臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第222號
109年1月14日辯論終結原 告 巴奈庫穗 Panai Kusui訴訟代理人 林子琳律師被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 陳榮興（處長）訴訟代理人 謝昇宏
林成源鄭耀中上列當事人間臺北市公園管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國108年7月8日府訴二字第1086102972號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告自民國108年1月22日起在臺北市二二八和平公園範圍內任意放置座椅、箱、板架等進行活動（原住民族傳統領域議題），經被告審認原告業已違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定，依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定，分別於108年2月27日、28日及4月2日開具處理違反臺北市公園管理自治條例案件勸導單（簡稱勸導單）交予原告收執，惟原告仍持續滯留於公園內而未移除座椅、板架等；嗣被告審認原告違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定，乃依同自治條例第17條規定，以108年4月6日北市園管裁字第C000000號裁處書處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主要主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）原告之行為並未違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款、第17條後段規定，原處分顯有違誤：按臺北市公園管理自治條例第13條第6款「公園內不得有下列行為：六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等」、第17條「違反第十三條第一款至第七款、第十款至第十六款及第二十款規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰」，尋繹其立法意旨，係為避免民眾將自己之物品堆放於公園內部，維護公園環境設施而設。經查，於原處分機關於108年4月6日下午5時18分開罰之時，原告與多名友人即在228和平公園內聚會，原告有於公園內擺放抗爭看板數張，但現場雖有擺放輪椅，惟此是因原告配偶需要而擺放，另擺放之椅子亦是供現場友人使用，並無任意放置之情，且於原處分機關為原處分時，並未給予原告陳述意見之機會，亦已違反行政程序法第102條規定，原處分機關未就裁罰時之情狀予以詳細審酌，逕以系爭規定開罰，原處分實有違法之處。
（二）退步言之，縱認本件原告之行為已合於臺北市公園自治條例第13條第6款及第17條後段規定，然本件原告之行為並不具有實質之違法性，是原處分顯有違誤之處，應予以撤銷：經查，本件原告之行為係在表達對於原住民轉型正義的訴求，此乃憲法第11條言論自由之一環，況原告之行為實質上並無造成任何形式之損害，原告配偶所搭設簡易帳篷之位置、大小均未阻撓公園民眾之通行權益，亦無使公園民眾於行走時增加任何風險，原告之行為對於公共秩序並無任何危害，其行為不具有實質違法性。被告機關於裁罰時未能考量到原告行為欠缺實質違法性而予以裁罰，已有違誤之處，自應予以撤銷。
（三）原告本於追求原住民轉型正義的堅持，而於捷運台大醫院站外提出各種訴求，自是憲法第11條言論自由的展現，而言論自由國家應給予最大程度的包容（釋字第509號解釋參照）。被告機關既為國家權力之一部分，未能審慎面對現今原住民轉型正義的不足，竟對於原告展現言論自由之行為予以開罰，實已違反憲法第11條言論自由之保障，也悖離於民主國家對於轉型正義的追求。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）原告於108年4月6日下午5時18分違規於臺北市二二八和平公園內任意放置座椅，違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定「…公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等。…」，經被告駐警人員定時巡邏時舉發，被告駐警人員嗣依違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款及第17條後段規定，以任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等開具違反臺北市公園管理自治條例北市園管裁字第C008909號裁處書，處原告1,200元之罰鍰。
（二）為加強公園管理，維護公園景觀，特制定臺北市公園管理自治條例，本自治條例於95年6月6日公布施行，公布施行日起本處除持續宣導臺北市公園管理自治條例相關規定外，同時針對公園綠地內之違規行為施以勸導，並自96年1月起正式對違規行為裁罰。按臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定「公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等…」，同自治條例第17條規定「違反第13條第1款至第7款…規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣1,200元以上6,000元以下之罰鍰」。
（三）有關原告稱其行為並未違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款及第17條後段規定一節，應無可採：查被告於二二八和平公園周邊出入口設有「臺北市公園管理自治條例」相關禁止規定一事項之告示牌，其中第13條載有「…公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等。…」之內容，第17條則有「違反第13條第1款至第7款…規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣1,200元以上6,000元以下之罰鍰」之規定。今查原告長期於公園內放置座椅堆放私人物品，被告駐衛警經多次口頭勸導原告遵守公園管理自治條例規定，復分別於108年2月27、28日及4月2日依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2條第3款規定「執行人員取締違反本自治條例之行為前，得先行以勸導方式辦理，…被勸導人如有不從者，依法裁處」，以原告違反臺北市公園管理自治條例第13條規定─擅自任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等及夜宿等規定開立勸導單勸導，另原告亦自承「…尋繹其立法意旨，係為避免民眾將自己之物品堆放於公園內部，維護公園環境而設」，顯已自知其行為違法。故被告辯稱並無任意放置座椅之情、原處分機關並未給予原告陳述意見之機會、原處分機關未就裁罰時之情狀予以詳細審酌云云，顯無可採。原告已違反臺北市公園管理自治條例「公園內不得有下列行為：任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等」之規定，殆無疑義。
（四）原告辯稱縱認其行為合於臺北市公園管理自治條例第13條第6款及第17條後段應罰之規定，然其行為並不具有實質之違法性云云，亦無可採：查原告前曾於106年7月至106年11月期間數度為辦理原住民相關活動，而依規定以書面申請二二八和平公園場地借用並獲被告同意在案，顯見原告已知稔公園場地借用之相關規定及程序。然自108年起原告未申請二二八和平公園場地借用，長期於公園內任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等行為，使一般大眾使用公園之權利受到侵害並妨礙原告對公園之管理，已實質違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款及第17條後段規定，原告辯稱其行為無實質違法性，顯無可採。
四、本院之判斷：
（一）按臺北市公園管理自治條例第2條規定「本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地」；第3條第1項第1款規定「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為管理機關：一、都市計畫公園、綠地、廣場、兒童遊樂場為市政府工務局公園路燈工程管理處」；第13條第6款規定「公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等」；第17條規定「違反第十三條第一款至第七款…規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰」。另臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定「各公園管理機關裁處案件負責人員於執行裁處工作時，應依下列規定辦理：…（三）執行人員取締違反本自治條例之行為前，得先行以勸導方式辦理，執行人員為勸導時應填具勸導單一式二份，甲聯（通知聯）交被勸導人收執，乙聯（存根聯）留存勸導機關備查。被勸導人如有不從者，依法裁處」。
（二）經查，原告自108年1月22日起在臺北市二二八和平公園範圍內任意放置座椅、箱、板架等進行活動（原住民族傳統領域議題），經被告審認原告業已違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定，依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定，分別於108年2月27日、28日及4月2日開具處理違反臺北市公園管理自治條例案件勸導單交予原告收執，惟原告仍持續滯留於公園內而未移除座椅、板架至108年4月6日下午5時18分許等事實，有現場採證照片（原處分卷第21、28、29、30頁）、108年2月27日、28日及4月2日勸導單（原處分卷第53-55頁）附卷可稽，並為原告所不爭執。原告顯然經數次勸導後仍不從勸導在臺北市二二八和平公園範圍內任意放置座椅、箱、板架，違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定，被告依同條例第17條規定以原處分裁處原告最低罰鍰金額1,200元，自屬有據，並無違誤。
（三）至於原告所稱原告有於公園內擺放抗爭看板數張，但現場雖有擺放輪椅，惟此是因原告配偶需要而擺放，另擺放之椅子亦是供現場友人使用，並無任意放置云云。惟查本件原告在前開時間放置座椅、板架等於臺北市二二八和平公園範圍內，且被告於該公園設有載明臺北市公園管理自治條例禁止事項及罰則等相關規定之告示，有該公園平面圖、原告放置座椅位置之現場採證照片及告示牌照片等資料附卷可稽（訴願卷第13-15頁），且參諸現場採證照片資料所示以及原告起訴狀所載，顯然原告就是為自己與友人聚會之需要而在臺北市二二八和平公園範圍內放置座椅、箱、板架，且未經核准申請長期於公園內堆放此等私人物品，即應屬任意放置之性質無疑。又原告自108年1月22日起未申請二二八和平公園場地借用，長期於公園內任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等行為，使一般大眾使用公園之權利受到侵害並妨礙被告對公園之管理，顯已違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款及第17條後段規定。且查原告前曾於106年7月至106年11月期間數度為辦理原住民相關活動，而依「臺北市公園場地使用辦法」規定以書面申請二二八和平公園場地借用並獲被告同意在案，有原告之臺北市公園場地使用申請表與被告核准資料可憑（原處分卷乙證2資料），顯見原告已知稔二二八和平公園場地借用之相關規定及程序，本件原告竟自108年1月22日起未申請二二八和平公園場地借用，長期於公園內任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等行為，且於108年2月27日、28日及4月2日經數次勸導依然違反臺北市公園管理自治條例之規定，原告主觀上至少明顯具有違反注意義務之有認識之過失。原告稱其有於公園內擺放抗爭看板數張，但現場雖有擺放輪椅，惟此是因原告配偶需要而擺放，另擺放之椅子亦是供現場友人使用，並無任意放置云云，即顯與原告主觀上違法之認識不符諉無足採。又原告具有前述長期於公園內任意放置座椅、箱、板架等行為違規事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，自得不給予陳述意見之機會，是本件於原處分作成前雖未給予原告表示意見之機會，其程序尚非違法。
（四）至於原告主張稱原告之行為係在表達對於原住民轉型正義的訴求，此乃憲法第11條言論自由之一環，況原告之行為實質上並無造成任何形式之損害，原告配偶所搭設簡易帳篷之位置、大小均未阻撓公園民眾之通行權益，亦無使公園民眾於行走時增加任何風險，原告之行為對於公共秩序並無任何危害，其行為不具有實質違法性云云。按臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定「公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等」，其立法意旨，係為避免民眾將自己之物品堆放於公園內部，維護公園環境而設，為原告所自承，原告為自己與友人聚會之需要而在臺北市二二八和平公園範圍內放置座椅、箱、板架，且未經核准申請長期於公園內堆放此等私人物品，即應屬任意放置之性質，足以使一般大眾使用公園之權利受到侵害並妨礙原告對公園之管理，已然違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定，除非有緊急避難之情狀外，自不得恣意託詞而不予遵循，否則公園秩序勢將無從維持，公園安全管理亦將無以確保，是以，原告對於臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定「公園內不得有下列行為：…六、任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等」即應熟知並確實遵守，尚不得依自己主觀認定自行決定遵守與否。原告為自己與友人聚會之需要而在臺北市二二八和平公園範圍內放置座椅、箱、板架，既有違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定之違規行為，即屬違法，自不得執實質上並無造成任何形式之損害，原告配偶所搭設簡易帳篷之位置、大小均未阻撓公園民眾之通行權益，亦無使公園民眾於行走時增加任何風險等事由作為不具違法性之憑藉。本件原告另稱原告及其夥伴於二二八公園搭營露宿之行為，是為了要促使我國政府重視原住民轉型正義之理念，而發表言論之地域對原告而言是相當重要的，蓋於距離總統府如此近距離的二二八公園表達意見有助於原告等人之訴求目的（要求修改原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法並要求原住民委員會主任委員下台）之達成，原告並透過裝置藝術、看板等使來往於二二八公園之民眾均得暸解其言論意涵，客觀上第三人均得透過原告及夥伴之行為而理解原告所欲表達之訴求，原告所為乃是象徵性言論，原告之行為係在表達對於原住民轉型正義的訴求，此乃憲法第11條言論自由之一環等語。按憲法第11條及第14條均係表示憲法保障人民之表現自由。因為人民有參與政治意思決定之權利，表現自由使個人之意思，於公意形成之過程中，得充分表達，是為實施民主政治重要之基本人權。其中講學、著作及出版之自由，大多由知識分子行使，至於集會自由是以行動為主的表現自由，對於不易利用媒體言論管道之眾人，為公開表達意見之直接途徑，集體意見之參與者使集會、遊行發展成積極參與國家意思形成之參與權，故兼有受益權之性質。且憲法第14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權。國家為保障人民之集會自由，應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。本件原告於二二八和平公園範圍內辦理訴求政府重視原住民轉型正義之集會活動，可依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請，俾便管理機關對於集會可予以管理秩序及人員安全，原告前於106年7月至106年11月期間數度二二八和平公園內以書面申請二二八和平公園場地借用並獲被告同意在案。此次原告未依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請逕自擺放座椅、箱、板架等進行原住民族傳統領域議題集會活動，其集會訴求原住民族傳統領域議題本身為憲法第11條及第14條所保障之言論自由、集會自由固無疑問，而原告未依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請逕自長期於二二八和平公園內任意放置桌、椅、箱、櫃或板架等行為，足使一般大眾使用公園之權利受到影響並妨礙被告對公園之管理，此等違規事實實非憲法第11條及第14條言論自由、集會自由所保障之範圍，原告稱其行為係在表達對於原住民轉型正義的訴求，此乃憲法第11條言論自由之一環云云，顯不足採。
八、綜上所述，本件原告確有違反臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定之情事，原處分適用該條例第17條規定裁處罰鍰1,200元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 109 年 1 月 21 日
書記官 蔡凱如