臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第34號
108年8月26日辯論終結原 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉訴訟代理人 江肇欽律師複 代理人 劉紀寬律師被 告 臺北市政府文化局代 表 人 蔡宗雄訴訟代理人 黃士洋律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府民國 107年12月18日府訴三字第1072091962號訴願決定（原處分：臺北市政府文化局107 年9月5日北市文化文資字第1076019956號裁處），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告為坐落臺北市○○區○○段○○段00地號國有土地之管理機關，其上存有「北投不動明王石窟」之拜亭，復經臺北市政府於民國87年10月14日以府民三字第0000000000號公告，指定為市定古蹟在案；嗣被告以前開拜亭為原告所管理，因管理不當致古蹟有滅失及減損價值之虞，遂於106年6月26日函請原告於1 個月內改善，詎原告未依限改善，被告乃依文化資產保存法第28條、第106 條第1項第3款規定，於107 年9月5日以北市文化文資字第1076019956號裁處，處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。然原告不服原處分提起訴願，經臺北市政府於107 年12月18日以府訴三字第0000000000號訴願決定，駁回訴願；但原告仍不服訴願決定，故向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告僅為坐落臺北市○○區○○段○○段00地號國有土地之
管理機關，「北投不動明王石窟」之拜亭並未依法移交原告管有，且祇為坐落國有土地之權屬不明建物，非屬原告經管之國有財產，原告無從逕依國有財產法規定之直接管理、處分；復依地方制度法第18條規定，前開拜亭之保存係直轄市自治事項，應由被告依權責自行修復或逕要求建物所有人處理，故原告並非前開拜亭之所有權人或管理機關，而前開拜亭既係經被告指定為市定古蹟，依地方制度法規定應由被告依法負起維護之責任。另臺北市政府公告前開拜亭為市定古蹟後，即具有公有公用之性質，依法應由被告向原告申請將前開拜亭坐落之國有土地，撥用為該市府公用土地，方可將前開拜亭與坐落土地管用合一；因之，前開拜亭性質上應為公用國有財產，非國有財產署或所轄各分署本身所使用之辦公廳舍或宿舍，自非被告所經管之財產。復前開拜亭曾由臺北市政府進行油漆、修繕、加固等管理行為，且被告前就歷史建築「一號糧倉」、「錦町日式宿舍群」，以修繕、保存、活化再利用需要，而向原告申請無償撥用該等國有建物及坐落國有土地，本件當應由被告或臺北市政府依法辦理土地撥用程序，以自行或命臺北市政府管理、維護前開拜亭，始符行政自我拘束原則。
㈡再「北投不動明王石窟」乃於日治時期（約西元1925年間）
，由北投地區溫泉業者日人佐野庄太郎建，無所有權登記資料，但石窟前之鐵棚架（前開拜亭）等物，因係近年來興建，且為被告所設置及後續整理、維護，為獨立之定著物，與該石窟各自獨立不具關聯性；是依前開拜亭之材質新穎、外觀觀察，不可能於日治時期即已存在，合理推論係國民政府來臺後才興建完成，非日治時期所遺留之古蹟，被告在未查明下，遽將北投不動明王石窟及前開拜亭均指定為古蹟，已非無疑。況被告於101 年以前，曾接獲民眾陳情，為顧及古蹟整體美觀及環境安全，進行前開拜亭油漆、簡易修繕及手水台上方木亭損壞塌陷緊急加固修繕，因重建修繕前開拜亭而取得其所有權；而上述行為乃一般管理者所為，被告為前開拜亭之實際管理者，被告自負有管理維護系爭拜亭之責任。另前開拜亭係坐落於臺北市○○區○○段○○段0000000000000地號國有土地，原告僅係為41、42-1、81地號國有土地之管理機關，另外56地號國有土地之管理機關則為農業委員會林務局，足見前開拜亭所坐落之土地至少有2 個管理機關，則被告憑何理由可以直接認定前開拜亭之管理人為原告，原處分已有理由不備之失；復前開拜亭自始未由原告依國有非公用財產產籍管理作業程序進行接管、建檔及登錄後列冊加以管理，且實際使用現狀為一般民眾可以自行前往參拜，原告從未加以使用或收益，原告亦非使用人，故被告援引文化部105年1月25日函釋意旨，主張文化資產建造物及其定著土地倘分屬不同單位管有時，其土地及建物所有權人均有管理維護之權責，顯有違誤。
㈢至關於「猴硐鳥居神社」、「猴硐介壽橋紀念碑」、「光復
鄉北富村富田古井」、「平溪南無大悲救苦觀世音菩薩碣」、「平溪頌德碑」、「淡水外僑墓園」、「宜蘭市南橋里飛機掩體群」被列入財政部國有財產署文化資產權屬調查表部分，乃因各地方政府文化主管機關指定登錄文化資產急速增加，原告對於經管之國有土地上之地上物經地方政府公告指定歷史建築或古蹟者，均會在收受指定之通知後發函予指定之地方政府，促請其依文化資產保存法第21條之規定辦理撥用國有土地，以符合管用合一；此觀本件「市定古蹟北投不動明王石窟」經記載地上物管理機關係「釐清中」，可見文化資產權屬調查表對於國有土地上權屬不明之建物經指定登錄為文化資產者，並未登載國有財產署或其所屬機關為管理人，無從認原告為前開拜亭之管理人。因財政部國有財產署暨各分署所屬人員均不具備文化資產管理維護之專業職能，且地方政府僅指定文化資產卻不積極申請撥用國有土地之困境，財政部國有財產署乃於107 年9月7日以台財產署管字第00000000000 號令公布「國有非公用文化資產認養維護要點」，由各級政府機關、學校、（公）私法人、設有代表人之非法人團體、自然人，與各分署簽署認養契約之方式，將被指定之文化資產國有房地無償提供認養人負責管理維護，其目的係以促請各地方政府辦理撥用國有土地，以及民間認養國有房地之方式併行之，不得以此反謂原告為前開拜亭之管理機關。
㈣是原告僅為前開拜亭坐落國有土地之管理機關，非前開拜亭
之所有權人或管理機關，且前開拜亭是否具有市定古蹟性質，又其所有權人、管理人歸屬不明，原告並無依文化資產保存法負有維護義務；故被告認原告有本件處分事實，顯然有誤，臺北市政府就訴願決定予以維持，亦有未洽，爰請求撤銷原處分及訴願決定等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠「北投不動明王石窟」為市定古蹟之認定，既經主管機關公
告在案，則原告如對其應否指定為古蹟有所爭執，應另行對該公告提起行政爭訟，不容原告於本件訴訟程序爭執；且前開拜亭與石窟本體相連，而拜亭之用途，係為輔助石窟祭拜，在功能上依附於石窟本體，從而應由石窟所有權人取得拜亭之所有權。雖前開拜亭未辦理建物登記，然依臺灣省政府處理境內撤離日人私有財產應行注意事項規定，接收之日人私有財產，除由臺灣省行政長官公署指定單位接收者外，餘均一律由臺灣省接收委員會日產處理委員會各縣市分會接收；可知本件古蹟係由臺灣省接收委員會臺北市分會接收，並歷經多次組織調整，整併於臺灣省財政廳，復臺灣省有財產移轉為國有，縱未辦理第一次保存登記，仍由中華民國原始取得，並以原告為其管理機關，原告應優先負維護之責，故原處分並無違誤。另依財政部國有財產署北區分署辦事細則第4條第1款以、第5條第1款規定，本件古蹟既為日治時期日本人財產，核屬原告管理之事項，自應以古蹟所有人及管理人之地位，善盡維護與管理之責；縱本件古蹟不符接管之程序，因上開作業程序純屬原告之內部程序規範，僅生原告是否依法踐行其義務之問題，至原告主張本件古蹟應由被告辦理撥用，但此文化資產既為國有，在依法辦理撥用之前，原告就其管理機關之地位與責任，仍無可旁貸，對於原處分之認定，毫無影響。
㈡另參酌文化部105年1月25日文授資局綜字第1053000794號函
，及105 年10月27日文授資局綜字第1053010736號函釋意旨，有關古蹟等文化資產及其定著土地分屬不同所有權人，或不同單位管有時，依文化資產保存法規定，土地及建物所有權人均有配合管理維護權責；則原告縱非本件古蹟之所有人或管理人，然依文化資產保存法以及前開文化部函釋意旨，在古蹟之建築物所有權屬不明時，自更有必要單獨課予土地所有人管理與維護之責，不得以被告依文化資產保存法第28條等規定逕為修繕，而免除其修繕義務。況國有財產署及其所屬機關管理之土地，如經指定為文化資產之地上物產權歸屬不明，而以國有財產署及其所屬機關為管理人者，所在有多，舉凡「猴硐鳥居神社」、「猴硐介壽橋紀念碑」、「光復鄉北富村富田古井」、「平溪南無大悲救苦觀世音菩薩碣」、「平溪頌德碑」、「淡水外僑墓園」以及「宜蘭市南橋里飛機掩體群」等文化資產，均有前例可循；可知，國有土地上有權屬不明之建物登錄為文化資產，以國有財產署及其所屬機關擔任文化資產之管理人者，並非罕見，益徵原告原告負有本件古蹟之管理責任。
㈢復本件古蹟坐落之土地，由原告管理部分面積高達3,775.91
平方公尺，相較農業委員會林務局管理部分僅59.23 平方公尺，亦以原告較為適宜進行古蹟之管理與維護；復此次修繕僅就「拜亭」部分進行，前開拜亭完全坐落原告管理之41地號土地，除原告外並無其他管理機關或共有人，故應以原告為修繕古蹟之義務人。是被告所為之原處分核屬有據，原告提起本件訴訟並無理由等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：「北投不動明王石窟」之拜亭部分，是否屬市定古蹟，就前開拜亭有無文化資產保存法之適用？原告是否為前開拜亭之所有人、使用人或管理人？應否擔負本件行政處罰責任？
五、本院之判斷：㈠按文化資產保存法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝
術價值之資產，古蹟指古建築物、遺址及其他文化遺蹟；古蹟由內政部審查指定之，並依其歷史文化價值，區分為第一級、第二級、第三級三種，分別由內政部、省（市）政府民政廳（局）及縣（市）政府為其主管機關，（87年有效之）文化資產保存法第3 條第2款、第27條第1項定有明文。而行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，復為行政程序法第110條第3項所明定。是以行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在；又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力；如當事人以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可參）。故行政處分如未經相對人在法定期限內，作成有效之爭訟，其法律效力即強化為「構成要件效力（存續力）」；當事人對有存續力之行政處分，不得再為爭訟，並受其拘束，此為行政處分之構成要件效力（存續力）。基此，法院僅得就本件訟爭對象之行政處分審查其適法性，構成本件行政處分基礎之已確定另一先決問題行政處分無論有無違法應予撤銷之情事，在該行政處分經法定程序撤銷之前，自不應對已生存續力之確定行政處分再予實體審究是否違法，於本件無從逕行否定其行政處分之效力。
㈡查臺北市政府於87年10月14日以府民三字第8706786101號公
告，指定「北投不動明王石窟」為市定古蹟，位置為臺北市○○區○○路○○巷○ 號對面，坐落臺北市○○區○○段○○段0000000000000地號土地，古蹟本體範圍包括石窟、拜亭、手水台、各種石碑、石造物乙節，有該公告為據；則該公告既已指定「北投不動明王石窟」為市定古蹟，除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其行政處分之效力繼續存在。且參臺北市政府民政局88年 7月23日「北投不動明王石窟」古蹟鑑定審查會議記錄，經記載指定理由為：創建於西元1920年代，係旅館星乃湯經營者佐野庄太郎為祈求生意興隆創建，與北投溫泉區之間發展關係密切，為本市少見石窟形式寺廟，具開放性，有人工瀑布、石窟及各時代建立的石碑等石造遺跡，尤以石窟頗具文化宗教之價值等語；互核該公告經指定古蹟本體範圍包括石窟、拜亭、手水台、各種石碑、石造物，亦即前開拜亭經認定屬「北投不動明王石窟」之市定古蹟一部，則就本件訴訟而言，因該公告為具有存續力之行政處分，應受其拘束，就其實質合法性，並非本件受訴行政法院審理之範圍。是前開拜亭既經公告為「北投不動明王石窟」之市定古蹟一部，即有文化資產保存法之適用；原告執以前開拜亭屬新建定著物，不得認屬為市定古蹟，洵屬無據。
㈢再古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群由所有人、使用
人或管理人管理維護，所在地直轄市、縣（市）主管機關應提供專業諮詢，於必要時得輔助之；公有之古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群必要時得委由其所屬機關（構）或其他機關（構）、登記有案之團體或個人管理維護；公有之古蹟、歷史建築、紀念建築、聚落建築群及其所定著之土地，除政府機關（構）使用者外，得由主管機關辦理無償撥用；古蹟、歷史建築或紀念建築經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地；有古蹟、自然地景、自然紀念物之所有人、使用人或管理人經主管機關依第28條、第83條規定通知限期改善，屆期仍未改善情事者，處30萬元以上200萬元以下罰鍰，（現行）文化資產保存法第21條第1項至第3項、第28條、第106條第1項第3款定有明文。
㈣另依廢止前古蹟指定審查處理要點第7點第1項、第8點第2款
第1 目規定：審查會議得邀請古蹟所有人或管理人列席說明，並於說明後離席；古蹟依第5 點指定者，應即辦理公告及通知，將前款公告內容通知所有人、管理人或占有人，公告之古蹟及所定著土地已依土地登記法令登記者，依其登記簿所載之所有人姓名住所，以書面通知，公告之古蹟及所定著土地未經登記者，應將通知書黏貼於古蹟之適當處所。考究文化資產保存法立法意旨，古蹟倘有所有人，主管機關應以該所有人作為上開規定所定管理、維護古蹟之義務人，蓋所有人依法有對標的物為全面直接支配之權利，包括使用、收益、處分並排除他人干涉等權能，是主管機關原則上應儘先課予所有權人管理、維護其所有古蹟之義務，始足以確保文化資產保存法就古蹟長期穩定之保存及妥善維護之規範目的得以實現（最高行政法院105年度判字第664號判決意旨可參）。是古蹟如有所有人情形者，由其負古蹟之管理維護責任，當無疑異；惟在古蹟或所定著土地未經登記者情形，因古蹟之所有人未明，故於審查程序中邀請古蹟所有人或管理人列席說明，並將指定公告之通知予古蹟及所定著土地所有人、使用人或管理人，由此可知，其規範對象已不限於古蹟所有人，尚包含古蹟及所定著土地所有人、使用人或管理人在內，以確保文化資產保存法就古蹟長期穩定之保存及妥善維護之規範目的得以實現。則前開拜亭既經認屬市定古蹟「北投不動明王石窟」之一部，就有關古蹟之管理維護，當應循上揭說明，視前開拜亭有無所有人，或其所定著土地所有人、使用人或管理人為何，以資判斷原告應否擔負前開拜亭之管理維護責任。
㈤雖市定古蹟「北投不動明王石窟」其上定著物並無有關之建
物所有權登記資料，然其坐落土地為臺北市○○區○○段○○段0000000000000地號土地，原告為41、42-1、81地號國有土地之管理機關，另56地號國有土地之管理機關則為農業委員會林務局，而前開前開拜亭坐落41地號土地，其土地管理機關為原告，復經原告現場勘查無訛等情，有土地建物查詢資料、異動索引查詢資料，暨原告101年5月31日台財產北改字第10100130371 號函及附件現場照片、使用現況圖可參；是前開拜亭因無登記之建物所有人，尚待判斷其實際所有人、使用人或管理人為何，但倘若無此人等時，則應由定著土地所有人、使用人或管理人負管理維護責任，方屬適法。固參酌原告上述現場照片，本件爭議之拜亭材質新穎，依其外觀觀察於日治時期是否存在，亦即是否為日人即旅館星乃湯經營者佐野庄太郎，於西元1920年代創建，而可屬臺灣省政府處理境內撤離日人私有財產應行注意事項之適用範圍，歸由國家所有，並移由原告為前開拜亭之管理機關，容有疑問；然佐以臺北市政府民政局於88年 7月23日召開「北投不動明王石窟」古蹟鑑定審查會時，經通知財政部國有財產局與會，至少可認屬以定著土地所有人身分列席陳述，在查無前開拜亭之建物所有權歸屬情形下，原告當應本於坐落土地管理機關身分，負管理維護之責。
㈥是依現有卷證資料，因查無明顯事證可認前開拜亭為日人佐
野庄太郎所創建，而無臺灣省政府處理境內撤離日人私有財產應行注意事項之適用，不得逕認前開拜亭已歸屬國家所有，並以原告為管理機關；固臺北市政府曾就前開拜亭進行修繕，然因前開拜亭於市定古蹟審查時即已存在，且查無其他事證可認被告有將原本拜亭拆除另行重建，而取得另一新所有權，則原告既為前開拜亭坐落之41地號土地管理機關，在查無前開拜亭有其他所有人、管理人、使用人情形下，當應本於定著土地管理機關身分，履行古蹟之管理維護義務。復斟酌類此經指定為文化資產，但其上地上物產權歸屬不明情況，如「猴硐鳥居神社」、「猴硐介壽橋紀念碑」、「光復鄉北富村富田古井」、「平溪南無大悲救苦觀世音菩薩碣」、「平溪頌德碑」、「淡水外僑墓園」以及「宜蘭市南橋里飛機掩體群」等，前經財政部國有財產署以土地管理機關身分管理，並註記其地上物之管理機關待釐清中，此參卷附財政部國有財產署文化資產歸屬調查表暨各該網頁畫面為據；則本件市定古蹟「北投不動明王石窟」之前開拜亭坐落土地管理機關既為原告，原告即負有古蹟之管理維護義務，始克符合法制。
㈦故「北投不動明王石窟」業經臺北市政府公告為市定古蹟，
其古蹟本體範圍尚包括本件爭訟之拜亭在內，因而前開拜亭屬市定古蹟之一部，就此而有文化資產保存法之適用；雖依現有卷證資料，查無明顯事證可認前開拜亭為日人佐野庄太郎所創建，抑或臺北市政府有重新建築拜亭情形，無從直接認定前開拜亭之所有權歸屬，但原告既為前開拜亭坐落之41地號土地之管理機關，自應負起古蹟之管理維護責任，就本件因管理不當致古蹟有滅失及減損價值之虞，負起行政處罰責任。另本件市定古蹟「北投不動明王石窟」所坐落土地尚包括農業委員會林務局，然農業委員會林務局管理之土地為56地號，非前開拜亭坐落之41地號土地，且因原告為前開拜亭直接坐落之土地管理機關，與之關係最為密切，當應先課予原告此一古蹟管理維護責任；至臺北市政府雖曾就前開拜亭有進行修繕情事，但此僅為主管機關之逕為管理維護、修復責任，無關前開拜亭及定著土地所有人、管理人或使用人之判定，原告無由以此免除其本於坐落土地管理機關之古蹟管理維護義務。
六、綜上所述，「北投不動明王石窟」業經臺北市政府公告為市定古蹟，其古蹟本體範圍尚包括本件爭訟之拜亭在內，而有文化資產保存法之適用；且因前開拜亭之所有權歸屬不明，依文化資產保存法之規範意旨，此時應由定著土地所有人即管理機關之原告，履行古蹟之管理維護義務。是被告以原告有管理不當致古蹟有滅失及減損價值之虞，遂於106年6月26日函請原告於1 個月內改善，嗣原告未依限改善，被告乃依文化資產保存法第28條、第106條第1項第3款規定，於107年9月5日以北市文化文資字第1076019956號裁處，處原告罰鍰30萬元，核無違誤，臺北市政府於107 年12月18日以府訴三字第1072091962號訴願決定，遞予維持，亦無不合；從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 11 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 黃翊哲上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀（含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實），並繳納上訴裁判費3,000 元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 108 年 11 月 27 日
書記官 林郁芩