臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第288號
108年5月21日辯論終結原 告 臺北市萬華區西門國民小學附設幼兒園代 表 人 蕭建嘉（校長）訴訟代理人 林晉宏律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）訴訟代理人 俞旺程
陳品儒王威晟上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年9月19日府訴三字第1072091410號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國107年4月23日會同衛生福利部食品藥物管理署（簡稱食藥署）及臺北市政府教育局執行「107年度學校午餐聯合稽查專案計畫」，至原告之餐點製作場所稽查，查獲原告於幼兒園廚房貯存已拆封「白木耳（有效日期：107年2月21日）」1包、未拆封「焢湯柴魚片（有效日期：106年9月19日）」及「柴魚片（有效日期：107年3月1日）」各1包等3項食品（合稱系爭食品）均已逾有效日期。經被告於107年5月2日訪談原告之代表人蕭建嘉並製作調查紀錄表後，審認原告貯存逾有效日期之食品，違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，爰依同法第44條第1項第2款、食品安全衛生管理法第四十四條第一項罰鍰裁罰標準及食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第2條等規定，以107年5月11日北市衛食藥字第10734016700號裁處書（該裁處書事實及處分理由欄文字誤繕，業經被告以107年6月20日北市衛食藥字第10737560000號函更正在案），處原告新臺幣（下同）18萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張原告為教育機構，非以營利為目的，亦非以此為業之食品業者，然衛生福利部107年4月2日衛授食字第1079008901號函，等情逕自將學校納入食品業者範圍（未通函全國，至107年5月25日被告所屬教育局方以北市教體字第00000000000號通函各校），已逾越法律規範之範圍，原處分及訴願決定遽依此逾越法律規範範圍之解釋而認原告為食品業者，已有違誤。另消極未發覺逾期而未丟棄之舉，是否該當於食品衛生管理法第15條第1項之「貯存」行為？原告就此亦有爭執。又原告因承辦人員及採購廠商之更替，導致作業方式有所不同，新的作業方式根本不會有庫存食品也不會使用到之前已存在之庫存食品，因而未檢視冰箱內存在之狀況，而未察覺有效期間逾期，因廠商作業方式不同，導致未確實檢查之前庫存狀況（因無使用之需求，而未注意），致庫存食品逾期後未丟棄。原告承辦人員僅係未確實檢查庫存狀況，方導致庫存食品有效期間逾期後未予以丟棄，於逾期之際，並無另有「貯存」之意思或作為，從而不該當食品衛生管理法第15條之規定，原處分及訴願決定遽為不利於原告之認定，顯有違誤，而不應維持。此外，本件被告所屬衛生局所為之處分事實錯誤，是否屬誤寫、誤算之錯誤得於事後以書面更正？原告就此亦有所爭執。被告所屬衛生局所為裁處書之事實及處分理由內容：「…於幼兒園廚房查獲貯存『白木耳（有效期限：107年）』、『焢湯柴魚片（有效日期：106年9月19日）』及『柴魚片（有效日期：107年3月1日）』共3項食品逾有效日期，…。」，其中有關白木耳1項僅寫有效期限為107年，然被告於稽查當時為107年4月23日，「有效期限：107年」無法確知系爭食品是否該當逾有效期限要件，有違行政程序法第5條行政行為之?容應明確之規範，原處分所為之事實基礎（系爭產品是否逾期）具有重大明顯之瑕疵，應非屬行政程序法第101條誤寫、誤算得於事後更正之範疇，而係依行政程序法第111條判規定，原處分為無效之處分，應予以撤銷。然被告所屬衛生局逕以107年6月20日北市衛食藥字第10737560000號函將前開裁處書之事實及處分理由內容予以更正，顯有違失，原處分及訴願決定不應維持等情。並聲明撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）卷查本案依衛生福利部107年1月30日衛授食字第1079001172號函釋及衛生福利部102年10月2日FDA食字第1029003094號函釋，原告為食品業者且有遵守食品安全衛生管理法相關規定之義務，以維護原告經營之幼兒園幼童之食品安全。再依食品安全衛生管理法第1條規定，該法之立法目的係為了管理食品衛生安全及品質以維護國民健康。同法第15條規定「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存…」係規範食品的各項禁止行為，其並未針對行為人之身分予以限定，足見其係以所有違反上開禁止行為者為規範對象，亦即其未將一般機關、學校或公司予以排除。卷查被告機關於事實欄所述時地，查獲原告系爭食品逾有效日期等事實，有107年4月23日衛生福利部食品藥物管理署區管理中心現場稽查工作紀錄表、採證照片、逾期食品、食品添加物現場稽查紀錄表、被告機關107年5月2日訪談原告代表人之調查紀錄表等附卷可稽。是本件違規事證明確，原處分自屬有據。
（二）原告經被告機關查獲貯存系爭食品均已逾有效日期，且擺放方式並未與未逾有效日期食品區隔，亦無明顯標示，致有誤用之可能，依衛生福利部食品藥物管理署102年7月25日FDA食字第1028011768號函釋：「二、過期食材視同廢棄物，應即時清理移至垃圾廢棄區，如發現未將逾期食品移置廢棄區或暫予明顯區隔，已涉及違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定」。而食品安全衛生管理法第15條第1項之禁止行為時提及「貯存」一詞，並未對定義性規定，惟法律之所以未明文規定者，實有因該行為或名詞為社會所普遍接受構成社會通念，「貯存」依社會通念係指儲備、存放，法令自勿庸就其為定義性規定，查有107年4月23日衛生福利部食品藥物管理署區管理中心現場稽查工作表，採證照片、逾期食品、食品添加物現場稽查紀錄表可稽，其貯存逾有效日期之違規行為，洵堪認定。
（三）107年5月11日北市衛食藥字第10734016700號裁處書事實及處分理由欄文字誤繕為「白木耳（有效日期：107年）」一節，原告審認應依行政程序法第111條規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共程序、善良風俗者。
六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者」屬無效處分，惟查被告機關107年6月20日以北市衛食藥字第00000000000號更正「白木耳（有效日期：107年）」為「白木耳（有效日期107年2月21日）」，並無上述各款所列情形，被告機關係依行政程序法第101條規定：「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。…」，亦有107年4月23日衛生福利部食品藥物管理署區管理中心現場稽查工作紀錄表、採證照片可稽，並非無據。
四、本院之判斷：
（一）本件應適用之法規與法理：
1.食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關：…在直轄市為直轄市政府…」；第3條第7款規定：「 本法用詞，定義如下：…七、食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者」；第15條第1項第8款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：…八、逾有效日期」；第44條第1項第2款、第2項規定：「有下列行為之一者，處新臺幣六萬元以上二億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：…二、違反第十五條第一項…規定」、「前項罰鍰之裁罰標準，由中央主管機關定之」；第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之」。
2.食品安全衛生管理法第四十四條第一項罰鍰裁罰標準第1條規定：「本標準依食品安全衛生管理法（以下簡稱本法）第四十四條第二項規定訂定之」；第2條規定：「本標準適用於依本法第四十四條第一項規定所為罰鍰之裁罰」；第4條第1項規定：「違反本法第十五條第一項…第八款…規定者，其罰鍰之裁罰基準，規定如附表三」。
附表三：違反食品安全衛生管理法第15條第1項第1款、第2款、第6款、第8款、第9款或第16條第2款至第4款裁處罰鍰基準（節錄）（見原處分卷第3冊第2-5頁）┌───────────┬───────────────────────┐│違反法條 │本法第15條第1項……第8款…… │├───────────┼───────────────────────┤│裁罰法條 │本法第44條第1項第2款 │├───────────┼───────────────────────┤│違反事實 │一、食品或食品添加物有下列情形之一者，進行製造││ │ 、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入││ │ 、輸出、作為贈品或公開陳列：……(四)逾有效││ │ 日期。……。 ││ │ │├───────────┼───────────────────────┤│罰鍰之裁罰內容 │處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰。 │├───────────┼───────────────────────┤│裁罰基準 │一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰 (A)如下： ││ │ （一）1次：新臺幣6萬元。…… ││ │二、有下列加權事實者，應按基本罰鍰 (A)裁處，再││ │ 乘以加權倍數作為最終罰鍰額度。 │├───────────┼───────────────────────┤│備註 │違規次數：自主管機關查獲違規事實當日起前12個月││ │內違反相同條款裁罰次數計算。 │└───────────┴───────────────────────┘┌───────────┬───────────────────────┐│加權事實 │加權倍數 │├───────────┼───────────────────────┤│資力加權(B) │一、符合下列資力條件者：B=1 ││ │ （一）……所有違規產品之銷售額未達新臺幣 240││ │ 萬元者。…… │├───────────┼───────────────────────┤│工廠非法性加權(C) │依法取得工業主管機關核准免辦理工廠登記者：C=1 ││ │ │├───────────┼───────────────────────┤│違規行為故意性加權(D) │過失(含有認識過失或無認識過失)：D=1 ││ ├───────────────────────┤│ │註： ││ │1.本裁處罰鍰基準所稱無認識過失，係指行為人雖非││ │ 故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者││ │ 。 ││ │2.本裁處罰鍰基準所稱有認識過失，係指行為人對於││ │ 構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生││ │ 者。 ││ │3.本裁處罰鍰基準所稱直接故意，係指行為人對於構││ │ 成違規之事實，明知並有意使其發生者。 ││ │4.本裁處罰鍰基準所稱間接故意，係指行為人對於構││ │ 成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本││ │ 意。 │├───────────┼───────────────────────┤│違規態樣加權(E) │違反本法第15條第1項第8款……者：E=1 │├───────────┼───────────────────────┤│違規品影響性加權(F) │…… ││ │二、違規品未出貨，不須辦理回收者：F=1 │├───────────┼───────────────────────┤│其他作為罰鍰裁量之參考│違規案件依前揭原則裁罰有顯失衡平之情事者，得斟││加權事實(G) │酌個案情形，敘明理由，依行政罰法規定予以加權，││ │其加權倍數得大於1或小於1。其有加權者，應明確且││ │詳細記載加權之基礎事實及加權之理由。 │├───────────┼───────────────────────┤│最終罰鍰額度計算方式 │A×B×C×D×E×F×G 元 │├───────────┼───────────────────────┤│備註 │一、違反本法第15條第1項……第8款……，罰鍰額度││ │ 應依所列之裁罰公式計算應處罰鍰。 ││ │二、裁處罰鍰，經加權計算超過該處罰條款規定之法││ │ 定罰鍰最高額時，除有行政罰法第18條第 2項之││ │ 情事者外，以其法定罰鍰最高額定之；裁處之罰││ │ 鍰，除依行政罰法得減輕或免除者外，不得低於││ │ 法定罰鍰之最低額。 │└───────────┴───────────────────────┘
3.食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第1條規定：「本標準依食品安全衛生管理法（以下簡稱本法）第五十五條之一規定訂定之」；第2條第2款規定：「依本法有不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列特定物品之義務而違反者，依下列基準判斷其行為數：…二、不同品項之物品」（原處分卷第126頁）。
4.衛生福利部107年1月30日衛授食字第1079001172號函釋：「…二、依據食品安全衛生管理法第3條第7款規定：『食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者』，均為該法所稱之食品業者。三、準此，學校自設廚房如有從事食品安全衛生管理法第3條第7款所指涉之行為，自屬該條款所稱之食品業者。…」（本院卷第95頁）。此等函釋係衛生福利部基於中央主管機關資格就食品安全衛生管理法第3條第7款所規定食品業者之法定定義所為之釋示內容，並未逾越食品安全衛生管理法第
3 條第7款立法本旨，且未違反法律保留原則，本院自予尊重。
5.臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正…有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效…公告事項：…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：…（七）食品衛生管理法（按：已修正為食品安全衛生管理法）中有關本府權限事項…」。
（二）經查，本件被告於107年4月23日會同食藥署及臺北市政府教育局執行「107年度學校午餐聯合稽查專案計畫」，至原告之餐點製作場所稽查，查獲原告於幼兒園廚房貯存已拆封「白木耳（有效日期：107年2月21日）」1包、未拆封「焢湯柴魚片（有效日期：106年9月19日）」及「柴魚片（有效日期：107年3月1日）」各1包等3項系爭食品均已逾有效日期等事實，有食藥署區管理中心現場稽查工作紀錄表（原處分卷第118-119頁）、採證照片（原處分卷第174-175頁）、「逾期食品、食品添加物現場稽查紀錄表」（原處分卷第166頁）、被告107年5月2日訪談原告之代表人蕭建嘉之調查紀錄表（原處分卷第3冊第11頁）等影本附卷可稽。是本件原告於幼兒園廚房貯存逾有效日期食品而違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款違規事證明確，原處分依同法第第44條第1項第2款、第2項及食品安全衛生管理法第四十四條第一項罰鍰裁罰標準規定對原告裁罰，自屬有據。
（三）至原告主張稱其為教育機構，非以營利為目的，亦非以此為業之食品業者，因承辦人員及採購廠商之更替，導致作業方式有所不同，新的作業方式根本不會有庫存食品也不會使用到之前已存在之庫存食品，導致未確實檢查之前庫存狀況，因無使用之需求，而未注意云云。按食品或食品添加物有逾有效日期者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列，違反者處6萬元以上2億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄；為食品安全衛生管理法第15條第1項第8款及第44條第1項第2款所明定。原告既設有幼兒園廚房從事餐點製作，即認應係從事食品安全衛生管理法第3條第7款所指涉之「從事食品之加工、調配、貯存」行為，即為食品安全衛生管理法第3條第7款之食品業者，自有遵守食品安全衛生管理法相關規定之義務，以維護原告經營之幼兒園中幼童之食品安全，原告稱其非為食品業者云云，即不可採。再者，「貯存」依社會通念係指儲備、存放，系爭已拆封與未拆封之逾有效日期食品置放在幼兒園廚房，本應視同廢棄物，應隨時注意即刻清理移至垃圾廢棄區，但原告卻未注意將逾期食品移置廢棄區或與未逾期食品暫予明顯區隔而混合置放，導致隨時可能讓廚房加工處理時予以混用、誤用，就符合儲備、存放此等系爭逾有效日期食品之事實，原告稱其承辦人員僅係未確實檢查庫存狀況，方導致庫存食品有效期間逾期後未予以丟棄，於逾期之際，並無另有「貯存」之意思或作為云云，實不足採認。
（四）此外，原告幼兒園廚房經被告查獲貯存系爭食品即已拆封「白木耳（有效日期：107年2月21日）」、未拆封焢湯柴魚片「（有效日期：106年9月19日）」及「柴魚片（有效日期：107年3月1日）」各1包共3項食品已逾有效日期，且擺放方式並未與未逾期食品區隔，亦無明顯標示，致有誤用之可能，均有食藥署區管理中心現場稽查工作紀錄表、採證照片、「逾期食品、食品添加物現場稽查紀錄表」、原處分機關107年5月2日訪談原告之代表人蕭建嘉之調查紀錄表等影本在卷可稽。按行政罰法第7條第1項所指之「過失」，包括「無認識之過失」與「有認識之過失」，意指「人民對於違反行政法義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生，或雖預見其發生而確信其不發生者」而言（參照刑法第14條之規定）。再按行政罰法第7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」。且由上開原告代表人蕭建嘉之調查紀錄表陳述內容「廚工自承疏於檢查未主動查覺食材過期，本校特此深感抱歉，其相關責任由本校負責…其次我們落實供膳自主管理流程，加強每日驗收食材管理及食材所用酌廖等之有效日期，增列逾期食材銷毀欄位，務求改進本案缺失，日後不再有類似情事」等語且參諸原告起訴狀中所自承其「承辦人員僅係未確實檢查庫存狀況，方導致庫存食品有效期間逾期後未予以丟棄」等語，足見原告方面顯無督促管理其所聘僱之廚房廚工與承辦人員（即實際行為之教保員，見本院卷第123頁言詞辯論筆錄記載）加以查核現場之逾有效日期食品必須不得貯存，且廚工亦係受原告僱用承辦現場從事食品之加工、調配、貯存工作，則依行政罰法第7條第2項規定，廚工與承辦人過失亦應推定為原告之過失。原告僅強調稱「因承辦人員及採購廠商之更替，導致作業方式有所不同，新的作業方式根本不會有庫存食品也不會使用到之前已存在之庫存食品，導致未確實檢查之前庫存狀況，因無使用之需求，而未注意」云云，但因其就此應督促管理廚房廚工與承辦人員加以查核現場之逾有效日期食品必須不得貯存之行政法上義務，原告絕對應予注意，並能注意，而不注意，致其發生，或者應能避免廚房不應貯存逾有效日期食品，更能透過督促管理要求廚工與承辦人員不得讓逾有效日期食品貯存在廚房，並需加以查核是否貯存逾有效日期食品而避免違法情節發生，卻未積極避免肇致違法事實發生，自屬過失，故其具備責任條件核屬明確，原告方面更自承其有在該廚房製作幼兒園點心（見本院卷第123頁言詞辯論筆錄記載），若一旦發生誤用逾有效日期食品，就會造成幼兒身體傷害。本件原告僅強調因承辦人員及採購廠商之更替，導致作業方式有所不同，新的作業方式根本不會有庫存食品也不會使用到之前已存在之庫存食品，導致未確實檢查之前庫存狀況，因無使用之需求，而未注意云云，實不足作為其有善盡管理人責任之舉，難為有利採憑認原告無過失而得免罰，依行政罰法第7條第2項規定，原告仍應負擔本件過失之責任。
（五）又按行政程序法第101條第1項規定「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之」。查本件被告107年5月11日北市衛食藥字第00000000000號裁處書，原在事實部分就系爭逾有效日期食品記載為「貯存『白木耳（有效日期：107）』、『焢湯柴魚片（有效日期：106年9月19日）』及『柴魚片（有效日期：107年3月1日）』共3項食品逾有效日期」（原處分卷第27頁），嗣被告以107年6月20日北市衛食藥字第10737560000號函更正該裁處書事實部分系爭逾有效日期食品之記載為「…於幼兒園廚房查獲貯存已拆封『白木耳（有效日期：107年2月21日）』共1包、未拆封『焢湯柴魚片（有效日期：106年9月19日）』及「柴魚片（有效日期：107年3月1日）』各1包…」（本院卷第31頁）並送達原告，此等更正內容核與被告於107年4月23日會同食藥署及臺北市政府教育局執行「107年度學校午餐聯合稽查專案計畫」，至原告餐點製作場所稽查經查獲之違規情節相符，顯無另為增加違規事實及加重被告裁罰，原告實難以此等於幼兒園廚房查獲貯存食品之誤寫與更正，據以作為撤銷原處分之事由。
（六）另有關食品安全衛生管理法行政罰行為數之計算，衛生福利部為統一標準，根據食品安全衛生管理法第55條之1規定，訂定食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準；依該標準第2條第2款規定，貯存逾期食品之違法行為，得以不同品項之物品判斷其行為數。系爭食品共3項，被告認定為3個違規行為，係屬有據。是被告審認原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，爰依同法第44條第1項第2款及食品安全衛生管理法第四十四條第一項罰鍰裁罰標準等規定，審酌原告違規情節包括：違規次數（1次，A=6萬元）、資力（銷售額未達240萬元，B=1）、工廠非法性（依法取得工業主管機關核准免辦理工廠登記，C=1）、違規行為故意性（過失，D =1）、違規態樣（違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款，E=1）、違規品影響性（違規品未出貨，不須辦理回收，F=1）、其他作為罰鍰裁量之參考加權事實（本件違規食品均未加權，G=1）；另依上揭行為數認定標準第2條第2款規定，每1項逾期食品以1行為數計算，共3項逾期食品，處原告18萬元罰鍰〔（A×B×C×D×E×F×G）x3=（6 ×1×1×1×1×1×1）x3=18〕，亦無違誤。
五、從而，原處分以原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第8款規定，爰依同法第44條第1項第2款、食品安全衛生管理法第四十四條第一項罰鍰裁罰標準及食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第2條等規定，裁處原告18萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 6 月 4 日
書記官 蔡凱如