臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡更一字第4號
108年9月10日辯論終結原 告 金廈旅行社股份有限公司代 表 人 毛雲龍（董事長）訴訟代理人 朱容辰律師被 告 交通部觀光局代 表 人 周永暉（局長）訴訟代理人 彭正元律師
陳宏杰律師陳姵妤律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國106年10月27日交訴字第1060027968號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於107年7月6日以106年度簡字第297號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，遂向臺北高等行政法院提起上訴，而經臺北高等行政法院判決本院106年度簡字第297號判決廢棄發回本院審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告接獲民眾於民國106年3月29、30日檢舉原告舉辦「舌尖上中國五星金廈雙世界遺產五日」遊（簡稱系爭旅遊），有收費顯不合理之情形。經被告調查發現原告在playez美好假期網站，刊登網購價為新臺幣（下同）1,880元起，至大陸廈門5天4夜旅遊之「舌尖上中國五星金廈雙世界遺產5日-高雄」（即系爭旅遊）廣告（簡稱系爭廣告）；並經被告調查發現原告舉辦系爭旅遊，網購價標示為新臺幣（下同）1,880元起，該報價包含臺北-金門-廈門往返機船票，全程餐食、景點、2人1室住宿、行程中車船等交通費用及責任保險，有收費顯不合理之情事；另該系爭旅遊有自費活動，非本國籍旅客每人須加收8,000元，行程中自行脫隊者補收1萬元，涉有違法向旅客收取中途離隊之離團費用，或有其他索取額外不當費用之行為等情，遂以106年4月28日觀業字第1060006722號通知相對人陳述意見書請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告調查松山至金門機票價格、其他旅行社類似行程報價及中華民國旅行業品質保障協會（簡稱品保協會）公告之參考價格等資料，認原告經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭之行為，違反旅行業管理規則第22條第1項規定，爰按發展觀光條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第35項規定（處分書誤植為第34項規定），以106年6月19日觀業字第1063002900號執行違反發展觀光條例事件處分書（即本件原處分），裁處原告5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，向本院提起行政訴訟。經本院於107年7月6日以106年度簡字第297號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，遂向臺北高等行政法院提起上訴，而經臺北高等行政法院判決本院106年度簡字第297號判決廢棄發回本院審理。
二、本件原告主張關於不公平競爭之定義，難以理解，被告亦未建立客觀標準，而當時市面上尚有諸多旅行業者刊登與系爭旅遊相似之行程，且價格較原告加計其他雜項費用後之報價為低，被告僅認定原告係以不正當方法為不公平競爭，並對原告裁罰，違反平等原則。又報價偏低並非不正當方法，亦非公平交易法所認定之不公平競爭行為態樣，而係自由市場競爭之結果，被告逕對原告為原處分，認事用法顯有違誤。
況被告未要求原告限期改善即對原告裁處最高額罰鍰，違反發展觀光條例第55條第3項規定，且濫用裁量權限等語，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以旅行業管理規則第22條除維護旅遊市場秩序外，尚有確保旅客人身及財產安全之目的，與公平交易法之立法意旨不同，且發展觀光條例及旅行業管理規則並無準用公平交易法之規定，故判斷旅行業經營業務收費是否合法，有無以不正當方法為不公平競爭，應考量市場上行程內容相近之旅遊團所需費用，無庸依公平交易法之規定審查。又依被告105年12月8日觀業字第1053005679號函，低於成本價格之報價即為不正當方法，而系爭旅遊之交通成本、餐食費及住宿費均遠超出原告之收費，品保協會網站公布之106年1月至3月份旅行團參考售價，其平均超值收費亦高出原告報價甚多，足見系爭旅遊確有營收不足以抵付所需成本之不合理收費，原告以此吸引消費者與之締約後，再向旅客收取其餘雜項費用或強迫參與自費及購物行程，以彌補團費不足，顯然係未合理收費，以低於成本價格報價之不正當方法為不公平競爭，違反旅行業管理規則第22條第1項規定。另是否給予原告限期改善機會，以及應為何程度之裁罰處分，被告具有裁量權限，原處分並無違法，原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
（一）關於本件應適用之法規
1.按發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例」；第66條第3項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之」；據此授權訂定之旅行業管理規則，其中第22條第1項規定：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以不正當方法為不公平競爭之行為」，違反者，依發展觀光條例第55條第3項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰」。準此，旅行業係屬我國發展觀光之重要角色，並有公益任務，是旅行業從設立至經營乃至人員素質管理等各項事務，政府係採高度密度之方式管制，其中關於向消費者收費之事項，除涉及觀光產業發展之提升、旅遊品質之確保、所關涉景觀資源之維護、旅遊市場交易秩序之健全，更當然關係到旅客人身暨財產安全之保障，與一般商品或服務有所差異，是旅行業管理規則有其規範重點，於第22條第1項規定文義上，即要求旅行業經營各項業務「應合理收費」且「不得以不正當方法為不公平競爭之行為」。申言之，收費價格本屬各事業行銷之重要手段，而旅行業又負有前揭發展觀光之公益任務，則旅行業關於此收費價格之核心重要事項，立法誡命不但要求其營業之「收費價格應合理」外，並要求其經營「不得以不正當方法為不公平競爭」，即二者均應予遵守，否則難以達到觀光發展之立法目的。
2.復觀諸我國旅行業收費管制之立法歷史。旅行業管理規則第22條於76年12月15日修正前之規定（當時列為第24條）為：「甲種旅行業經營國外來華旅客旅遊、食宿及導遊業務，應由旅行商業同業公會議訂最低收費價額，報請交通部觀光局核定，並報交通部備查後實施，不得降價惡性競爭。調整時亦同」，後於76年12月15日修正該規定，並將之移列為第21條，其中第1、4項規定：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，或以壟斷、惡性削價傾銷，或其他不正當方法為不公平競爭之行為」、「旅遊市場之航空票價、食宿、交通費用，由旅行業同業公會按季發表，供消費者參考」，再於80年4月15日將該條第4項所定發表旅遊市場費用之單位，由「旅行業同業公會」修正為「中華民國旅行業品質保障協會」，復於92年5月30日刪除該條第1項「壟斷、惡性削價傾銷」之文字，並將該條移列為第22條，修正說明則載明「壟斷、惡性削價傾銷等行為依其他法規如公平交易法等已有相關規範，爰予刪除」（見本院106年度簡字第297號卷立法院院總第822號政府提案第2061號議案關係文書，第330頁；立法院院總第822號政府提案第2061號之2議案關係文書，第346頁；立法院院總第822號政府提案第2061號之4議案關係文書，第353頁；立法院院總第822號政府提案第2061號之4議案關係文書，第373頁；立法院院總第822號政府提案第2061號之16議案關係文書，第411頁）。交通部於101年9月5日修正公布旅行業管理規則第22條時，於修正總說明就該條文先前之修法歷程，明確載明：「本規則現行條文第22條規定，係源於76年12月15日修正前之第24條規定……鑒於旅遊收費價格，因市場需求及相關旅行業價格因素諸多變化，致業者對收費價額不易掌握，即以法令規範其收費價格，仍難獲實際效果，反徒增業者及主管機關行政管理上頗多困擾，爰取消最低收費價額之規定。但為避免同業間惡性競爭，爰同時修正為應合理收費，不得以削價銷售為不公平競爭，亦不得以媒介購物等所得佣金貼補團費，俾以行銷為導向之管理方式，引導旅行業正常發展，並增列不公平競爭行為之查處認證，及由旅行業同業公會按季公布旅遊有關費用，供消費者參考，並修正條次為第21條；嗣於92年5月30日再作部分文字修正，即現行條文規定」（見本院106年度簡字第297號卷立法院院總第822號政府提案第2061號之24議案關係文書，修正總說明，立法院第8屆第2會期第12次會議議案關係文書，第421頁）。足見旅行業管理規則第22條原先規範應遵守「最低收費價額」及「不得降價惡性競爭」之誡命，嗣於76年12月15日之修正發布，將其中「最低收費價額」改以「應合理收費」為規範，而將其中「不得降價惡性競爭」改以「不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，或以壟斷、惡性削價傾銷，或其他不正當方法為不公平競爭之行為」為規範，嗣於92年5月30日之修正發布，僅係將原規定之第2要件，為免與公平交易法重複規範，而刪除「壟斷、惡性削價傾銷」等文字。最後，該規則現行條文之「合理收費」之要件規定仍存在，僅係將第2要件精簡規定為「不得以不正當方法為不公平競爭之行為」，更於立法理由明示「削價銷售」為旅行業所不得為之不公平競爭行為之一。從而，旅行業管理規則不但係依母法立法目的授權範圍所訂定，將旅行業經營之各項收費列為重要管制項目，除要求價格應符合「合理收費」，復更要求其經營仍「不得以不正當方法為不公平競爭」予以補充，益徵收費價格之合理係屬旅行業市場交易秩序維護之核心事項，且不論如何修正，均圍繞應遵守「合理價格」及「不得以不正當方法為不公平競爭」等2要求。
3.至旅行業管理規則第22條於101年9月5日修正發布之現行條文，關於旅行業品質保障協會按季發表旅遊費用之規定，雖未予修正並移列為第2項，修正說明並載明：「一、第1項係有關旅行業為不公平競爭行為之規範，而所謂競爭，依公平交易法第4條規定係指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，因此，以價格、數量、品質、服務作為競爭之訴求，應無妨礙公平競爭之虞，復參照同法第18條至第24條規定之各種不公平競爭行為，或以限制轉售價格，或以杯葛、抵制、拒絕往來，或以脅迫、利誘、不正當方法……等等行為作為要件，準此，旅行業是否以購物佣金或促銷行程以外之活動（即俗稱自費行程）所得彌補團費，尚無涉不公平競爭與否之問題，再者，旅行業於行程中安排購物或自費行程，乃旅遊服務經濟活動之一環，其佣金或所得收入，為一般商業習慣或行為，並未逾越正常經濟活動競爭方法之範圍，又實務上旅行業究竟是否以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，認定上亦乏具體判斷標準，綜上，現行條文第1項以『不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費』為不公平競爭之例示，尚非妥適，爰將該字句予以刪除」（見本院106年度簡字第297號卷立法院院總第822號政府提案第2061號之24議案關係文書，立法院第8屆第2會期第12次會議議案關係文書，第419-422頁）。據此，現行旅行業管理規則之立法固變更之前規定而認為「以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費」未逾正常經濟活動競爭方法之範圍，然關於營業之收費仍規定應合理且經營不得以不正當方法為不公平競爭，是於解釋上，僅係不得單獨僅以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費直接認為係屬不公平競爭行為，但仍應視其所經營之業務整體收費是否屬合理及整體營業行為是否以不正當方法為不公平競爭為判斷。又前揭修正說明僅係參考公平交易法第4條規定表示所謂「競爭」係指事業在市場上以較有利之……價格……爭取交易機會之行為，並非表示較為優惠之價格當然非屬「不公平競爭」行為，蓋價格優惠到何程度，至是否已達不合理、惡性競爭之程度，仍屬法院應予具體審究判斷者。
（二）經查，原告辦理系爭旅遊，5日團費為每人1,880元，包含臺北-金門-廈門往返機船票，全程餐食、景點、兩人1室住宿、行程中車船等交通費用及責任保險，而被告調查市面上類似行程查得燦星旅遊團費金額約5,999元（4日行程，無購物，需加價2,000元稅金及兩地碼頭清潔費），春暉旅行社團費金額約3,999元（5日行程，有購物，需加價1,000元稅金雜支及小費等），雙向國際旅行社團費金額約5,900元（5日行程，有購物，不含服務費）；再參卷附華信航空股份有限公司106年4月20日之松山至金門（去程）機票價格為1,821 元至2,276元等情，此有系爭旅遊廣告資料（訴願卷第32-34、46-48頁）、華信航空訂位購票網頁資料（訴願卷第49頁）及類似行程廣告資料（訴願卷第50、65-82頁）等影本附卷可稽。且系爭旅遊有自費活動，非本國籍旅客每人須加收8,000元，行程中自行脫隊者補收1萬元等情，亦有系爭旅遊報價資料（訴願卷第47頁）、原告106年4月28日觀業字第1060006722號函明載系爭旅遊之廣告內容包含「1.進購物站選購商品，每位貴賓每一站須停留至少約90分鐘時間，請各位貴賓配合參觀購物。2.自費乃為豐富貴賓們的行程，請各位貴賓務必配合參加自費行程」（見本院106年度簡字第297號卷第95頁），顯涉有向旅客收取與旅遊無關之中途離隊離團費用，或有其他索取額外不當費用之情事。綜觀系爭廣告整體內容為網購價標示為新臺幣1,880元起，該報價包含臺北-金門-廈門往返機船票，全程餐食、景點、2人1室住宿、行程中車船等交通費用及責任保險等，參照被告前開所調查其他旅行社類似系爭旅遊行程報價及交通費用燦星旅遊團費金額約5,999元（4日行程，無購物，需加價2,000元稅金及兩地碼頭清潔費），春暉旅行社團費金額約3,999元（5日行程，有購物，需加價1,000元稅金雜支及小費等），雙向國際旅行社團費金額約5,900元（5日行程，有購物，不含服務費）暨華信航空訂位購票網頁資料（訴願卷第49頁）松山機場到金門機票最優惠價格為1,821元等資料，以及品保協會發表之參考價格為有推出入住金門5日行程旅行業者平均之「超值」收費約為5,900元至6,500元間（本院106年度簡字第297號卷第89、91頁），顯然原告以低於成本或不相當之價格做為廣告宣傳。進一步參酌系爭廣告之內容，原告僅有在消費者可第一眼接觸之系爭旅遊簡介處標示「舌尖上中國五星金廈雙世界遺產五日-高雄網購價：TWD$1,880起…」等文字（訴願卷第48頁），至於上開報價不包含之清潔費、行政管銷費、稅費、小費、自費活動、脫隊者之責任險費、非本國籍人加價…等其餘費用，則係另外以較小且較密集之字體記載於報價資料（訴願卷第47頁），此與其他旅行業者係直接在相類似旅遊商品之簡介處以加大、加粗之明顯字體標示「此商品須加價2000元稅金及兩地碼頭清潔費」等語（參訴願卷第50頁參照）、「大人售價3,999未稅、稅金雜支1,000」（訴願卷第73頁），顯然有別，自難期待一般消費者可於接觸系爭廣告之當下即清楚辨明參加系爭旅遊將實際支出之金額為何，足使一般大眾因該等低於成本或不相當之旅遊價格交易資訊，產生錯誤之認知而為不正確交易決定之虞，且有招徠或提高潛在之交易機會、使競爭同業蒙受失去顧客損害之風險，致生「不公平競爭」之效果，足見原告舉辦系爭旅遊並未以合理收費之不正當方法為不公平競爭行為。換言之，原告利用消費者貪小便宜之投機射倖心理，以低於市場合理價格推出旅遊商品，藉以影響消費者對商品或服務為正常之選擇，從而誘使消費者與原告為交易行為購買該旅遊商品，有妨礙旅遊市場透過合於成本價格正常交易秩序之情事，原告違規事實，洵堪認定。
（三）原告主張稱以本次被告所提出之「春暉旅行社」的報價來計算。其未稅價為3,999元，費用不含1.「當地導遊/領隊每天共NT$200元小費」、2.「碼頭清潔費、港務稅、雜支、行政管理費共計NT $1,000元」所以加計起來合計的金額至少是5,999元（計算式：3,999元+1,000元(五天小費)+1,000元(清潔費…等)=5,999元）。而遭受裁處的金廈公司的行程售價為1,880元，加上800元之清潔費、港務稅，再加行政管銷費1,800元，再加上1,000元的小費，總金額也是5,480元。此部分與被告機關（或訴願機關）所認定的「合理水準」的「春暉旅行社」的價差僅有510元。
亦即金廈公司的產品售價與春暉旅行社的售價相差不到（總價）10%的價差，在此情況下，有何顯失公平之處？又如何可能該當不公平競爭？依原告公司之統計與調查，此等報價屬於旅遊市場上之多數報價，並無所謂不合理收費或是不公平競爭之情事云云。惟查，經被告向品保協會函詢，品保協會以108年2月22日旅品字第1080080198號函（本院簡更一卷第57頁）說明金廈旅遊行程市場行情報價，依品保協會公告之108年1-3月旅行團參考售價，廈門、閩南土樓5日團（直航、無購物）之超值團團費約為13,900-15,900元；108年2月27日出發之金廈（小三通）5日團，團費成本大約14,000-15,000元，結構概述如下：1.小三通套票（含來回機票、船票與接駁車）價格約為6,200元至6,500元（不含清潔費）；2.金門至廈門段清潔費為100元，廈門至金門段清潔費為人民幣30元；3.行程費用即落地接待成本（屬旅遊行程所需交通、餐食、景點門票、住宿…等費用）約為7,500元至8,500元；4.行政管理費（即行政管銷費）約以上開費用加總後之百分之5至百分之10計算。5.如廈門行程中安排茶葉及絲綢兩購物站，成本約可扣減1,500-2,000元等情。另外關於來回機票票價成本數額，經被告進一步檢索知名廉價航空比價網站skyscanner之比價結果，即便透過系統自動搜尋機票價格最低之月份，於107年之情形（即107年3月）臺北松山機場與金門尚義機場間之來回機票至少仍須花費2,700餘元（見本院106年度簡字第297號卷第87頁）；而於108年之情形（即108年4月），來回機票亦須3,300餘元（本院簡更一卷第59頁），顯見僅此部分之交通成本（尚不含船票與接駁車）即早已遠超出原告之收費。
（四）固然現行旅行業管理規則之立法固變更之前規定而認為「以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費」未逾正常經濟活動競爭方法之範圍，然關於營業之收費仍規定應合理且經營不得以不正當方法為不公平競爭，是於解釋上，僅係不得單獨僅以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費直接認為係屬不公平競爭行為，但仍應視其所經營之業務整體收費是否屬合理及整體營業行為是否以不正當方法為不公平競爭為判斷。又關於何謂「合理收費」，依前揭理由（一）3.說明，旅行業管理規則於101年9月5日修正理由明揭係參考公平交易法「第18條至第24條」規定，自應參考公平交易法規定以為解釋。是依現行公平交易法第20條第3款之規定：「以低價利誘或其他不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為」及同法施行細則第27條第1項：「本法第20條第3款所稱低價利誘，指事業以低於成本或顯不相當之價格，阻礙競爭者參與或從事競爭」規定可知，被告於105年12 月8日所發布之觀業字第1053005679號函（簡稱系爭函釋，本院106年度簡字第297號卷第273-274頁）記載：「主旨：為維護旅遊市場商序並導正擴大國旅補助原意，請轉知所屬會員不得以低於旅遊市場成本價格或零團費攬客，違反者，本局除不予補助外，並將依發展觀光條例規定從嚴處罰。說明：一、依旅行業管理規則第22條第1項規定……」，顯係參考前開規定將合理收費內涵予以限縮解釋為「低於市場成本價格之報價」。進一步言之，有關不合理收費應係較為嚴重破壞市場交易秩序之「限制競爭」行為（處罰規定在第40條，較第42條違反效果之行政處罰為重，參照第40條立法理由表示：現行條文第41條對於不同違法行為類型，均為相同處罰之規定，無法突顯不同行為對市場競爭秩序之危害程度，爰參酌行政罰法相關規定，以及我國目前裁處實務，就各違法行為分別訂定處罰之規定，亦即將現行條文第41條，依違法行為類型，分列為修正條文第40條及第42條等語）。現行旅行業管理規則第22條第1項訂定時，所參考者為修正前之公平交易法，斯時公平交易法第18條至第24條係規範於第三章不公平競爭章中，其中第19條之限制競爭行為尚未獨立於不公平競爭行為規範，雖修正後之現行公平交易法第20條第3款規定為104年2月4日始修正公布，然係參考修正前之第19條第3款規定：「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：……三、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使競爭者之交易相對人與自己交易之行為」，此由104年2月4日修正並移列為現行之第20條第3款規定立法理由：「一、條次變更。二、本條所規範違法行為屬限制競爭行為類型，爰刪除序文『或妨礙公平競爭』之文字。三、……修正第3款，就具有相當市場地位之事業從事不當低價競爭或其他阻礙競爭之行為，雖未構成掠奪性訂價，但對市場造成限制競爭效果者，予以明文規定，以維市場競爭序……」足知。由以上公平交易法之立法脈絡以觀，限制競爭行為本屬一種較為嚴重破壞市場交易秩序之不公平競爭行為，修正前之公平交易法尚無將之獨立規範，嗣公平交易法考量其危害程度較高，始將限制競爭行為獨立規範並從重處罰，但然仍不失為一種不正當方法之不公平競爭行為。現行旅行業管理規則第22條第1項規定固係參考修正前之公平交易法所訂定，而未跟進將「合理收費」予以獨立規範並從重處罰，是於適用上，合理收費仍為不公平競爭行為之不正當方法之一，如旅行業為不合理收費，自屬違反該規則，又如收費合理，但以其他不正當方法為不公平競爭行為，仍有違反該規則，換言之，旅行業應遵守其營業應合理收費及不得以（其他）不正當方法為不公平競爭行為。嗣於公平交易法修正後，既已將限制競爭行為之「低價利誘」行為明確規範其內涵，則系爭函釋於解釋上，參考其明確內涵，將不合理收費予以限縮解釋為「低於市場成本價格之報價」，不但更為明確可供旅行業遵循，復屬參考公平交易法之整體法律體系所為解釋並符合母法發展觀光條例之立法目的範圍，並未不當限制人民權利，原告自可予以適用。如前所述，經被告向品保協品保協會以108年2月22日旅品字第1080080198號函（本院簡更一卷第57頁）說明金廈旅遊行程市場行情報價，依品保協會公告之108年1-3月旅行團參考售價，廈門、閩南土樓5日團（直航、無購物）之超值團團費約為13,900-15,900元；108年2月27日出發之金廈（小三通）5日團，團費成本大約14,000-15,000元等情，原告辦理系爭旅遊，5日團費為每人1,880元，根本低於團費成本高達約12,000元-14,000元間之金額，亦明顯低於來回機票所須花費，原告就必須以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補此等低於成本之高金額團費，就會發生如卷附網路「三立新聞網」之報導（本院106年度簡字第297號卷第79-81頁）所指「團費低、強迫購物」、「降低體驗標準」、「臨時加價」等對消費者不合理要求額外費用之情狀；甚至參與低價之類似系爭旅遊行程之旅行團旅客撰寫網路遊記網誌更針對此等低價旅行表達「坑錢」、「強迫購物」、「便宜沒好貨、羊毛出在羊身上」等降低旅遊品質之文字記錄，還得到其他訪客留言分享相同經歷（本院106年度簡字第297號卷第109-119頁）。當然，本件民眾於106年3月29、30日檢舉原告舉辦之系爭旅遊更是於網路信件明確指出「隨便上網查都可以看到這家旅行社的誇張記錄，但卻沒人來管？劣幣逐良幣，只會讓優質的旅行社和從業人員退場。根本不可能維護品質的團，會有怎樣素質的人的操作？旅客的安危呢？難道要再等出事死人再來（究責）」等語（訴願卷第27-31頁）。因此就前揭資料與檢舉內容併與系爭旅遊自費活動，非本國籍旅客每人須加收8,000元，行程中自行脫隊者補收1萬元等情（訴願卷第47頁），以及原告106年4月28日觀業字第1060006722號函明載系爭旅遊之廣告內容包含「1.進購物站選購商品，每位貴賓每一站須停留至少約90分鐘時間，請各位貴賓配合參觀購物。2.自費乃為豐富貴賓們的行程，請各位貴賓務必配合參加自費行程」（見本院106年度簡字第297號卷第95頁）互相稽核，可認原告辦理系爭旅遊，5日團費為每人1,880元，根本低於團費成本高達約12,000元-14,000元間之金額，得已讓原告透過「強迫購物」、「降低體驗標準」、「臨時加價」等嚴重降低旅遊品質活動所得之金額彌補團費，足以判斷原告之系爭旅遊5日團費為每人1,880元，係屬「低於市場成本價格之報價」之不合理價格。另原告又提出momo購物台的「嘉士德旅行社」、森森購物台之「歡樂旅遊」、「富昇旅遊」（本院106年度簡字第297號卷第53-59頁），稱至少有3家公司比原告公司報價低，何來所謂不合理收費云云，然此等超低價旅遊團，如同網路遊記網誌針對此等低價旅行表達「坑錢」、「強迫購物」、「便宜沒好貨、羊毛出在羊身上」之情節，絕對會為能彌補優惠價格之缺口造成嚴重降低旅遊品質之影響消費者權益效果，使旅遊市場非以良好旅遊品質相互競爭、卻係以低價招徠消費者達到剝削消費者旅遊品質獲取其他巨大利潤之不公平競爭，即原告所提出其他類似行程旅遊團費低於原告之系爭旅遊費用資料，更足以證明低價促銷旅遊而達到剝削消費者旅遊品質獲取其他巨大利潤之不公平競爭效果，妨礙旅遊市場透過合於成本價格正常交易秩序之情事，無足作為有利於原告判斷之證據資料。故原告主張稱依原告公司之統計與調查，系爭旅遊報價屬於旅遊市場上之多數報價，並無所謂不合理收費或是不公平競爭情事云云，與事實不符，諉無足採。此外，按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，次按司法院釋字第275號解釋亦明示：「人民違反法律上義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰」。本案原告為專業旅行業經營者，本有專業營業經驗應注意、能注意避免利用消費者貪小便宜之投機射倖心理，以低於市場合理價格推出旅遊商品，藉以影響消費者對商品或服務為正常之選擇，卻仍逕以低價促銷旅遊而達到剝削消費者旅遊品質獲取其他巨大利潤之不公平競爭效果之系爭廣告，藉以招徠或提高潛在之交易機會，妨礙旅遊市場透過合於成本價格正常交易秩序之情事，顯認原告縱無故意，亦有過失。
（五）原告再主張稱發展觀光條例第55條第3項規定自明，本條第3項明定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰」，本案中主管機關並沒要求原告「限期改善」，即予處分，即明顯違反法律之規定。被告機關未曾要求原告「限期改善」，更未告知應如何訂價方屬「公平競爭」或是「非屬不正當」即予以裁罰，更裁處最高額之罰鍰（5萬元），此部分，更有濫用行政裁量權之嫌；就此觀之，原處分，亦屬與法有違云云。惟按行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，發展觀光條例第55條第3項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰」明示主管機關「得」令限期改善與科處罰鍰等手段，斟酌擇用其一，均為合法，原處分未先予限期令改善其行為，逕裁處罰鍰，難謂違法。再者，被告就原告違反旅行業管理規則第22條第1項規定之上開違章行為，再依上開發展觀光條例第55條第3項規定與同條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第35項規定：「旅行業以不正當方法為不公平競爭之行為者，處罰鍰新臺幣五萬元」。且查上開裁罰標準乃法規授權制定之命令，係以違反發展觀光條例不同條款、行為態樣、旅行社性質等相關執行裁罰法律細節性、技術性之次要事項，並就個該具體違章個案，科以法定額度不同之罰鍰，合於法律保留原則，無悖於比例原則，更無平等原則之違反，被告據此標準科罰，合於依法行政原則，本院亦予尊重。即被告以原處分處原告罰鍰5萬元，乃係基於發展觀光條例第55條第3項規定與同條例第67條授權訂定之發展觀光條例裁罰標準第7條附表3第35項規定所為，經核原處分係被告於法律授權範圍內，基於法定裁量權限所為，並無裁量逾越或裁量濫用情事，或違反比例原則、平等原則之處，於法尚無不合，原告主張尚不足採。。
五、綜上所述，原告之主張為不足採。原處分就被告所為對於裁罰5萬元罰鍰處分，於法並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 9 月 24 日
書記官 蔡凱如