臺灣臺北地方法院行政訴訟判決108年度簡更一字第16號原 告 陳雲龍訴訟代理人 李浤誠律師被 告 交通部航港局代 表 人 葉協隆訴訟代理人 劉華真律師上列當事人間因引水法事件，原告不服交通部民國105年12月30日交訴字第1050034383號訴願決定，提起行政訴訟，經本院107年7月13日106年度簡字第71號判決駁回，原告不服提起上訴，經臺北高等行政法院108年7月2日107年度簡上字第196號判決廢棄發回，本院於109年12月22日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：被告代表人原為郭添貴，於訴訟進行中變更為葉協隆，有行政院109年9月14日院授人培字第1090041382號令在卷可稽，並經其聲明承受訴訟（見本院卷第323至327頁），核無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：原告為引水人，民國105年1月2日引領貨櫃船裕春（下稱系爭船舶）進港停泊臺北港北5碼頭時，系爭船舶船艏碰撞停泊於東15碼頭之船舶貝莉船艉，造成雙方船舶損害。嗣被告以原告未依臺北港進出港規定降低船速、泊靠船席、未能掌握港口狀況為由，違反引水法第38條1項第2款規定，以105年9月20日航北字第1053112349號裁處書予以警告2次（即原處分，見本院106年度簡字第71號卷第26至27頁），原告訴願後，經交通部105年12月30日交訴字第1050034383號訴願決定書駁回（即訴願決定，見本院第71號卷第158至166頁），原告於106年3月3日提起行政訴訟。
二、原告主張及聲明：事故係因系爭船舶主機啟動空氣不足致其無法退俥減速所致，與伊引領進港過程無關，國際海上避碰規則公約第6條未明確規定安全速度定義，僅規定各船應經常以安全航速行駛，以便能採取適當而有效的避碰行動，並能在適合當時環境和情況的距離以內把船停住。臺灣港務股份有限公司（下稱臺灣港務公司）基隆港務分公司臺北港營運處（下稱臺北港營運處）非屬行政機關，亦未受託行使公權力，復未經法律授權訂定行政命令，其所訂定臺北港船舶進出港作業要點（下稱臺北港作業要點，見本院卷第55至60頁），違反法律保留原則，不得為裁罰之依據等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯及聲明：原告登船後要求船長全速前進，系爭船舶碰撞前船速7節，原告違反商港法第31條、商港港務管理規則第9條、臺北港作業要點第4點第2款第4目進港後應緩輪航行及航行時速不得超過5節規定；原告於系爭船舶船長詢問是否待海峽號出港再進港時，答覆海峽號出港與系爭船舶無關，系爭船舶船長聽從原告指示即行入港，違反臺北港作業要點第4點第2款第2目「單進單出」及「先出後進」規定；原告指示系爭船舶與海峽號船舶採取綠燈會方式交會（即船舶右舷對右舷交會），違反1972國際海上避碰規則第14條，互在對方之左舷通過規定；原告於系爭船舶與海峽號交會後，未將系爭船舶行駛至迴船池，利用防坡堤至迴船池間的航道距離進行減速，致需要在航道上要求系爭船舶進行倒俥及下錨等原本不應發生在船舶往來通行航道上之操船行為，違反臺北港作業要點第4點第2款第3目「航道內嚴禁任何船舶錨泊或滯留」規定。原告未依上開航行安全規章安全引領船舶進港致發生船舶碰撞災害，兩船修復金額達130萬美元，伊依引水法第38條第1項第2款規定，對原告裁處警告2次，未違反比例原則或不當連結禁止原則。再者，系爭船舶主機於倒俥時無法啟動，係啟動倒俥之空氣壓力不足，造成延遲啟動並非機械故障，況當時系爭船舶與貝莉輪距離僅250公尺，系爭船舶船速仍達7節，縱當時得以啟動主機進行倒俥，原告亦無法避免碰撞發生等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按商港法第4條規定：「國際商港之指定，由主管機關報請行
政院核定後公告之；商港區域之劃定，由主管機關會商內政部及有關機關後，報請行政院核定之。國內商港之指定，由主管機關報請行政院備查後公告之；商港區域之劃定，由主管機關會商內政部及有關機關後核定之。」查臺北港之商港區域界線，業據交通部88年9月29日交航88字第008677號函核定，由交通部基隆港務局88年10月18日基隆港港灣字第20176號公告週知，嗣經行政院93年1月2日臺交字第0920069346號函核定，由交通部93年1月8日交航字第0930015261號函公告，指定為基隆國際商港之輔助港等情，有上開公函及臺北港商港區域範圍圖在卷可稽（本院卷第139、163至167、249至251頁）。本件碰撞事故地點在臺北港東15碼頭，有海事檢查報告書在卷可按（見本院第71號卷第108頁），屬臺北港之商港區域。
㈡次按商港法第31條規定：「船舶在商港區域內應緩輪慢行，
並不得於航道追越他船或妨礙他船航行。」商港法第44條授權訂定商港港務管理規則第9條規定：「船舶在港內應緩輪航行，不得與他船並列航行或超越他船，或妨礙他船航行。遇有其他船舶正在從事潛水、測量、浚渫、修理浮標及其他水上或水下作業時，應即避讓或慢速通過。」又引水人有違反航行安全規章而致災害損失情形者，當地航政主管機關得予以警告之處分；情節重大者，得報請交通部收回其執業證書，引水法第38條第1項第2款定有明文。
㈢經查：當日14時38分原告登上系爭船舶後，即全速前進（ful
l ahead）進入港內，14時47分系爭船舶進入臺北港堤口（25°09'08.9"N，121°21'39.2"E），船速提升至12節，14時50分系爭船舶距北3碼頭約1浬，船舶停俥（stop engine），此時船速仍約10節，隨後兩分鐘內船舶來回擺左右舵各3次，以降低船速，此時船速降至8節，14時53分系爭船舶擬採慢速倒俥(Dead Slow Astern)，駕駛臺啟動空氣低壓警報響起，倒俥啟動失敗，擬再次採最慢速前進(Dead Slow Ahead)與左滿舵(Hard Port)，但主機依舊無法正常運作，船長於14時54分緊急下雙錨，船舶仍無法停止。最終因不及倒俥及轉向，於14時55分系爭船舶船艏碰撞停泊於東15碼頭之貝莉船艉等情，有海事檢查報告書及裕春輪AIS靠泊航跡路徑圖在卷可稽（見本院第71號卷第109至110、260至266頁、本院卷第141至155頁），依海事檢查報告書中疏失事實欄記載：
「（一）裕春未依港埠規定降低船速：1、事發當日12～14時，北4碼頭已分別停泊耀春（WAN HAI 216）、民春（WAN HA
I 235），但陳引水人於14時27分回應信號臺裕春將停泊北3、4碼頭，顯見未能正確掌握港區內船席狀況，進而影響後續錯誤之引導靠泊計畫。為確認當日臺北港船席泊位狀況，業請臺北港貨櫃碼頭股份有限公司提供是日船席泊位。由泊位資料顯示裕春當日排定泊位為北5碼頭。亦即陳引水人引領裕春靠泊北5碼頭是否係屬臨時性計畫，故造成後續不安全之引領事故。2、裕春進堤口後船速最高至12.8節，直至碰撞它船時船速仍有7節，此已違反商港港務管理規則第9條（船舶在港內應緩慢航行）及臺北港船舶進出港作業規定：『總噸位500以上船舶在港內航行，其航行時速不得超過5節』。（二）裕春違反臺北港進出港規定：裕春於港區外待命時，船長曾詢問陳引水人是否待海峽出港後再行進港，陳引水人表示海峽出港與裕春進港無關，可直接進港。此舉疑有違反港區一進一出原則；經查信號臺船舶航跡資料顯示，裕春與海峽兩船交會於北8碼頭附近。（三）裕春未遵守國際避碰規則依據國際避碰規則第14條『2動力船彼此以相反航向或幾乎相反航向對遇而含有碰撞危險時，應各朝右轉向航行，俾得互在對方之左舷通過。』指出2船舶迎艏正遇應為各自靠右航行交會；裕春進入臺北港港區內，進出港船舶係採靠左交會，即船舶交會雙方採取綠燈對綠燈，右舷對右舷方式通過。本案引領船舶與他船交會之方式明顯與國際避碰規則迥異。…」等語（見本院第71號卷第111至113頁），可知原告執行作業時確有違反航行安全規章情事，被告依引水法第38條第1項第2款規定，裁罰原告如原處分所示，核屬有據。㈣原告主張：事故係系爭船舶主機啟動空氣不足致無法進俥、
退俥所致，伊無故意或過失等語（見本院卷第93至94頁）；惟按國際海上避碰規則第6條規定：「各船應經常以安全速度航行，以便能採取適當而有效的避撞行為，並能在適合當時環境和情況的距離以內把船停住。在決定安全速度時，考慮的因素應包括下列各點：⒈對所有船舶：…⑶船舶的運轉能力，特別是在當時情況下的衝止距（即停船距離）和迴轉能力。」（見本院第71號卷第466至467頁），查原告就系爭船舶總噸位500以上，碰撞前在臺北港內航行之船速仍達7節，超過5節等情到庭不爭執（見本院第71號卷第213頁），復依系爭船舶船長趙峰、輪機長李玉秋、三副關輝於海事調查中表示，事故發生原因除俥不能用外，亦包含「引水人操船過急，臺北港引水人操船離靠碼頭都很急，沒有顧慮到船舶安全」、「船速太快，M/E煞俥來不及，把空氣消耗光。靠離碼頭船速應降低」、「船速偏快。」「建議臺北港引水人避免使用大俥大舵靠碼頭，應注意船舶安全」等語，有被告海事調查筆錄在卷可稽（見本院第71號卷第140、142、147頁），由上可知，系爭船舶進港後速度太快，未減速慢行，原告引領過程中未能善用迴船池協助減速靠泊，持續對地航向接近貝莉輪，亦未及早制止船舶前進或採取有效應變措施，即有疏失。揆諸前揭國際海上避碰規則第6條，為了使船舶能採取正確及有效的避碰行動，並能在適合當時海況的距離內停住，船舶應以安全速度航行，船舶停船不能常態以快速倒俥甚至緊急煞車來制止前進，海上船舶操縱非陸上開車所能比擬，因為船舶設計本就著眼於破浪前進，而非逆行後退，所以後退馬力通常不及前進馬力甚多，加諸水上行舟易於產生慣性，而且慣性常隨著時間與速度加倍累積不易察覺，故系爭船舶入港後仍全速前進，之後以左右來回擺舵各3次降低船速，致在緊急情況下無法將船舶停止前進而發生碰撞之事實，與原告所述係以安全速度進港不符。至系爭船舶船長於進港期間，未能實質確認船舶用俥是否備便，經船副告知主機啟動空氣壓力不足後才驚覺船舶失控，致無法滿足航行安全要求，輪機長平時機具保養未落實，致使緊急操作過程中有所延誤等情，雖為事故原因之一而與有過失，然並無礙於原告過失責任之成立，不生因果關係中斷問題。再者，原告主張：船舶最後指揮權仍在船長等語；惟本件屬引水行政責任，係指實施違反行政法上義務行為之自然人即原告（行政罰法第3條參照），與引水民事責任採航行顧問說，即引水時發生船舶碰撞，船舶仍係由船長指揮，故引水人可不直接對被害人負賠償責任，兩者自不相同。
㈤原告主張：臺北港營運處非屬行政機關，臺北港作業要點第4
點第2款第4目關於航行時速不得超過五節，非有效安全航行規章等語；惟按國營港務股份有限公司設置條例第1條規定：「交通及建設部為經營商港，設國營港務股份有限公司（以下簡稱港務公司），其設置依本條例之規定。港務公司由政府獨資經營。」第2條第1項規定：「港務公司業務範圍如下：一、商港區域之規劃、建設及經營管理。…」（見本院卷第159頁）。商港法第33條規定：「船舶在商港區域內停泊或行駛，應受商港經營事業機構、航港局或指定機關之指揮。」而臺灣港務公司為國際商港（包含臺北港）之經營事業機構，系爭船舶在商港區域內停泊或行駛應受指揮。另商港港務管理規則第9條規定於100年間修訂立法理由略以：「
二、鑑於船舶大型化發展趨勢，目前部分大型船舶以最慢俥（Dead Slow Ahead）航行港區，航速已達七至八節，又船舶航速過慢，易發生碰撞擱淺情事，本條第二項所訂船舶航行時速五節之限制，不符實務所需，且商港法第42條（即現行商港法第33條規定）已明訂港內船舶應依航行避碰及商港管理機關之規定行駛，足以因應港區安全管理需要，爰刪除本條第二項規定。」等語（見本院第17號卷第200頁），雖配合船舶大型化之發展趨，刪除船舶航行時速五節之限制，但在港內航行之船舶，航行速度本不可忽略港口的潮水環境與限制等，其航速自應調整以符合當地之速率限制，故在商港區域仍應依照商港經營事業機構、航港局或指定機關訂定之規定航行，始符合前揭規定緩輪慢行。查被告於101年12月7日就國際商港區域內公共基礎設施之興建、維護及相關管理事宜，委由臺灣港務公司興建、維護及管理，臺北港營運處自得訂定臺北港作業要點，以管理船舶進出臺北港之安全，是臺北港作業要點自屬合法航行安全規章之一，原告於臺北港執行引領船舶進出港業務，自應受該規章之拘束。
㈥原告主張：原處分既警告2次，違反比例原則及不當聯結禁止
原則等語（見本院卷第202頁）；惟按行政裁量係立法者所給予行政機關就法效果決定的空間，裁量有助於行政機關實現個案正義，基於權力分立原則以及憲政機關管轄分工之效率原則，法院就行政機關之裁量權行使，就其行使裁量權所具理由，除非涉及裁量瑕疵或裁量怠情，法院原則上予以尊重，此與就法規構成要件事實之認定，原則上法院有進一步全面審查之權不同（最高行政法院101年度判字第772號判決意旨參照）。引水人提供的引航服務是專業的操船技術與長年累積的環境經驗，引水法第38條並無針對行為制裁之裁罰標準，應以各別受處分人之整體職業倫理規範可責性評價為斷，而原告於102年1月17日取得引水人執業證書，有中華民國引水人執業證書1份在卷可參（見本院第71號卷第133頁），著有「超大型貨櫃船靠離泊臺北港之航行安全與操縱策略探討」，有其碩士學位論文封面及部分內文在卷可稽（見本院卷第101至109頁），且非初於臺北港執行引水業務，對於前開船舶在商港區域內應緩輪慢行及五百總噸以上船舶在港內航行時速不得超過五節之規定，應知之甚稔，惟其引領系爭船舶進入商港區域，未遵守上開規定，經海事檢查報告書認定在卷（見同上），被告審酌原告引領系爭船舶進港違反航行安全規章，致與貝莉輪發生碰撞，造成兩船船體修復金額達130萬美金等情，裁處警告2次，亦據被告說明在卷，復提出歷年水人引領事故懲處清單及北部航務中心102-108年引水人領航事故懲處清單在卷供參（見本院卷第211至215、229至231頁）， 被告既已敘明行使裁量權依據之理由，裁罰內容與其餘領航事故之懲處相較，復無明顯裁量逾越，或裁量怠惰，或裁量濫用等裁量瑕疵存在，本院自應予以尊重。原告此部分主張，亦不可採。
五、綜上所述，原告訴請撤銷原處分及訴願決定等語，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、本件第一審裁判費應由敗訴之原告負擔，宣示如主文第2 項所示。中 華 民 國 110 年 1 月 22 日
行政訴訟庭 法 官 鄧德倩以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 110 年 1 月 22 日
書記官 黃詠嘉