臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第303號
108年6月4日辯論終結原 告 志佳化工股份有限公司代 表 人 詹益堃（董事長）訴訟代理人 盧永和律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 陳人鸚
蕭安汝賴建勝上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國107年10月18日公處字第107092號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告與訴外人東森得易購股份有限公司（簡稱東森得易購公司）合作，經人檢舉共同於民國106年9月19日在東森得易購公司所經營之東森電視購物台刊播銷售「柚乾柚淨柚子精油洗衣粉」（簡稱系爭商品）電視廣告（簡稱系爭廣告），宣稱可以快速洗淨醬油、果汁、鋼筆水、印章、指甲油、機油、芒果汁、櫻桃汁、檳榔汁、番茄醬、蠔油、重油污等難纏污垢，涉有廣告不實。經被告調查後，認定原告與東森得易購公司於電視廣告銷售「柚乾柚淨柚子精油洗衣粉」商品，對於足以影響交易決定之商品品質為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定。經審酌原告與東森得易購公司違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度與其他因素，爰依同法第42條前段規定，處分東森得易購公司新臺幣（下同）50萬元罰鍰、處原告30萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷原處分關於30萬元罰鍰部分：
（一）本件被告之處分文所認定之事實為「被處分人被檢舉106年9月19日於東森電視台刊播『柚乾柚淨柚子精油洗衣粉』電視廣告，宣稱可以快速洗淨醬油、果汁、鋼筆水、印章、指甲油、機油、芒果汁、櫻桃汁、檳榔汁、蕃茄醬、蠔油、重油污等難纏污垢，涉有廣告不實」。被告認定上述事實爰引之法律依據為公平交易法第21條第1項「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」，並援引同法第42條前段「主管機關對於違反第21條、23條至25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以上罰鍰」。
（二）然查，原告於廣告節目上，並未出現有任何「虛偽不實」之言詞，所謂「虛偽」，其白話之意思為「假的」，但原告並未在廣告上將提供之材料、衣物、污垢等不同情況的比較，例如明明為「A」，卻故意把它講成是「B」而誤導消費大眾之情形，而且對於調查人員到場時，均配合調查，並親自實驗解釋過程，卻遭被告斷章取義，截取「衣服事先打溼」、「選用特殊材質之衣料」、「沾附髒污後馬上清洗」等片斷用語才可達廣告之效果之用語而為如此嚴重之裁罰。
（三）再者，行政機關之處分裁量權，依法並非完全不受限制，毫無邊界任由主管機關恣意處罰，除應遵守一般法律原則例如誠實信用原則、平等原則、比例原則外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，若主管機關於裁處時，未詳為分辨其不同情節，自不符法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。
（四）而再詳觀上述公平交易法第42條前段之規定，縱有違反，主管機關得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，但主管機關卻捨此不為，未曾有任何限期停止、改正或有其他必要更正措施之作為，即逕為罰鍰之處分，顯與比例原則有違背。
（五）又即使欲處以罰鍰，上述法條用語為「並得」，可知基本上加處罰鍰之處分，不論金額多少，已屬加重處罰之處分，被告竟加處罰之金額高達30萬元！明顯高於最低5萬元，且為其6倍之多，其理由何在？竟僅於理由欄最後一頁略以：「經審的被處分人違反行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持績期間：因違法行為所得利益，事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法之類型、次數、間隔期間及所受處罰；違法後悛悔實攄及配合調查等態度與其他因素」作為交代，無非係抄錄固定用語，堆砌空泛教示性的文字，並無真正具體實質審查原告之上述因素，未見被告對於上述因素之具體考量及說明，另外例如原告一再強調的給予消費者比一般鑑賞期七天還要多三天的十天鑑賞期，此有利的資料因素亦完全被忽略等。
（六）按行政裁量旨在個案上實現法律之目的與價值，但行政機關有裁量權並非意味其有完全的自由。仍須受到法律上裁量原則之限制，而為合義務性的裁量，不得恣意而為，被告機關恣意而為之處罰，已明顯違反比例原則、平等原則而有裁量濫用之違法情形。綜上，被告機關對於原告之處分確有違反情事，且對原告造成重大損害，懇請准予撤銷原處分，以維原告權益。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）按公平交易法第21條第1項規定：「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」；同條第2項規定：「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項」。前開條文之立法目的，係要求事業對其所銷售之商品或服務，於廣告及其他公眾可知悉之方法中，應為真實之表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能，不因不實宣傳內容而受損害，其所非難者，乃事業對其商品（服務）利用虛偽不實或引人錯誤之廣告及其他使公眾得知之方法，以爭取交易機會之不正競爭手段。又廣告提供消費資訊，往往為消費者從事消費行為之重要判斷依據，若事業對其商品或服務，為虛偽不實或引人錯誤之廣告，將使消費者陷於錯誤，而為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客之損害，而足生「不公平競爭」之效果。從而事業為廣告行為時，自應就廣告表示是否真實、正確及資訊完整，負有確保、檢查及監督等注意義務，而此等注意義務，並構成公平交易法第21條第1項之規範內涵，合先敘明。
（二）查原告與訴外人東森得易購公司合作，共同於東森得易購公司所經營之東森電視購物台銷售「柚乾柚淨柚子精油洗衣粉」系爭商品。系爭廣告刊播前，原告與東森得易購公司共同先就節目內容、流程、進行之實驗等進行討論，嗣由東森得易購公司提供主持人1員，與原告代表於節目現場實驗，實驗道具均由原告提供，雙方彼此分工共同完成系爭廣告之刊播，原告對系爭廣告內容確有實際參與製作，並藉由東森電視購物台銷售案關商品，與東森得易購公司共享銷貨利益。據上，原告乃系爭廣告之廣告主甚明，自應對系爭廣告內容負有真實表示之注意義務。次查原告於系爭廣告中，以現場實驗方式，宣稱案關商品可輕鬆快速洗淨各種難纏污垢、愈洗愈白，且混洗不會相互染色，甚至稀釋後可取代一般清潔劑等，其中3項實驗更以比較方式，與其他洗衣粉進行洗淨效果比較。廣告內容整體予人印象為，案關商品與市售洗衣粉相較，有較突出之洗淨力，一般衣物沾附難纏污垢後，使用案關商品清洗，可輕易達到洗淨效果，且衣物愈洗愈白、混洗不互相染色。惟實際上該等實驗除係事先將實驗品打溼後，方沾附相關髒污或灰塵，並立即清洗，其實驗方式與一般大眾遇衣物沾附髒污後，方會打溼使用清潔劑清洗之生活經驗有違以外，另與其他品牌洗衣粉進行比較中，如用於宣稱案關商品洗起來可以滲透至衣服最裡層，把油垢、污垢帶出來之實驗，係實驗者於案關商品之實驗棉花擠壓力道較強及時間較長所致；又宣稱案關商品不染色之實驗，所使用之藍色染劑係可溶解於案關商品溶液之特殊染劑等情，係以不同比較基準與其他品牌洗衣粉進行比較，誇大案關商品去污及不染色效果。另於洗淨「陳年領污」、可將「襪底頑垢快速分解」等實驗中，係將乾淨衣領及襪底事先打溼後，於表面抹上薄薄一層一般灰塵，替代「陳年領污」及「襪底頑垢」，再進行清洗；於鞋子浸泡後就像新的一樣之實驗中，係以新鞋子打溼後沾附一般灰塵，再進行浸泡；至於可取代一般清潔劑洗淨鍋具之重油污實驗中，鍋底所沾附之「重油汙」實為「濃碘酒」，前開用以實驗之素材，均非廣告所稱「陳年領污」、「襪底頑垢」、舊鞋、「重油汙」，與事實不符。綜觀系爭廣告整體內容，顯以取巧或不同比較基準實驗，誇大案關商品去污及不染色效果，其操作手法不僅有悖於一般大眾使用洗劑之經驗法則，除足使一般大眾因該等扭曲交易資訊，產生錯誤之認知而為不正確交易決定之虞外，且有使競爭同業蒙受失去顧客損害之風險，致生「不公平競爭」之效果，是以，原告顯已違反公平交易法第21條第1項所課予廣告主之真實表示義務，被告依法予以裁罰，並無違誤。而查系爭廣告用以實驗之素材既由原告提供，實驗亦由原告之代表操作，且上開實驗時所運用之操作手法亦為原告所自承（參原處分卷甲卷第79頁至第81頁原告陳述紀錄），其違反公平交易法第21條第1項之情事至為灼然，然今原告竟起訴主張渠於系爭廣告中並未有任何虛偽不實之言論，並稱被告斷章取義等云云，顯昧於事實，為求卸責而臨訟置辯，殊無可採。
（三）又按公平交易法第42條前段規定：「主管機關對於違反第
21 條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」。次按公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。
二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」，為被告行使裁罰及裁量罰鍰額度之依據。且行政機關本得視具體個案，考慮法律目的及個案實際情狀，彈性應變而作適當決定，就多種行政作為方式中擇一行使，以達最有效之執法目的並實現個案正義。故行政機關於法律構成要件實現時，在數個皆為法律所許可之措施中，斟酌選擇採用任一措施，在法律上應受同等之評價，並無明顯權力濫用或逾越權限之虞。查本案被告業已依公平交易法施行細則第36條規定，就原告違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素等充分審酌，並考量系爭廣告刊播期間為106年9月12日起至同年11月28日，廣告期間案關商品之銷售金額計19,958,738元，且原告以取巧及隱匿不公平比較基準之違反商業倫理手段，為虛偽不實及引人錯誤之廣告表示，爰被告依公平交易法第42條前段規定，處原告30萬元罰鍰乃適法且妥當，並無裁量濫用或違反比例原則、公平原則之處，故原告所辯，並不足採。
四、本院之判斷：
（一）按公平交易法第21條第1項規定「事業不得在商品或廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於與商品相關而足以影響交易決定之事項，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」；第21條第2項規定「前項所定與商品相關而足以影響交易決定之事項，包括商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地，及其他具有招徠效果之相關事項」；第42條前段︰「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰」；公平交易法施行細則第36條規定「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度」。
（二）經查，原告與訴外人東森得易購公司合作，共同在東森得易購公司所經營之東森電視購物台刊播銷售「柚乾柚淨柚子精油洗衣粉」之系爭商品電視廣告，宣稱可以快速洗淨醬油、果汁、鋼筆水、印章、指甲油、機油、芒果汁、櫻桃汁、檳榔汁、番茄醬、蠔油、重油污等難纏污垢之情，有東森得易購公司副理陳述紀錄（原處分甲卷第71-72頁）、原告經理陳述紀錄（原處分甲卷第79- 81頁）、原告與東森得易購公司所訂立之商品寄售契約書（原處分甲卷第29-43、91-104頁）、檢舉人所提電視廣告錄影影像光碟（原處分甲卷第6頁）與電視廣告錄影影像翻拍照片（原處分甲卷第10-16頁）、採證錄影光碟（原處分甲卷第46頁）與翻拍照片（原處分甲卷第54-68頁）在卷可憑，並為兩造所不爭執，堪信為真實。
（三）復經本院勘驗檢舉人所提電視廣告錄影影像光碟（原處分甲卷第6頁）及採證錄影光碟（原處分甲卷第46頁），勘驗結果主要為（本院卷第83-84頁勘驗筆錄）：
1.「原處分甲卷第6頁檢舉人所提錄影影像光碟勘驗結果：「共有2檔案：『檢證1.mp4』與『檢證2.mp4』。『檢證
1.mp4』顯示之錄影影像內容：影片為東森購物頻道之購物節目，播出主持人推銷銷售『柚乾柚淨柚子精油洗衣粉』，主持人稱現場準備6大難纏的污垢，包含醬油、果汁、咖啡、茶汁、檳榔汁，而用手將醬油、果汁倒在現場桌面純白色衣物上，再將鋼筆水倒在同一件純白色衣物上，另將藍色印章之印文蓋在同一件純白色衣物上，續將指甲油塗抹在同一件純白色衣物上，最後將汽機車使用的機油淋在同一件純白色衣物上，之後將此件衣物用剪刀剪裁成一半，而倒入一匙『柚乾柚淨柚子精油洗衣粉』在桌面上小型漩渦型洗衣機清水，以此半件衣物置入洗衣機清水中漩渦清洗約20秒取出，而將衣物攤開展出顯示原本被玷污的髒污全被洗淨，與另半件未置入洗衣機衣物比較，強調2部分差別很大。主持人甚至在漩渦洗衣的過程中，口頭聲稱系爭商品可以滲透到衣服的最底層、邊邊角角、洗起來沒有死角，可以加入家中他牌的洗衣粉、洗衣精半湯匙，還可以取代家中去漬霸、去污霸，讓衣服洗起來更加的乾淨。影片內容與原處分甲卷第10-13頁翻拍照片之內容相同。『檢證2.mp4』顯示之錄影影像內容：影片為現場之試用者將尚未拆封之『柚乾柚淨柚子精油洗衣粉』拆開包裝，以塑膠舀匙舀出2匙洗衣粉倒入現場塑膠桶清水中，復將現場鋪在地上之純白色衣物以藍色印臺沾染藍色、以指甲油塗抹紅色、以墨水淋成深藍色，最後將汽機車使用的機油淋在同一件純白色衣物上，甚至再加半匙洗衣粉至現場塑膠桶清水中，而以手將該髒污衣物置入已倒入洗衣粉之現場塑膠桶清水中、並徒手用力搓揉清洗約1分鐘後，將衣物攤開在地上展出，顯示原來所被玷污的油墨髒污仍然存在於此衣物上。影片內容與原處分甲卷第14-16頁翻拍照片之內容相同」。
2.「原處分甲卷第46頁錄影影像光碟勘驗結果：光碟內顯示之錄影影像內容為東森購物頻道之購物節目，播出主持人推銷銷售『柚乾柚淨柚子精油洗衣粉』，一部分錄影影像與原處分甲卷第6頁錄影影像光碟中檔案『檢證1.mp4』顯示之錄影影像內容一致，其餘錄影內容均與原處分甲卷第54-68頁翻拍照片之內容相同」。
3.復與卷附翻拍照片互核可知，系爭廣告內容予人之印象，為予人消費者使用系爭商品，可快速洗淨醬油、果汁、鋼筆水、印章、指甲油、機油等6大難纏污垢、還可洗淨沾附難纏之芒果汁、櫻桃汁、檳榔汁之衣物（參原處分甲卷第58頁照片），一般衣物沾附相關難纏污垢後，使用系爭商品以洗衣機清洗或用手搓揉，可達洗淨效果，且本案檢舉人比照廣告內容實驗，卻無法將污垢洗淨。且據原告回覆意見與經理陳述表示該等實驗之衣物係選用特殊衣料，並於實驗前有打溼過，且於沾附髒污後馬上清洗，故可達廣告所示效果，另因衣料種類眾多，廣告中對所實驗之衣物有效果，不保證對其他衣料有效（原處分甲卷第75、79-81頁）；系爭廣告所實驗之衣物竟於沾附髒污前須事先打溼，尚與具有普通知識經驗之一般大眾髒污後始沾溼使用洗衣粉洗衣之客觀情狀不符，且廣告效果僅限部分材質之衣料，無法確實完全達到系爭廣告中所示效果。即綜觀系爭廣告整體內容，顯以取巧或不同比較基準實驗，誇大系爭商品去污效果，其操作手法不僅有悖於一般大眾使用洗劑之經驗法則，與廣告予一般消費者可用於所有材質衣物之印象顯有差距，足使一般大眾因該等扭曲交易資訊，產生錯誤之認知而為不正確交易決定之虞，且有招徠或提高潛在之交易機會、使競爭同業蒙受失去顧客損害之風險，致生「不公平競爭」之效果，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，是以，原告顯已違反公平交易法第21條第1項所課予廣告主之真實表示義務，原告稱其於廣告節目上，並未出現有任何「虛偽不實」之言詞，尚難採認。此外，按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，次按司法院釋字第275號解釋亦明示：「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰」。本案原告應注意、能注意避免以取巧或不同比較基準實驗，誇大系爭商品去污效果，卻仍逕以強化具有快速洗淨醬油、果汁、鋼筆水、印章、指甲油、機油等6大難纏污垢、還可洗淨沾附難纏之芒果汁、櫻桃汁、檳榔汁衣物功能之系爭商品廣告，藉以招徠或提高潛在之交易機會，縱無故意，亦有過失。故而就刊播銷售「柚乾柚淨柚子精油洗衣粉」之系爭商品電視廣告行為，原告確已違反公平交易法第21條第1項規定，被告依同法第42條前段規定，並經衡酌原告違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀，處以罰鍰30萬元，經核其認事用法，並無違誤。
（四）原告雖又主張公平交易法第42條前段之規定，縱有違反，主管機關得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，但主管機關卻捨此不為，未曾有任何限期停止、改正或有其他必要更正措施之作為，即逕為罰鍰之處分，顯與比例原則有違背云云。惟查過去被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，惟那是在公平交易法施行初期之做法，而今公平交易法實施多年，依被告已制定之規範說明、處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起虛偽不實及引人錯誤之廣告表示遭處罰之前例，已然引起社會高度重視，即不能再如施行初期之往例，對明確之虛偽不實及引人錯誤之廣告僅施以單純警告教示。且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第42條前段規定「得」就限期停止、限期改正違法行為或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法。
（五）原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則：原告稱被告機關恣意而為之處罰，已明顯違反比例原則、平等原則而有裁量濫用之違法情形云云。按行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，公平交易法第42條前段規定「得」就限期停止、限期改正違法行為或罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令停止、改正其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法，業已前述。再者，被告就原告違反公平交易法第21條第1項規定之上開違章行為，以原處分處原告罰鍰30萬元，乃係基於公平交易法第42條前段賦予之裁量權所為，且依同法施行細則第36條規定逐一審酌原告系爭廣告刊播期間為106年9月12日起至同年11月28日廣告期間系爭商品之銷售金額計19,958,738元（見原處分甲卷第71頁東森得易購公司副理陳述紀錄），且原告顯以取巧及隱匿公正比較基準之違反商業倫理手段，為虛偽不實及引人錯誤之廣告表示等節，綜合審酌後所為之決定，經核原處分係被告於法律授權範圍內，基於裁量權限所為，並無裁量逾越或裁量濫用情事，或違反比例原則、平等原則之處，於法尚無不合，原告主張尚不足採。
五、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷30萬元罰鍰部分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 6 月 11 日
書記官 蔡凱如