餘原告則在第4 月臺A 側軌道臥軌之情事（見不爭執事實㈠），則以原告所為跳軌、跨軌及臥軌等整體歷程觀之，原告行為自包含通過、跨越鐵路路線，是依上開說明，原告系爭行為應屬在鐵路路線「通行」之行為。
⒋復因「通行」非屬不確定法律概念，依前述文義解釋、體系
解釋及目的解釋，系爭行為亦應係立法者所欲處罰之行為，無適用目的性限縮解釋之餘地，故原告行為違反鐵路法第57條第2 項之規定，要無庸疑。原告一再主張鐵路法第57條第
2 項之通行係指具有移動性之通行，不包括靜止或具有空間侷限性之行為，以及臥軌、跳軌等自傷行為云云，顯係無視其行為所涵蓋之跨軌過程；另原告主張排除自傷行為，則係為法律所無之限縮解釋，均不足採。
㈣、原告系爭行為屬於象徵性言論：⒈按憲法言論自由保障者不僅限於以言語、文字等方式所為之
言論，亦包括「表意性行為（expressive conduct）」，由言論之面向來看，則稱之為「象徵性言論（symbolicspeech）」。然而，並非只要個人從事意圖表達某種想法的行為，該行為即可被標籤為言論（參美國聯邦最高法院U.S.
v. O'Brien, 391 U.S. 367, at 376【1968】），必須表意人主觀上有藉由該行為傳達某種訊息之意，且依當時外在情境，一般人亦可知悉該行為所欲傳遞之訊息（參美國聯邦最高法院Spence v. State of Washington案, 418 U.S. 405,
at 409-411【1974】）。⒉本件原告除陳素香外，均於102 年2 月5 日參加在行政院勞
工委員會（下稱勞委會，於103 年2 月17日改制為勞動部）外道路舉辦之關廠貸款案陳情暨自救會會員大會，並於陳抗活動結束後前往臺北火車站，嗣訴外人即指揮官毛振飛於臺北火車站揚言勞委會不派人出面協商即跳下鐵軌，之後員警將毛振飛抬離現場，原告遂陸續跳軌、臥軌等節，業據原告於另案陳述在卷（見北檢102 年度偵字第8398號偵查卷，下稱偵卷㈠第10至11、13、20至21、27、29、38、40、45至46、51至52、55至56、61至62、69、74頁），且有另案擷取照片可稽（見北檢偵卷㈠第104 至107 頁、北檢偵卷㈡第103至104 、108 、125 、130 、134 、136 、139 、140 頁），足見原告當天群聚集會、跳軌、臥軌之行為，與關廠工人案密切相關。
⒊又經本院及另案勘驗鐵路警察局蒐證光碟，可見原告林子文
、陳容柔、吳永毅、姚光祖、黃德北、郭冠均在鐵軌上臥軌，並手持載有「代位求償、全國關廠工人連線，聯福、東菱、興利、福昌、耀元、太中自救會」之白色布條，高喊「無能馬政府、討債拼經濟」口號；林佳瑋坐在軌道不願離去，陳秀蓮站在軌道上帶領民眾呼喊上開口號，陳素香、盧其宏分別在軌道上妨礙員警將陳秀蓮、群眾架離現場等情，亦有勘驗筆錄及擷取照片附卷足憑（見北檢偵卷㈠第104 至105、107 頁、北檢偵卷㈡第103 、125 、130 、136 、139 頁、本院卷㈡第116 至117 、157 至165 頁），益徵原告當天係對政府就關廠工人案之態度表達不滿，至為明確。
⒋而關於原告跳軌之訴求及意圖，據吳永毅、陳秀蓮、郭冠均
、林佳瑋、陳容柔於另案警詢中均陳稱係希望政府解決關廠勞工問題等語（見北檢偵卷㈠第13、40至41、63、70、75頁），姚光組則陳稱係為表達對欺壓勞工之反對意見等語（見北檢偵卷㈠第29頁），顯見原告欲以系爭行為就關廠工人案表達反對意見，並希冀政府積極介入解決。至盧其宏於另案警詢中雖陳稱其並無藉由跳軌表達訴求之意等語（見北檢偵卷㈠第56頁），惟其亦陳稱之後有跟大家喊「無能馬政府、討債拼經濟」口號（見北檢偵卷㈠第56至57頁），則以當天原告跳軌、佔據鐵軌或臥軌，並吶喊口號之情形觀之，堪認原告佔據鐵軌、臥軌之意圖，均係就關廠工人案表達訴求甚明。
⒌佐以勞委會前為協助關廠歇業而失業之勞工，未領取法定資
遣費或退休金，亦未領取輔導就業獎助者，於86年7 月10日訂定「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱貸款實施要點）」，並自要點發布日起至88年8 月間，與符合要點之適用對象簽訂貸款契約，之後因民法請求權時效即將屆至，勞委會勞動力發展署即自101 年6 月起委託華南銀行委請律師對貸款逾期戶進行追償程序，迨103 年3 月7 日臺北高等行政法院以公法上請求權時效完成為由，作成對勞委會
5 件敗訴判決，勞動部則於同年月10日宣布對該等敗訴判決不上訴，並主動撤回繫屬中之訴訟，不再追償貸款戶未清償之款項，且返還貸款戶已清償款項乙節，有勞動部108 年5月14日勞動關3 字第1080126485號函及所附答覆說明、相關判決、勞動部103 年3 月10日新聞稿可考（見本院卷㈡第
207 至226 頁），可見原告於102 年2 月5 日為系爭行為時，勞委會甫對部分關廠工人提起民事訴訟近8 個月，且於原告為系爭行為時，訴訟仍在法院繫屬中，尚未終結。
⒍復觀諸前開勞動部103 年3 月10日新聞稿，明載：「…101
年10月，當時勞委會主委潘世偉即與相關同仁透過各種方式，與關廠工人自救會、勞團等代表見面計10次，表達政府解決問題的誠意與做法。這期間，勞動部窮盡一切方法試圖找出證據，甚至希望能證明『關廠案』誠如勞工朋友所言是『代償』，而非『借貸』，也為此暫停訴訟期間長達8 個月。
然而事與願違，勞動部找不到證據可資證明，無奈必須求助於司法途徑以釐清真相。但因勞團的介入與抗爭，勞動部只好另謀途徑解決，亦即一方面透過法院公證方式在庭外尋求和解，讓勞工不用上法庭；另方面則於102 年4 月18日頒定《關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施計畫》（也就是外界通稱的『789 補貼方案』），讓關廠工人依其經濟狀況提出申請，並以最寬鬆的審核方式助其獲得補貼而解困、清償貸款，結果計有220 件達成庭外和解，215 件撤回訴訟。…」等語（見本院卷㈡第225 至226 頁），亦可見101 年10月至
102 年4 月18日間，勞工團體就關廠工人案不斷抗爭，原告於102 年2 月5 日當天係為抗議勞委會向關廠工人起訴請求返還貸款而為系爭行為。
⒎另陳素香、盧其宏於另案警詢中雖陳稱未藉由跳軌表達訴求
等語（見北檢偵卷㈠第32、56頁），惟陳素香為臺灣國際勞工協會研究員，其於自救會會員大會即將結束時，遞送麵包至現場，於民眾離開軌道後，並在月臺上以大聲公表示尚有同伴未回，如有警察硬推上車，即繼續占領月臺；而盧其宏當時為臺灣大學經濟學系研究所研究助理，其有參與同日關廠貸款案陳情暨自救會會員大會等情，業據陳素香、盧其宏於另案警詢、偵查中陳述明確（見北檢偵卷㈠第45、55、
115 頁），且有勘驗筆錄為憑（見北檢偵卷㈡第142 頁），堪認陳素香、盧其宏係為聲援關廠工人案而至現場參與抗爭之社會運動，並非臨時、偶發性加入現場抗爭，則依當天現場情節及關廠工人案之時空背景，包含陳素香、盧其宏在內之所有原告主觀上均有藉由系爭行為傳達對政府向關廠工人提起民事訴訟不滿之意；一般人由原告所拉布條、吶喊口號之外觀，亦可知悉原告所欲傳達對關廠工人案抗爭之訊息，揆諸首開說明，原告系爭行為自屬象徵性言論，至臻明灼。被告辯稱原告主觀上無以系爭行為表達特定訴求之意圖，非屬象徵性言論云云，殊難憑採。
㈤、原告得以象徵性言論阻卻違法：本件原處分所依據之鐵路法第57條第2 項、第70條，為「非針對言論內容之規制」，而原告所為系爭行為係象徵性言論，且系爭行為屬法律文義明確規範之範圍，無法透過合憲解釋原則限縮法規範之文義範圍，業經本院認定如前，則依前開說明，次應審究原告所為之象徵性言論有無超法規阻卻違法事由，即以利益衡量之方式，權衡系爭法規範處罰行為人之行為，對言論自由侵害之程度是否顯然大於法規範所欲維護之公益。而此考量點包括該象徵性言論係在何種類型之公共場所為之、發表言論之地點與言論之關連性、言論價值之高低、發表言論者得否透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求、該象徵性言論對公益之實際影響等。以下依序就上述考量點予以說明，繼而判斷處罰原告之系爭行為，對言論自由侵害之程度是否顯然大於法規範所欲維護之公益。
⒈原告為象徵性言論之場域係「非公共論壇」：
本件原告在臺北火車站所為之系爭行為，受到言論自由之保障程度，涉及臺北火車站之鐵軌屬於何種類型之「公共論壇」，故以下先介紹「公共論壇理論」，次判斷原告發表言論之場域屬於何種類型之公共論壇。
⑴按「憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障。鑒於言論
自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障（本院釋字第509 號、第644 號、第678 號解釋參照）。…，而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通」，業經釋字第734 號解釋理由書第3 段闡釋明確。參諸釋字第734 號解釋蘇永欽前大法官、葉百修前大法官分別提出之協同意見書、湯德宗大法官提出之部分協同暨部分不同意見書、陳新民大法官部分協同部分不同意見書，可知上開論述係引進美國聯邦最高法院之「公共論壇理論（public forum）」，故自有參考美國聯邦最高法院所建立之「公共論壇理論」之必要。
⑵又上開釋字第734號解釋理由書所闡述之「…而公共場所於
不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通」，應係源自於美國聯邦最高法院在Grayned v.City of Rockford案所採取之「不相容原則（incompatibleprinciple ）」。美國聯邦最高法院在該案指出，場所之性質（一般活動慣行）決定政府對時間、地點及方式之限制是否合理，例如在公立圖書館默禱，不會不當妨礙公立圖書館，但在閱覽室發表言論，則近乎一定會不當妨礙公立圖書館，而同樣的言論在公園為之，就被認為是適當，故重點是言論的方式是否與特定時間、地點之一般活動本質上不相容（
See Grayned v. City of Rockford, 408 U.S. 104, at
116 【1972】）。由此可見，「相容性原則（incompatibility principle ）」是在判斷政府針對言論內容中立性之規制是否「合理」，即採取最寬鬆的合理審查標準之判準。
⑶而依美國聯邦最高法院之後在Perry Educ. Ass'n v. Perry
Local Educators' Ass'n案所奠立之公共論壇理論，認為人民使用公共財產的權利及對該權利限制之審查標準，因財產的性質而有所不同。第一種場所為「傳統之公共論壇（traditional public forum）」，即傳統上或政府許可提供集會及辯論的場所，政府在此類場所限制表意活動受到嚴格限制，例如街道及公園，針對此類場所政府所為言論內容的管制是否合憲，係以嚴格審查標準審查，至言論內容中立性之規範，則必須該規制與政府之重要目的具有嚴密剪裁，且保留其他溝通管道之暢通，始屬合憲。第二種場所為「指定之公共論壇（designated public forum ）」，即政府開放供公眾為表意活動之場所，而在政府開放該場所供公眾使用之期間，政府對該場所之規制與傳統公共論壇係採取相同之審查標準。第三種場所為「非公共論壇（non public forum）」，即非傳統或指定公共論壇之公共財產，因美國憲法增修條文第1 條不會只因為財產是政府所有或控制，即保障人民有使用該財產之機會，故針對時間、地點及方法之規制，只要政府對言論之規制合理，且並非僅因政府官員反對表意者的觀點而壓制該言論，政府即可保留該處所作為特定目的使用（See Perry Educ. Ass'n v. Perry LocalEducators' Ass'n, 460 U.S. 37, at 45-46【1983】）。
⑷綜合上述美國聯邦最高法院見解，可見「相容性原則」係採
取最寬鬆之合理審查標準，對照美國聯邦最高法院在Perry案所建立之三種公共論壇類型，應屬「非公共論壇」適用之判準。惟法院在Perry案並未提及相容性原則，在Grayned案法院提及之公立圖書館、公園，亦不屬於Perry案所論述之「非公共論壇」，故應可認Perry案已以「公共論壇理論」變更Grayned案之「相容性原則」。然我國釋字第734號解釋理由書既仍採取「相容性原則」，則解釋上相容性原則應僅適用在「公共論壇理論」下之「非公共論壇」類型。至「傳統公共論壇」、「指定之公共論壇」，則仍採取前述Perry案之審查標準。
⑸本件原告在臺北火車站為跳軌、跨越鐵軌、站立、盤坐軌道
及臥軌之系爭行為，參之鐵路法第2 條第1 款對鐵路之定義，係指「以軌道導引動力車輛行駛之運輸系統及其有關設施」，可見臺北火車站鐵軌與臺北火車站大廳、廣場不同，係供火車行駛之處所，並非我國傳統上或政府許可提供集會及辯論的場所，政府亦未將鐵軌開放供公眾為表意活動，則依上開說明，臺北火車站鐵軌並非「傳統之公共論壇」或「指定之公共論壇」，而係「非公共論壇」。故只要政府對言論之規制合理，且並非僅因政府官員反對表意者的觀點而壓制該言論，政府即可以該論壇作為特定目的使用。
⒉原告選擇以跳軌、臥軌方式為象徵性言論，與關廠工人案之緣起具有密切關連性：
⑴原告為系爭行為時，身分分別如附表職稱欄所示，業據原告
等人於另案陳述在卷（見北檢偵卷㈠第9 、27、38、45、54、61、73、113 、114 、115 、116 、118 、119 、157 頁），且於本院審理中陳明屬實（見本院卷㈡第85至93頁），而原告之訴求係抗議勞委會向關廠工人起訴請求返還貸款，亦經本院認定如前，堪認原告當時均係非營利組織成員或社會運動人士，屬於社會運動團體成員，為協助關廠工人與勞委會間訴訟而進行抗爭。又原告抗爭之對象為勞委會，與管理臺北火車站、隸屬於被告之臺鐵局無涉，且關廠工人原係從事紡織業，並非臺鐵員工，故原告或關廠工人與臺北火車站「似」無關聯性，致須在臺北火車站鐵軌表達特定訴求。⑵然參諸78位聯福製衣股份有限公司（下稱聯福公司）八德廠
員工前因抗議聯福公司負責人擅自關閉製衣廠，未依勞動基準法（下稱勞基法）規定發給員工資遣費、退休金，亦未履行協議，於85年12月20日以聯福公司員工自救會名義在該廠舉行協商說明會，並由訴外人即全國自主勞工聯盟榮譽會長曾茂興擔任司儀，而因勞委會主任委員表示無法以勞保基金解決本件勞資糾紛，聯福公司八德廠員工78人與曾茂興即於同日前往製衣廠附近位於桃園市○○區○○路之省立桃園醫院前鐵路平交道，進入鐵道內拉抗議布條，以在鐵軌靜坐方式阻斷南北軌道乙情，業經臺灣高等法院86年度上訴字第4824號刑事判決認定稽詳，且有該刑事判決1 份在卷可按（見本院卷㈠第341 至354 頁），足見原告於102 年2 月5 日為系爭行為前16年餘，發生製衣廠關廠歇業之勞資爭議案，且因政府未積極介入解決，關廠工人及社會運動團體即採取激烈之臥軌抗爭。
⑶而因85年12月20日之臥軌抗爭，勞委會遂於86年4 月14日訂
定「事業單位關廠歇業因應措施」，復於86年7 月10日訂頒「貸款實施要點」，協助關廠歇業而失業，且未領取法定資遣費、退休金、輔導就業獎助之勞工，獲得就業機會，並安定其生活，在100 萬元額度內，以雇主積欠之資遣費或退休金數額為額度，給付金錢予勞工，並以就業安定基金為財源，委託華南銀行與勞工辦理簽訂「關廠歇業失業勞工促進就業貸款」乙情，亦有勞動部108 年5 月14日勞動關3 字第1080126485號函及所附答覆說明、101 年12月18日就業安定基金管理會第67次會議紀錄臨時動議提案一、監察委員趙榮耀
102 年6 月18日102 財調字第83號調查報告可考（見本院卷㈡第207 至209 頁、本院卷㈣第5 至8 、83至93頁），堪認關廠工人與社會運動團體於85年間之社會運動，促使政府訂定相關措施，解決關廠工人因關廠歇業所導致之生活困境。⑷嗣勞委會就關廠工人所簽訂之前開貸款契約，於請求權時效
即將屆至時，委託華南商業銀行委請律師於101 年6 月間對貸款戶發支付命令及提起民事訴訟，關廠工人遂於101 年6月間接獲還款通知函及支付命令後，陸續向總統府、監察院、行政院及勞委會陳情、抗議，並於101 年8 月7 日至同年月10日至勞委會陳情抗議，且於同年月10日至臺北火車站意圖臥軌，勞委會即與關廠工人代表協商，就追償訴訟案簽訂「與關廠歇業貸款勞工代表協商協議書」，決議就逾期貸款戶中選擇一位進行訴訟，以釐清當時辦理貸款之原意，及暫時停止民事訴訟程序；就業安定基金管理會委員李秋萍並於
101 年12月18日提案，敘明因關廠工人抗爭，催生政府之後實施多項給予失業勞工之補助、津貼等措施，然因法律不溯及既往，關廠工人無法適用，故建請該管理會決議撤銷對關廠工人及保證人、繼承人進行追償與訴訟程序，經多數委員建議擬具協助關廠工人貸款之解決方案，再送該管理會審議等情，有101 年12月18日就業安定基金管理會第67次會議紀錄臨時動議提案一、二附卷為憑（見本院卷㈣第5 至10頁），足信關廠工人就勞委會於16年後對渠等請求返還貸款，係先採取漸進式之和平陳情、抗議方式表達訴求，惟就該貸款之性質究為私法契約、代位求償或國家所為社會補償之公法性質，則遲未獲得解決。
⑸原告與關廠工人繼而於102 年2 月5 日就業安定基金委員會
針對關廠工人案在勞委會召開會議提出解決方案時，在勞委會外以和平方式舉辦「全國關廠工人連線2013會員大會」，高舉「撤告」布條，唱歌、聚集抗爭；而就業安定基金委員會於同日作成決議後，未將決議內容告知原告與關廠工人，原告與關廠工人即於下午5 時許前往臺北火車站，毛振飛在臺北火車站內，則對群眾告知如勞委會人員未於下午8 時40分到場協商，將跳下鐵軌，之後時間尚未屆至，鐵路警察局人員即將毛振飛抬離現場，原告與其他關廠工人遂跳下鐵軌，原告並為系爭行為等節，業經證人毛振飛證述在卷（見本院卷㈡第120 至122 ），並經本院當庭勘驗採證光碟屬實，且有擷取照片可稽（見本院卷㈡第12至13、19至83、116 、
131 至175 頁），顯見原告與關廠工人於採取和平方式抗爭無效果後，於102 年2 月5 日採取與關廠工人及社會運動團體16年前相同激烈之臥軌方式表達訴求甚明。
⑹是爬梳關廠工人及社會運動團體自85年間起至102 年間抗爭
之歷史脈絡，可見關廠工人案係源自於85年間工廠關閉歇業而失業，關廠工人未領取任何資遣費、退休金之爭議，之後於16年後之102 年間則衍生為政府與關廠工人所簽訂之貸款契約究為單純之私法借貸契約、代位求償性質或社會補償之公法性質之爭議，足徵原告與關廠工人於102 年2 月5 日選擇以跳軌、臥軌、佔據鐵軌之方式為象徵性言論，與關廠工人及社會運動團體於16年前在省立桃園醫院前鐵路平交道鐵軌靜坐，抗議政府未積極解決勞資爭議，具有密切關連無疑。
⒊該象徵性言論涉及高價值之政治性言論：
原告所為象徵性言論，係為抗議勞委會向關廠工人起訴請求返還貸款，並爭執政府與關廠工人所簽訂之貸款契約，究係單純之私法借貸契約、代位求償性質或社會補償之公法性質，而此無非涉及國家依憲法基本國策規定及社會福利國家原則，是否負有積極保護勞工之義務。就此而論，原告之象徵性言論攸關政府就雇主與勞工間之勞資爭議，應採取自由放任（laissez-faire ）之經濟政策，抑或採取積極介入管制、監督雇主、保護勞工之經濟政策，涉及國家應實施資本主義或社會福利國家制度之辯論，與國家經濟體制及社會福利制度密切相關，故原告就其所主張國家在勞工政策上之角色定位所發表之象徵性言論，核屬政治性言論無疑。復因政治性言論不僅得以表現自我，且有助於個人參與公共事務，維繫民主程序之運行，依釋字第414 號解釋區分言論類型而異其審查標準之「雙階理論（two-level theory）」，政治性言論自屬「高價值言論」，應受憲法高度保障。
⒋原告無法透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求：
關於原告可否透過民主政治程序或其他方式有效表達訴求，既涉及鐵路法處罰原告於102 年2 月5 日所為之象徵性言論，對言論自由侵害之程度是否顯然大於法規範所欲維護之公益，自有必要觀察原告於102 年2 月5 日為系爭行為前、後，各政府部門對關廠工人案之態度，以資判斷原告為系爭行為當時，是否已無法透過其他方式有效表達訴求。查：
⑴原告為系爭行為前，政府部門對關廠工人案之態度消極：
A.關廠工人案係源自於85年間數家紡織廠、製衣廠關廠歇業，導致關廠工人失業，因當時中央及地方政府未有效監督、查核雇主有無依法提撥勞工退休金，致關廠工人未能取得資遣費、退休金，關廠工人即與社會運動團體全國自主勞工聯盟榮譽會長曾茂興於85年間第一次臥軌抗爭，業經監察委員趙榮耀102 年6 月18日102 財調字第83號調查報告認定屬實（見本院卷㈢第687 至688 頁），且有臺灣高等法院86年度上訴字第4824號刑事判決可稽（見本院卷㈠第341 至354 頁）。
B.而關廠工人與社會運動團體為第一次臥軌抗爭後，勞委會於86年4 月14日訂定「事業單位關廠歇業因應措施」，復於同年7 月10日訂頒「貸款實施要點」，以就業安定基金為財源，委託華南銀行與勞工辦理「關廠歇業失業勞工促進就業貸款」；行政院亦於87年12月28日訂定「勞工保險失業給付實施辦法」（已於92年2 月12日廢止），明定被保險人因所屬投保單位關廠、歇業，於符合一定條件下，得請領失業給付（參該辦法第4 條第1 項）。惟關廠工人與勞委會簽訂之契約因勞委會認定為私法上之貸款契約，致衍生後續應否返還、是否罹於時效之爭議；「勞工保險失業給付實施辦法」則因僅適用於該規定施行後之情形，不適用關廠工人案之工人，故關廠工人第一次臥軌抗爭後，實際上行政部門並未解決關廠工人案之爭議。
C.立法部門部分，立法院固於91年5 月15日制定公布「就業保險法」，自92年1 月1 日施行，明定被保險人於符合一定條件下，得請領失業給付（參該法第11條第1 項第1 款）；再於93年6 月30日制定公布「勞工退休金條例」，自公布後1年施行，明定雇主按月提繳之退休金，應儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶（參勞工退休金條例第6 條第1 項。
於該法施行前，依73年7 月30日制定公布之勞基法第56條第
1 、3 項，僅規定雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，且由勞工與雇主共同組織委員會監督之）；繼而於96年
8 月8 日制定公布「國民年金法」，自97年10月1 日起施行，確保未能於相關社會保險獲得適足保障之國民於老年及發生身心障礙時之基本經濟安全，並謀其遺屬生活之安定（參該法第1 條），惟上開規定亦不適用關廠工人案之工人，由此可見關廠工人未因立法部門之修法而受到保障。
D.至司法機關部分，勞委會職業訓練局於94年5 月至同年4 月間，就貸款逾期戶中平均月收入最高10人，委由華南銀行律師辦理聲請支付命令及追償訴訟事宜，並於95年6 月15日函知華南銀行針對其餘所有貸款逾期戶向法院聲請支付命令，法院就上開民事事件，則均以民事判決關廠工人應返還借款，亦有勞動部108 年5 月14日勞動關3 字第1080126485號函及所附答覆說明、臺灣新北地方法院95年度訴字第1584號民事判決、95年度訴字第8372號民事判決、95年度訴字第1652號判決各1 份在卷可據（見本院卷㈡第207 至223 頁），足認原告為系爭行為前，依法院實務見解，原告與勞委會所簽訂之契約屬於私法上之消費借貸契約，關廠工人應返還貸款無疑。
E.另勞委會於101 年6 月間，對先前簽訂貸款契約之關廠工人發支付命令及提起民事訴訟後，原告及關廠工人雖於101 年
6 月間至同年8 月間，陸續採取和平陳情、抗議方式，向總統府、監察院、行政院及勞委會表達訴求，然並未獲得政府正面回應，已詳如前述（參六之㈤⒉⑷），由此在在可見，原告於102 年2 月5 日為系爭行為前，行政機關未理會關廠工人所面臨之困境，與關廠工人協商解決爭議，立法機關未積極為關廠工人發聲，制定相關法律保障關廠工人權益，司法裁判依法律對契約之解釋亦無法解決爭議。
⑵原告為系爭行為後，政府部門及社會均積極朝保障關廠工人方向修法及解釋：
A.原告於102 年2 月5 日為系爭行為後，立法委員相繼於102年3 月26日、同年5 月7 日作成決定，以關廠工人近半年頻繁走上街頭抗議、採取絕食行動，函請行政院研處不再對關廠工人追償、撤告，且於102 年5 月6 日、同年9 月25日分別邀請勞委會主任委員潘世偉就「從關廠工人絕食事件看勞委會處理未依法足額提撥舊制勞工退休金之事業單位之解決方案」、「政府對維護關廠工人權益之政策、法令、預算及措施等具體作為」列席報告，立法委員林淑芬等30人更於
102 年10月16日提出就業服務法第24條修正草案，明定關廠工人與勞委會簽訂貸款契約所受領之金錢借貸，為津貼或補助金，該貸款契約無效，借款免予返還，有立法院第8 屆第
3 會期第5 次會議決定、立法院第8 屆第3 會期社會福利及衛生環境委員會第17次全體委員會議、立法院第8 屆第3 會期第11次會議、立法院第8 屆第4 會期社會福利及衛生環境委員會第2 次全體委員會議、立法院院總第1537號委員提案第15475 號議案關係文書各1 份可按（見立法院公報，第
102 卷第10期，院會紀錄，頁153 ；立法院公報，第102 卷第32期，委員會紀錄，頁117 至207 ；立法院公報，第102卷第26期，院會紀錄，頁230 至231 ；立法院公報，第102卷第49期，委員會紀錄，頁120 至190 ），顯見立法部門於原告為系爭行為及後續絕食之激烈抗爭後，積極介入解決關廠工人案爭議。
B.另監察院於原告為系爭行為後，於102 年6 月18日作成調查報告，以勞委會未有效監督地方勞動主管機關確實掌握雇主是否依法提撥勞工退休準備金，落實查核處罰，嚴重影響勞工權益，復未妥善保管法制作業檔卷，長期怠於處理因應近半數貸款戶積欠貸款本息問題，致生貸款性質爭議，引發社會動盪不安，並於同日提案對勞委會糾正等情，有監察委員趙榮耀102 年6 月18日102 財調字第83號調查報告、同日
102 財正字第37號糾正案各1 份在卷可證（見本院卷㈢第83至93、97至103 頁）；法律學術界亦於原告為系爭行為後，分別於102 年6 月1 日、同年7 月15日、同年11月15日，在臺灣法學雜誌刊登「從〈全國關廠工人連線〉事件探討公私法契約之爭議研討會（研討會日期：102 年1 月12日）」、林佳和教授之「《關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案》法律意見書」、「關廠工人貸款案爭議之法律觀點學術研討會（研討會日期：102 年8 月4 日）」，且多數學者咸認該貸款契約為行政契約，有行政程序法第131 條公法上請求權時效規定之適用（參臺灣法學雜誌第225 期，頁110 至
137 ；臺灣法學雜誌第228 期，頁1 至15；臺灣法學雜誌第
236 期，頁92至126 ），足認因原告所屬之社會運動團體與關廠工人採取激烈之臥軌抗爭手段，使監察院、法律學術界關注關廠工人案之爭議，並積極介入解決。
C.至司法機關部分，臺灣桃園地方法院桃園簡易庭於102 年8月23日所為101 年度桃小字第764 號、101 年度桃小字第
789 號、101 年度桃小字第795 號、101 年度桃小字第808號、101 年度桃簡字第906 號、101 年度桃簡字第947 號、
101 年度桃簡字第1074號、101 年度桃簡字第1132號、101年度桃簡字第1137號、101 年度桃簡字第1290號、101 年度桃簡字第1420號、101 年度桃簡字第1441號民事裁定，係首次法院認為關廠工人與勞委會簽訂之契約屬性為公法，而將關廠工人案移送臺北行政法院或該院行政訴訟庭審理之事件，之後該院其他民事事件亦陸續裁定將關廠工人案移送至該院行政訴訟庭或臺北高等行政法院審理；後續臺北高等行政法院於103 年3 月7 日作成之102 年度訴字第1574號、102年度訴字第1575號、102 年度訴字第1635號、102 年度訴字第1647號、102 年度訴字第1985號判決，則係法院首次認定貸款實施要點及國家撥給關廠工人之款項，係國家基於社會補償責任所為，關廠工人所簽訂之貸款契約屬公法契約，勞委會職業訓練局對關廠工人之請求權已罹於公法上請求權時效，不得再對關廠工人請求等情，有上開民事裁定、行政訴訟判決各1 份可考（見本院卷㈢第215 至244 、353 至373、379 至385 頁），足徵司法部門於原告為系爭行為後，受到法律學術界召開之學術研討會、學說見解影響，進而依學者見解作成有利於關廠工人之裁判。
D.又行政機關於臺北高等行政法院於103 年3 月7 日為前開
102 年度訴字第1574號判決後，分別於103 年4 月3 日、同年月10日訂定「勞動部退還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償款補助要點」、「勞動部返還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償款處理要點」，對於其他公法上請求權因時效完成而消滅之事件，主動撤回訴訟，並對請求權時效內依契約清償或依執行名義清償者，退還清償款，以及時效消滅後依契約清償或依和解契約自償本金者，返還清償款（參前開補助要點第1 點、第2 點第1 項、處理要點第1 點、第2 點），前開補助要點、處理要點第1 點復均載明係為促進社會和諧及落實照顧弱勢勞工政策，至此關廠工人案抗爭始告落幕。
⑶原告之系爭行為促使社會變遷：
A.原告於102 年2 月5 日跳軌、臥軌前，原告與關廠工人僅在臺北車站第三月臺聚集，社會運動團體之指揮官毛振飛並表示勞委會人員如未於下午8 時40分前到場協商則將跳軌，然當天時間尚未屆至，且無人跳軌時，員警即將毛振飛抬離現場，之後原告與關廠工人始跳下鐵軌等情，業經本院勘驗屬實，且有擷取照片可證（見本院卷㈡第12至13、53至65、
116 、137 至141 頁），並經毛振飛於本院審理中證述稽詳（見本院卷㈡第125 至126 頁），足認原告當天並非本欲採取跳軌、臥軌之極端手段表達政治性言論，而係因員警將該次抗爭之領導者抬離現場，欲終止當天社會運動團體及關廠工人之抗爭，原告始進一步採取跳軌、佔據鐵軌、臥軌之方式表達訴求。
B.衡以政府於85年間未有效監督、查核雇主有無依法提撥勞工退休金，之後復未積極制定相關法律保障關廠工人權益，致關廠工人面臨產業轉型、外移，奉獻一輩子青春後頓失保障，淪為工業化時代的悲劇。而關廠工人當時在資本主義社會下，屬經濟上之弱勢，無法如同財團、企業以經濟實力迫使政府解決勞資爭議；關廠工人在政治上亦無任何談判籌碼，無法與其他利益團體結盟，透過民主政治程序有效主張自己權益，致使關廠工人與社會運動團體僅能以激烈之社會運動方式引起大眾注意、促進社會變遷。法院在審酌原告採取系爭行為之象徵性言論時，自應依關廠工人當時所處經濟及政治上之弱勢地位，體察關廠工人在該時代背景下所受之困境。綜觀前述原告於102 年2 月5 日為系爭行為前、後，政府部門對關廠工人案之態度及作為，益徵原告與關廠工人所採取之跳軌、臥軌等激烈抗爭手段，確實促使社會、行政部門及立法部門關注關廠工人案之爭議，進而影響法院裁判及行政部門之態度。
⒌原告之象徵性言論對公益之實際影響：
⑴鐵路法第57條第2 項、第70條之規範目的係為保護公眾安全
，以及旅客得自由利用鐵路乘車、託運物品，涉及不特定人（包含旅客、原告及關廠工人）依憲法第15條所保障之「生命權」與旅客依憲法第22條所保障之「一般行為自由」。而觀諸鐵路警察局治安情報、一般事故紀錄（通報）單，載明
102 年2 月5 日下午8 時30分：「第二組偵查員陳明寶回報：於20時26分，現場民眾約100 名自月臺跳入軌道」，同日下午8 時32分：「第二組偵查員陳明寶回報：現場民眾自第三月臺與第四月臺中間跳入，目前臺北車站列車暫時停止進出站」，同日下午8 時50分：「第二組偵查員陳明寶回報，跳入軌道民眾於20時50分全數驅離軌道，列車恢復通行」等內容（見北檢偵㈠卷第110 頁），堪信自原告與其他關廠工人跳軌、臥軌至遭員警驅離、列車恢復通行為止，共耗時約24分鐘。被告辯稱原告跳軌、跨越鐵軌、臥軌之行為，歷時近2 小時50分鐘云云，要屬無稽。
⑵又原告系爭行為造成臺北火車站延誤41列次班次，列車共延
誤1301分（係以全部列車延誤時間加總），旅客影響10,600人乙節，固據證人即交通部臺灣鐵路管理局（下稱臺鐵局）臺北火車站站長古時彥於另案警詢中證稱明確（見北檢偵㈠卷第80頁），且有臺鐵局102 年3 月20日鐵運調字第1020008282號函為憑（見北檢偵㈠卷第99至100 頁），惟證人古時彥亦證稱：當天有通報所有進站列車慢速進站，故未造成任何傷亡等語（見北檢偵㈠卷第80頁、北檢偵㈡卷第41頁），證人即當天駕駛1281車次區間車之司機謝良儒於另案偵查中並證述：我駕駛列車駛入臺北火車站月臺前，有接獲通報要比時速25公里更慢速度行駛，之後又接到通報停車，在列車尚未完全停止前，無人在我正前面阻擋火車，待我車輛完全靜止後，才有人臥軌等語（見北檢偵㈡卷第48頁），足認原告並未阻擋行進中之火車通行，原告之系爭行為實際上亦未造成任何人生命、身體之危害。
⑶另臺鐵局政風室承辦人員哈繼銘於當天約下午5 時30分，接
獲鐵路警察局電話通報，指勞工團體與勞委會協商談判破裂，群情激奮，可能有脫序行為，該局政風室即派員於臺北車站配合站方處理；嗣勞工團體約於下午6 時50分抵達臺北車站，先行於月臺入口處集結，宣布「待會怎麼做，都聽理事長的指揮」，待勞工團體於下午7 時進入第三月臺後，桃園產業總工會理事長毛振飛即以擴音器表示要求勞委會主任委員於下午8 時40分前出面，否則將採取臥軌行動，臺北車站站長遂於下午8 時以電話向臺鐵局綜合調度所申請封鎖第三月臺，自下午8 時10分4211次區間車後，上下行列車均停靠於第四月臺，臺北車站行控室並以行車調度無線電呼叫，提醒司機員於車輛進出車站時，注意路線狀況，確保人員及行車安全，另調派車輛停靠第三月臺A 、B 側，阻止勞工團體跳下月臺，而勞工團體部分成員則於圍堵列車未及進站前跳下月臺，站立於第三、四月臺柱間乙節，亦經臺鐵局102 年
7 月31日鐵政風字第1020023193號函記載當時處置情形明確（見北檢偵㈠卷第6 至7 頁），顯見臺鐵局於原告為系爭行為前之3 小時，即已知悉原告可能採取臥軌之激烈抗爭手段，並已事先採取防範措施，避免危害公共安全。
⒍本件處罰原告所為象徵性言論之系爭行為，對原告政治性言論之侵害程度顯然大於公益：
⑴本件原告以系爭行為所為象徵性言論之場域，係臺北火車站
鐵軌，該處固非傳統上或政府許可提供集會及辯論之場所，政府亦未將鐵軌開放供公眾為表意活動，屬「非公共論壇（
non public forum）」，且原告之系爭行為延誤列車41班次，對當天欲利用鐵路通行、運輸物品之旅客造成重大影響。惟原告採取跳軌、臥軌方式所為之象徵性言論，攸關國家應採取自由放任之經濟政策，或依憲法基本國策規定及社會福利國家原則積極介入管制、保護勞工，涉及國家應實施純粹之資本主義或社會福利國家制度之辯論，屬於應受憲法高度保障之「政治性言論」；且原告選擇在鐵路為象徵性言論，與85年間關廠工人及社會運動團體成員之第一次臥軌具有密切關連；另依關廠工人當時所處經濟及政治上之弱勢地位，無法迫使政府解決爭議或透過民主政治程序有效主張自己權益，由原告為系爭行為前、後，政府部門對關廠工人案態度之轉變，益見原告為系爭行為當時，僅能與關廠工人以激烈之社會運動方式引起大眾注意、促進社會變遷。
⑵是以，原告之舉固使利用鐵路返家、通勤或載運貨物之旅客
造成不便，然該不便僅係該日短暫24分鐘阻礙列車於鐵軌通行，以及旅客因列車誤點所導致之時間浪費，與關廠工人自85年間起至102 年間，長達17年因政府消極未解決關廠工人案爭議，涉及關廠工人未領得資遣費、退休金之財產權及維繫勞工勞動條件最低標準之生存權相較，當天旅客因短暫通行不便而受限制之一般行為自由，顯較輕微。原告實際上復未造成任何人生命、身體之危害，臺鐵局亦已事先知悉原告與關廠工人可能採取激烈抗爭手段，並預先採取防範措施，避免危害公共安全，則依本件關廠工人案之歷史背景、脈絡，本件處罰原告所為象徵性言論之系爭行為，對原告政治性言論之侵害程度顯然大於法規範所欲保護之公益，國家（包含法院）及社會自應對關廠工人及協助之社會運動團體多些包容，故原告得以超法規阻卻違法事由阻卻違法。被告抗辯原告之系爭行為相較於高速公路場域更具高度危險性，對公共利益之影響更為嚴重且廣泛，故原處分符合公益目的及比例原則云云，僅以言論地點考量對公共利益之危害程度，未審酌原告所為之象徵性言論類型，亦未考量關廠工人案之歷史脈絡，自不足採。
⑶本院最末強調，本件之所以認定原告所為之系爭行為得以阻
卻違法，係因考量原告系爭行為所涉政治性言論之價值、關廠工人案之歷史背景與脈絡，以及屬於社會運動團體成員之原告與關廠工人於「當時」（即102 年2 月5 日）處於經濟及政治上之弱勢地位，無法透過正常之民主政治程序管道有效發聲、促進社會變遷，並非鼓勵人民對於任何不滿均可逕以阻礙鐵路或其他大眾運輸工具通行之激烈手段表達訴求，且一旦弱勢者之地位已經翻轉或社會運動團體動員之能量已足以享有相當之話語權時，法院為利益權衡時之考量點即有可能不同，進而可能影響法院之判斷結果。
㈥、被告對原告裁處法定罰鍰最高額，亦有裁量怠惰之情事：末按，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，行政程序法第10條定有明文。再按，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；簡易訴訟程序，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第4 條第2 項、第236 條、第201 條分別定有明文。縱認原告系爭行為不得阻卻違法，因原處分理由及法令依據欄載明「…經審酌該行為顯已嚴重危害公共運輸秩序與安全，爰依行政罰法第5 條規定，按行為時之鐵路法第70條規定處最高罰鍰2,000 元，並依『現行法規鎖定貨幣單位折算新臺幣條例』第2 條規定折算，計新臺幣6,000 元」等語，有原處分在卷可按（見本院卷㈠第131 至140 頁），而本件原告行為時所適用之103 年6 月18日修正前鐵路法第70條，就違反第57條之規定者，規定法定罰鍰額度為「200 元以上2,000元以下罰鍰」，被告僅考量原告系爭行為對公共利益之危害，未審酌原告系爭行為所具有之象徵性言論價值，即逕對全部原告裁處最高額罰鍰，亦有裁量怠惰之情事，依上開法律規定，原處分亦應予以撤銷。
七、綜上所述，原告有在鐵路路線通行之行為，違反鐵路法第57條第2 項規定，惟因原告之系爭行為屬於象徵性言論，且處罰原告所為象徵性言論之系爭行為，對原告政治性言論之侵害程度顯然大於公益，故原告得以超法規阻卻違法事由阻卻違法。縱認原告行為不得阻卻違法，因被告僅考量原告系爭行為對公共利益之危害程度，未審酌原告系爭行為所具有之象徵性言論價值，即逕對全部原告裁處最高額罰鍰，亦有裁量怠惰之情事，原處分亦應予以撤銷。從而，被告以原告違反鐵路法第57條第2 項規定，依行為時之鐵路法第70條規定，以原處分對原告裁處罰鍰，自有違誤，訴願決定未予撤銷，亦有未洽。本院認定應予撤銷之理由，雖與原告主張之理由並非全然相同，惟原處分及訴願決定既有前開違誤，仍應予以撤銷。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。至原告主張得以集會遊行自由阻卻違法、被告有權力濫用、選擇性執法、未給予原告陳述意見各節，因本院已認定原告得以象徵性言論阻卻違法，且被告有裁量怠惰之情事，自無庸就此部分再予論究。另原告聲請函詢被告於103 年6 月18日前，有無依鐵路法處罰臥軌、跳軌行為乙節（見本院卷㈠第
377 頁），因主管機關是否曾對人民處罰，與人民是否曾有該行為及該行為是否違法，不具有必然之關連性，自無調查之必要。
九、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。中 華 民 國 108 年 9 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 108 年 9 月 27 日
書記官 林劭威附表：
┌──┬────┬──────┬──────────┬───────────────┬───────┐│編號│原告 │行為時職稱 │行為 │原處分 │證據頁碼 │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│1 │林子文 │新海瓦斯產業│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第137頁 ││ │ │工會顧問 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│2 │陳素香 │臺灣國際勞工│跳軌、跨越軌道站立 │被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第131頁 ││ │ │協會研究員 │ │00000000000 號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│3 │陳秀蓮 │臺灣國際勞工│跳軌、跨越軌道站立 │被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第133頁 ││ │ │協會研究員 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│4 │陳容柔 │臺灣國際勞工│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第134頁 ││ │ │協會會計 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│5 │吳永毅 │臺灣國際勞工│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第139頁 ││ │ │協會研究員 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│6 │林佳瑋 │桃園縣產業總│跳軌、跨越軌道盤坐 │被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第140頁 ││ │ │工會秘書 │ │0000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│7 │姚光祖 │桃園縣產業總│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第138頁 ││ │ │工會秘書長 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│8 │黃德北 │世新大學社會│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第135頁 ││ │ │發展研究所教│ │00000000000號裁處書 │ ││ │ │授 │ │ │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│9 │盧其宏 │臺灣大學經濟│跳軌、跨越軌道站立 │被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第132頁 ││ │ │研究所助理 │ │00000000000號裁處書 │ │├──┼────┼──────┼──────────┼───────────────┼───────┤│10 │郭冠均 │臺灣大學社會│跳軌、跨越軌道、臥軌│被告106 年9 月26日交路監㈠字第│本院卷第136頁 ││ │ │系學生 │ │00000000000號裁處書 │ │└──┴────┴──────┴──────────┴───────────────┴───────┘