臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第88號
107年9月12日辯論終結原 告 元大保全股份有限公司代 表 人 林正銘被 告 監察院代 表 人 張博雅訴訟代理人 鄭景仁
顏銘君上列當事人間政治獻金法事件，原告不服監察院民國106年11月8日院台申肆字第1061833804號裁處書，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以107年度訴字第366號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法236條、第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體部分
一、事實概要：原告於民國104年11月30日捐贈政治獻金新臺幣（下同）10萬元給105年立法委員擬參選人蔡適應，然原告於捐贈時，係屬有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業，依政治獻金法第7條第1項第3款規定不得捐贈政治獻金。原告違反上開規定之捐贈，經被告依本法第7條第1項第3款規定，於106年11月8日以院台申肆字第1061833804號裁處書，裁處罰鍰20萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，仍不服，而提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告103年104年、105年均獲利，公司盈餘是否彌補前一年
度虧損只是資金運用調度策略，無法反映公司實質營運成效，被告並無違反規定的故意，被告只以財務報表保留盈餘之正負值為判斷依據，且不分捐贈金額高低均一律裁處，顯屬裁量惰例等語。
㈡聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯：㈠原告捐贈系爭政治獻金的前一（103）年度營利事業資產負
債表之保留盈餘為-3,482,772元，依內政部99年11月29日函釋意旨，屬政治獻金法第7條第1項第3款有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業。原告的代表人捐贈前本應注意盈虧實況決定是否捐贈獻金，亦有注意之可能，仍疏未注意而為捐贈，可認為有應注意而未注意之過失。況查詢政治獻金法規定並非難事，僅須稍加注意即可避免違反上開規定。且政治獻金受贈人所開立與捐贈人之「擬參選人政治獻金受贈收據」，均附記相關提醒文字，告知捐贈人得上網下載「政治獻金捐贈者自我檢測表」，並依所列項目自我檢測是否符合捐贈資格。再者，原告亦曾於97年捐贈政治獻金。尚難認原告有不知政治獻金法存在之情事，因此無法依行政罰法第8條但書規定予以減輕或免除處罰。而政治獻金法第29條第2項規定，係按其捐贈之金額處2倍之罰鍰，被告並無予以減免之裁量權。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠相關法規：
⒈依政治獻金法第1條規定：「為規範及管理政治獻金，促
進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展，特制定本法。」、同法第7條第1項第3款、第2項規定：「得捐贈政治獻金者，以下列各款以外之個人、政黨、人民團體及營利事業為限：…三、有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業。…」、「前項第三款所定累積虧損之認定，以營利事業前一年度之財務報表為準。」，上開第7條第1項第3款，及97年8月13日增定同條第2項之立法理由分別為：「有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業，倘為政治捐獻，與常理相違，為免造成不當利益輸送，爰參酌總統副總統選舉罷免法第38條第4項、公職人員選舉罷免法第45條之4第5項規定，於第1項第3款予以限制。」、「原條文對於有累積虧損之營利事業如何認定，並無明文，爰增列第2項規定，以杜爭議。」⒉至於累積虧損尚未依規定彌補之營利事業之認定標準，參
照政治獻金法主管機關內政部的相關函釋（參見註釋）意旨，為使有累積虧損營利事業之認定標準，合理且整體衡量反應營利事業之財務能力，得以採計資產負債表「保留盈餘或累積虧損」為判斷準據，若該營利事業資產負債表「保留盈餘或累積虧損」為負者，如欲捐贈政治獻金，營利事業前1年度資產負債表已呈現轉虧為盈者，得先行捐贈，惟仍應於「捐贈年度」依公司法規定，完成彌補虧損議案之程序；至未於「捐贈年度」依公司法規定，完成彌補虧損議案之程序者，仍屬政治獻金法第7條第1項第3款有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業。上開內政部函釋係基於政治獻金法主管機關地位，對於前揭政治獻金法所為細節性、技術性之行政規則，核與政治獻金法立法意旨無違，應予適用。
㈡查：
⒈原告於103及104年度均為累積虧損尚未依規定彌補之營利
事業，本應注意依政治獻金法第7條第1項第3款規定，不得捐贈政治獻金，且並無不能注意之情事，竟仍疏未注意及此，而於104年11月30日捐贈政治獻金10萬元給105年立法委員擬參選人蔡適應之事實，有原告申報會計報告書營利事業捐贈收入明細、原告103、104年度資產負債表在卷可參，堪認原告過失違反政治獻金法第7條第1項第3款規定屬實（見本院卷第63、67、69頁）。被告依107年5月29日修正前政治獻金法（下稱修正前政治獻金法）第29條第2項規定，按其捐贈金額以原處分對原告處以2倍罰鍰即20萬元，應屬有據。
⒉原告雖辯稱103年度預估暫繳103年度營利事業所得稅17,5
61元，營利事業所得稅明列課稅所得額1,078,561元，本期稅後純益658,572元，104年度、105年度預估暫繳104年度營利事業所得稅91,678元、102,342元，營利事業所得稅明列課稅所得額1,204,032元、1,248,820元，本等期稅後純益637,664元、411,445元，顯證營運年年獲利部分，且企業與股東權益價值來自於其短期營運策略之獲利能力與長期發展策略之獲利成長率，均非以資產負債表之保留盈餘為正負數據以論斷等語。，惟查：
⑴關於有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業之認定，為
避免爭議，政治獻金法已於97年間增訂應以營利事業前一年度之財務報表為準，而有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業，更是政治獻金法於93年立法之初即已明定不得捐贈政治獻金，立法理由是認為依常理，有累積虧損之營利事業應以彌補虧損為優先，捨此不為卻另為政治捐獻，恐有不當利益輸送之情形，應予避免。況內政部為合理且整體衡量反應營利事業之財務能力，亦認為得以採計資產負債表「保留盈餘或累積虧損」為判斷準據，足見政治獻金法及主管機關都希望能在政治獻金法第1條「為規範及管理政治獻金，促進國民政治參與，確保政治活動公平及公正，健全民主政治發展」的立法目的下，去平衡人民的參政權與財產權，應無顯失公允的情形。因此，被告依法所為裁罰已顧及公平合理之考量，並無顯失公允之情形，原告此方面的抗辯，並無可採。
⑵再者，政治獻金法依其立法目的已明定應以營利事業前
一年度之財務報表為準，並不是以預估暫繳的捐款同一年度或前、後各一年度預估暫繳營利事業所得稅、課稅所得額或稅後純益為準，原告一再以與累積虧損之認定無涉的上開資料，以及強調此為原告資金運用調度策略之一，除適足以證明原告明知其103、104年度資產負債表均屬有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業外，均無從推翻其為政治獻金法所定義的有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業的事實。因此，原告上開所辯經核與政治獻金法的規定及立法目的並不相符，並不可採。
⒊原告另辯稱無違法故意或知其不可為而為，陷擬參選人於不義之必要部分：
⑴依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。第2項規定，法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。準此，違反行政法上義務的處罰，除須具備客觀的違規行為外，尚須以其行為具有故意或過失為必要。又構成政治獻金法的責任要件係指知悉「構成政治獻金法處罰之基礎事實」而言，並非「政治獻金法之處罰規定」本身。
⑵查，原告於89年即已辦妥設立，資本額為4千萬元，所
營事業為保全業等情，有經濟部公司資料查詢在卷可參（見臺北高等行政法院107年度字第366號卷第7頁）。
因此，原告對於經營事業及相關行為應遵守國家法律規定應知之甚詳。次查，原告於97年1月11日即曾捐贈32,000元給第7屆立法委員擬參選人吳育昇，有捐贈紀錄在卷可參（見本院卷第99頁），原告對此並無爭執，堪信為真，可證原告對於捐獻政治獻金之行為應受政治獻金法所規範等情均已有所了解。
⑶而政治獻金法對於得否捐贈政治獻金之資格有排除規定
，並非所有人均能捐獻政治獻金，原告既曾有政治獻金之捐贈紀錄，對此亦應能有所了解，或至少於捐贈之前應盡到其注意義務，以免觸法。且如前所述，原告一再辯稱103年度雖有累積虧損但仍有獲利，是資金調度運用等語，更可證明原告對於公司103年度的資產負債表顯示累積虧損尚未彌補一情知之甚詳，惟原告對於有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業不得捐獻政治獻金，以及累積虧損是以營利事業前一年度之財務報表為準的規定或基礎事實，並未能盡其應盡之注意義務，且參以原告自承是為協助非財團支持的選將得以順利推動選務而達為國舉才之目的等語，更能證明原告此次捐贈是經過自行評估而為，原告既然能夠評估而捐贈政治獻金，可證原告並無任何不能注意之情形，竟仍疏未注意及此，因此，應可認為原告於主觀上有違反政治獻金法的過失，仍應予以處罰。
⒋原告又辯稱被告未探究原告的奉獻及為國舉才心意，原告
未曾因小額捐贈而受罰，被告未區分捐贈金額均以同一標準查核而裁處，顯有裁量惰例部分：
⑴依107年5月29日修正前政治獻金法第29條第2項規定，
「違反第七條第一項、第十四條、第十七條第一項至第四項、第十八條第一項或第二項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。但最高不得超過新臺幣一百萬元」，並未賦予被告有裁量權，而是要求被告一律按其捐贈之金額處2倍之罰鍰，但不得超過罰鍰之上限。因此，被告對於裁罰金額既無裁量權，而應依法按捐贈金額處2倍罰鍰，則被告依原告捐贈金額10萬元處2倍罰鍰20萬元，且未超過100萬元，於法有據。
⑵再依行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行
政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，其立法理由略以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、…此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」因此，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。
⑶所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止（不
得作為）」或「誡命（要求作為）」之行為或不行為義務為何而言，即學說上所謂「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究係違反何法規之規定有所認知。因此，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。
⑷至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」之情況，
除可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑」之規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭對卡特爾（Kartell）違反秩序罰法之裁判中，針對「無可避免性」所建立之判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有之認知，推定對自己行為之違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有之認知理當知悉其行為之違法者，仍應負責」（詳參吳庚，行政法之理論與實用，增訂12版，頁477-478頁，三民，101年9月）。因此，如以行為人本身之社會經驗及個人能力，仍無法期待其運用認識能力而意識到該行為之不法，抑或對於其行為合法性有懷疑時，經其深入思考甚至必要時曾諮詢有權機關解釋，仍無法克服其錯誤時，始具有所謂「無可避免性」（以上⑵至⑷均請參見最高行政法院106年度判字第542號判決意旨）。
⑸查，政治獻金法早於93年3月31日即公布施行，被告於
89年即辦妥公司設立登記，經營保全業，已如前述，且保全業依其業務性質亦須對於法律規定、執法機關之作業有相當的認識，況原告於97年即有捐贈政治獻金之記錄，已如前述，可證原告對於政治獻金法的規定有所了解並注意，若不知政治獻金法之規定詳情，亦可向主管機關諮詢釐清，難謂對於政治獻金法相關規定毫無所知，依前揭規定及說明，衡情尚無行政罰法第8條但書所指「按其情節」得減輕或免除其處罰規定之適用。因此，原告辯稱被告未審酌原告的捐贈是為國舉才，顯有裁量惰例等語，亦無可採。
⒌另依行政罰法第5條規定，行為後法律或自治條例有變更
者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。查，原告行為時之修正前政治獻金法第29條第2項規定，「違反第七條第一項、第十四條、第十七條第一項至第四項、第十八條第一項或第二項規定捐贈政治獻金者，按其捐贈之金額處二倍之罰鍰。但最高不得超過新臺幣一百萬元」。原告行為後，政治獻金法第29條第2項規定已於107年5月29日修正為「違反第七條第一項、第十四條、第十七條第一項至第四項、第十八條第一項、第三項規定捐贈政治獻金者，按其違反規定之捐贈金額處二倍以下之罰鍰」，並於107年6月20日經總統公布生效。惟行政罰法第5條只規定了「行為時」及「裁處時」兩時段之間法律或自治條例有變更者應如何適用「行為時法」或「裁處時法」，至於裁處後法律或自治條例有變更時，並沒有規定。本件原處分裁處日期為106年11月8日，而107年5月29日修正的政治獻金法第29條第2項是在107年6月20日始經總統公布，時間在本件原處分裁處日期之後，與上開行政罰法第5條的規定內容無涉，無法適用於本件情形，附此敘明。
五、綜上，原處分認原告違反政治獻金法第7條第1項第3款規定捐贈政治獻金，依修正後政治獻金法第29條第2項規定，按其捐贈金額10萬元處2倍罰鍰即20萬元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 10 月 1 日
書記官 楊勝欽註釋
甲、內政部99.11.29台內民字第09902301811號函
一、累積虧損尚未依規定彌補營利事業之認定標準，本部99年3月4日台內民字第0990038274號函釋略以，營利事業資產負債表如列有「未分配盈餘（或累積虧損）」及「本期損益」2個欄位，有關累積虧損之認定可將上開2欄合併計算。茲考量商業會計處理準則第26條第1項規定，保留盈餘或累積虧損係指由營業結果所產生之權益，包括法定盈餘公積、特別盈餘公積、未分配盈餘或累積虧損，並為使有累積虧損營利事業之認定標準，合理且整體衡量反應營利事業之財務能力，爰同意得以採計資產負債表「保留盈餘或累積虧損」為判斷準據。
二、至於該營利事業資產負債表「保留盈餘或累積虧損」為負者，如欲捐贈政治獻金，仍須依本部上開99年3月4日及99年3月26日台內民字第0990058572號函釋意旨，辦理彌補虧損議案之程序。
乙、內政部99. 3. 4台內民字第0990038274號函有關有累積虧損尚未依規定彌補之營利事業之認定，係以營利事業捐贈前一年度，辦理所得稅結算申報時檢附之「資產負債表」為標準，是否牴觸本法第7條第2項規定乙節：
一、依經濟部99年1月25日經商字第09900002720號函略以，就財務會計而言，完整之財務報表通常包括一、資產負債表。二、損益表。三、現金流量表。四、業主權益變動表。五、附註。其中「資產負債表」代表財務狀況…，有關企業未分配盈餘（或累積虧損）之靜態狀況，則資產負債表最能清晰提供該等完整資訊。」。至於營利事業累積虧損之認定，究以商業會計法令產出之「資產負債表」或以營利事業辦理所得稅結算申報時所提之「資產負債表」作為認定基準，考量實務作業需要，本部認二者皆得作為認定參據，至如查核時認有疑義，建議得洽請營利事業提供證明或說明資料。
二、另查，營利事業資產負債表如列有「未分配盈餘（或累積虧損）」及「本期損益」2個欄位，有關累積虧損之認定，依經濟部99年2月22日經商字第09900519240號函同意本部認可將上開2欄合併計算。
丙、內政部99. 3. 26台內民字第0990058572號函查本部99年3月4日台內民字第0990038274號函略以，有關本法第7條第1項第3款所稱「尚未依規定彌補」，得以營利事業於「捐贈年度」營利事業尚未依公司法規定，完成向股東會提出彌補虧損議案之情形認定之。依上開函釋意旨，本部認營利事業前1年度資產負債表已呈現轉虧為盈者，得先行捐贈，惟仍應於「捐贈年度」依公司法規定，完成彌補虧損議案之程序；至未於「捐贈年度」依公司法規定，完成彌補虧損議案之程序者，仍有本法第7條第1項第3款之適用。另其餘所詢事項，請俟個案事實發生後，如認適用本法相關規定尚有疑義時，再行送部，本部屆時將再審酌個案事實處理。