臺灣臺北地方法院行政訴訟判決108年度簡字第308號原 告 朱志豪訴訟代理人 黃慧萍律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 鍾富順
梁朝武上列當事人間汽車運輸業管理事件，原告不服交通部108 年10月1日交訴字第1080018883 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、事實概要：原告於民國105 年12月27日上午10時45分，駕駛車牌號碼000-0000號自小客車（下稱系爭車輛），利用訴外人臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）所經營之網路平臺「UBER APP」，搭載乘客自臺中市○區○○路0 段00號至臺中市○區○○○路00號，並收取費用新臺幣（下同）55.
66 元（下稱系爭行為）。原告因系爭行為，經被告臺中區監理所於106 年1 月18日以公投監稽字第65C00397號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138 條規定，並載明應自違規填單日起15日內到案。嗣被告於108 年5 月21日，以原告系爭行為違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，按公路法第77條第2 項規定，以第60-65C00397 號對違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）對原告裁處罰鍰5 萬元，原處分並於108 年5 月23日對原告為送達。原告不服原處分，於10
8 年6 月20日提起訴願，經交通部於108 年10月1 日以交訴字第1080018883號訴願決定書駁回訴願，並於同年10月4 日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年12月3 日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告僅係單純自然人，非經營事業之「事業體」，原告亦無反覆實施上開同種類汽車運輸行為，自非公路法第2條第1項第14款所定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，原處分認定原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，顯有違誤。縱認原告有未經申請核准經營汽車運輸業之違章事實，因原告所涉違規營業之型態屬於計程車客運業，且原告營業處所係在臺中市，依公路法第37條第1項第3款規定，本件違章行為之權責機關為直轄市政府即臺中市政府，被告欠缺本件之管轄權限，違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則，原處分亦應撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告以系爭車輛加入Uber App平台攬客收取報酬之行為，本質上與計程車客運業及小客車租賃業之代僱駕駛相當，而原告未經申請核准即經營計程車客運業或小客車租賃業，自違反汽車運輸業管理規則第138條規定。又公路法第37條第1項第3款規定僅係劃分土地管轄，非專屬管轄之規定，被告就未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業之行為裁罰，本即具事務管轄權；且行政院於106年7月24日以院臺交字第1060182260號函（下稱系爭函文），依行政程序法第13條第1項規定，將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務指定由被告管轄，被告就原告未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業之行為裁罰，自具事務管轄權。縱本件有土地管轄之瑕疵，依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷，故原處分並無違法，原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事實（見本院卷第400至401頁）：
㈠、原告於105 年12月27日上午10時45分，駕駛系爭車輛，為系爭行為（見本院卷第295 至299頁）。
㈡、原告因系爭行為，經被告臺中區監理所於106 年1 月18日以公投監稽字第65C00397號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發違反公路法第77條第2 項、汽車運輸業管理規則第
138 條規定，並載明應自違規填單日起15日內到案（見本院卷第121 頁）。
㈢、嗣被告於108 年5 月21日，以原告系爭行為違反汽車運輸業管理規則第138 條規定，按公路法第77條第2 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰5 萬元，原處分並於108 年5 月23日對原告為送達（見本院卷第187 、188 頁）。
㈣、原告不服原處分，於108 年6 月20日提起訴願，經交通部於1
08 年10月1 日以交訴字第1080018883號訴願決定書駁回訴願，並於同年10月4 日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年12月3 日向本院提起行政訴訟（見訴願卷可閱卷第40頁、本院卷第17、379 至387 頁）。
五、本件爭點：
㈠、原告有無未經申請核准而經營汽車運輸業之行為？
㈡、被告就原處分是否欠缺裁罰之管轄權限？
㈢、原處分是否因被告欠缺裁罰之管轄權限而應予撤銷？
六、本院之判斷：
㈠、原告有未經申請核准而經營「計程車運輸業」之行為：⒈按未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2
項之規定舉發；未依公路法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處5 萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，公路法第79條授權訂定之汽車運輸業管理規則第138 條、原告行為時所適用之91年2 月6 日修正公布之公路法第77條第
2 項前段規定甚明。又所謂「經營」汽車運輸業，係指基於同一反覆實施之營利目的而為營業之行為，不以行為人已有數次具體之營業行為為必要，亦不論行為人實際上是否已取得報酬。而駕駛車輛之營業行為，則包含利用網路平臺預約載客、隨機巡迴攬客，並收取費用。
⒉次按，公路法之「汽車運輸業」，係指以汽車經營客、貨運
輸而受報酬之事業；「計程車客運服務業」，係指以計程車經營客運服務而受報酬之事業，公路法第2 條第14、15款定有明文。又公路法第34條第1 項就公路汽車運輸區分自用與營業兩種，營業汽車包括分類營運之「公路汽車客運業」、「巿區汽車客運業」、「遊覽車客運業」、「計程車客運業」、「小客車租賃業」、「小貨車租賃業」、「汽車貨運業」、「汽車路線貨運業」、「汽車貨櫃貨運業」，該等汽車運輸即為「汽車運輸業」。公路法第37條第1 項就經營「汽車運輸業」，並按上述營運類別，明定向不同主管機關申請核准籌備，公路法第56條第1 項則規定經營「計程車客運服務業」，應向所在地之公路主管機關申請核准。
⒊復按，汽車運輸業分類營運之「計程車客運業」，係在核定
區域內，以小客車出租載客為營業者；「小客車租賃業」，係以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者，汽車運輸業管理規則第2 條第1 項第4 、5 款分別定有明文。
又「計程車客運業」為因應特定消費型態所需，得經營多元化計程車客運服務，此指以網際網路平臺，整合供需訊息，提供預約載客之計程車服務（參汽車運輸業管理規則第2 條第3 、4 項）。是依上開規定，「計程車客運業」係以小客車出租載客，運送人以運送旅客為營業而受運費，運送人與旅客間成立旅客運送契約（民法第622條、第654 條參照），而多元化計程車亦屬計程車客運業，其所採取「預約載客」之運送型態（參系爭管理規則第91條第5 項），固與傳統計程車客運業採取「巡迴攬客」、「於計程車招呼站排班候客」之運送方式不同，惟仍係以運送旅客為營業而受運費。⒋至「小客車租賃業」則係以車輛租與他人自行使用，小客車
租賃業者（即出租人）與承租人間係成立民法第421 條之租賃契約，小客車租賃業者及租車人均不得利用租賃車輛攬載旅客營業，從事屬於計程車運輸業經核准經營之範圍。又小客車租賃業者固得為承租人代僱駕駛人（參汽車運輸業管理規則第100 條第1 項第2 款），然此係以小客車租賃業者與承租人間有租賃契約存在為前提，且既稱「代僱」，駕駛車輛之僱傭契約係存在於承租人與受僱之駕駛人間，小客車租賃業者與駕駛人間並無任何契約存在，承租人支付予駕駛人之費用為僱傭契約之報酬，非運送契約之運費，此與多元化計程車之預約載客，駕駛人與乘客間成立運送契約截然不同。
⒌徵之乘客手機App擷取照片，明確記載駕駛人姓名（即原告）
、車輛形式為「菁英優步」、乘客搭車行程、車資金額及搭車時間等資料（見本院卷第296至298頁），原告於105 年12月27日上午10時45分，駕駛系爭車輛，為系爭行為乙情，亦為兩造所不爭執，且有採證照片、Uber應用程式擷取畫面可稽（見本院卷第295至298頁），足見乘客利用Uber App網路平臺叫車時，僅係單純選擇搭乘何種形式之車輛至指定地點，車輛之形式僅影響運費之高低，乘客並以該車輛形式及行程所需之車資向利用Uber App網路平臺之不特定駕駛人為旅客運送契約之要約，無向原告或宇博公司承租車輛及請宇博公司代僱駕駛之意，自難認乘客與宇博公司就租賃系爭車輛有所合致。原告於乘客以Uber App網路平臺叫車後，利用Uber App網路平臺點選接案，係表示承諾以該車資載運乘客，而與乘客就載運行程及車資達成意思表示合致，依上開說明，「原告（即駕駛人）」與「乘客」間自存在旅客運送契約無疑。
⒍再觀之被告所提乘客之行程收據、手機擷取畫面（見本院卷
第297 至298 頁），僅記載基本車資、行程公里數、時間及費用等內容，並無任何有關租賃公司、租賃車輛之記載，堪認原告、宇博公司與乘客係以基本車資起算，按距離、時間計算收費金額，並未收取其他額外費用，該款項屬乘客給付予運送人之運費，非給付予原告或宇博公司使用租賃車輛之代價（即租金）。況若原告、宇博公司與乘客間存有租賃契約關係，租賃車輛之雙方為釐清責任，確保承租人返還之車輛與出租人交付時之車輛狀態相同，出租人於出租前、後，衡情會與承租人一同檢驗租賃車輛，縱承租人係僱用駕駛人駕駛租賃車輛，出租人亦會與承租人確認租賃車輛之完整性，避免雙方事後就車輛毀損、滅失之責任有所爭執（參民法第432 條第1 項前段、第2 項前段）。系爭車輛既係原告自行提供載運乘客，乘客僅係搭乘系爭車輛前往指定地點，業經乘客陳述在卷（見本院卷第353頁），卷內復無任何證據資料顯示乘客有檢驗系爭車輛之完整性，在在可見原告與乘客間並未成立車輛之租賃契約。被告抗辯原告系爭行為本質上與小客車租賃業之代僱駕駛相當云云，洵屬無稽。
⒎又觀諸原告行為時之臺灣Uber司機資訊網網頁資料，記載：
「開自己的車賺取豐厚收入，立即加入司機。全球最夯的開車接案平臺…成為Uber司機的理由：時間自由、24H隨時接案、免加入費用、加薪週賺上萬。…立即30秒完成註冊，馬上開車上路接案！」等內容（見訴願卷可閱卷第171、172頁），可見原告加入Uber App網路平臺之目的，係以自己提供之車輛載運乘客賺取報酬。原告實際上亦已利用該網路平臺預約載客收取費用，業如前述，揆諸首開說明，原告系爭行為即係基於同一反覆實施之營利目的，而為小客車出租載客之營業行為，故原告有經營計程車客運業之行為，堪以認定。
原告主張其無經營行為云云，殊難憑採。
⒏另原告未向主管機關申請核准籌備計程車運輸業，為兩造所
不爭執，公路法第2 條第14、15款復未將自然人排除於汽車運輸業、計程車客運服務業所規定之事業範圍，則原告自有未經申請核准而經營計程車客運業之情事，違反汽車運輸業管理規則第138 條、公路法第77條第2項規定。原告主張其係自然人，非經營事業之事業體，不構成未經申請核准而經營汽車運輸業之行為云云，要屬無據。
㈡、被告就原處分欠缺裁罰之管轄權限：⒈依公路法第3 條、第37條第1 項第3 款、第78條第1 項前段
規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請」、「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之」，可知「計程車客運業」係以主事務所所在地是否在直轄市，區分申請核准及裁罰之管轄機關為「直轄市政府」或「交通部」。被告抗辯上開規定僅係決定土地管轄之劃分，無涉事務管轄云云，難認有據。
⒉參以系爭車輛係訴外人即原告配偶黃莉倩提供予原告使用，
原告則於105年12月27日在臺中市西區載客至臺中市南區等情，有行車執照、手機擷取照片、原告於被告臺中地區監警聯合稽查小組司機談話紀錄可佐（見本院卷第295、298至299頁），而系爭車輛車主及原告地址均位於臺中市南區，亦有行政起訴狀所載原告地址、公路監理電子閘門可稽（見本院卷第17、421頁），足認原告係在臺中市從事經營計程車運輸業之行為，其主事務所所在地在臺中市，依上開說明，有權對原告裁罰之管轄機關應係「臺中市政府」。
⒊又關於白牌車輛未經核准經營計程車運輸業，各直轄市政府
認其僅有計程車客運業「核准經營」之管轄權，無「未經核准經營之處罰」管轄權，應由違規車輛原業別（即租賃車、自用車）之公路主管機關處罰，與交通部所採核准機關為裁罰機關，直轄市政府應有管轄權之見解不同，交通部並於10
6 年5 月16日依行政程序法第14條規定，函請行政院決定管轄權等情，有釐清「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」裁處權責會議紀錄、交通部10
6 年5 月16日交路字第1065006190號函各1 份在卷可證（見本院卷第405至418頁），足見直轄市政府及交通部各以「車輛類別」、「核准機關」決定管轄機關，各直轄市政府及交通部就「未經核准經營計程車運輸業」之裁罰管轄機關有爭議，且因直轄市政府與交通部均認為自己並無管轄權限，故生管轄權限之消極衝突。
⒋再按，同一事件，數行政機關依前2條之規定均有管轄權者，
由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄；數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之，行政程序法第13條第1項、第14條第1 項規定甚明。
復按，中央與直轄市、縣（市）間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之，地方制度法第77條第1項前段定有明文。
行政院固於106 年7月24日以系爭函文，決定交通部及直轄市政府均具有管轄權，且為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以被告為裁罰機關乙節，有系爭函文1 份附卷可佐（見本院卷第355頁），惟行政程序法第13條、第14條規定均係在處理「同一行政主體」之行政機關間所生管轄權爭議，二者差異僅在前者為「管轄權積極衝突」之權限爭議、後者為「管轄權消極衝突」之權限爭議，就「不同行政主體」之行政機關間之權限爭議，則應依前開地方制度法第77條第1項前段規定解決，無行政程序法第13條第1項或第14條第1項規定之適用。
⒌本件「中央之交通部」與「地方之直轄市政府」間就未經核
准經營計程車運輸業之裁罰管轄機關發生管轄權之消極衝突，依前開說明，即應由立法院院會議決，行政院無從依行政程序法第13條第1項或第14條第1項規定，以系爭函文決定被告為裁罰機關，故被告自不因系爭函文而取得本件裁罰之管轄權限。被告辯稱行政院依行政程序法第13條第1項規定，將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務指定由被告管轄云云，洵不足採。
㈢、原處分因被告欠缺裁罰之管轄權限而應予撤銷：⒈復按，行政處分有未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定
或缺乏事務權限情形者，無效，行政程序法第111 條第6 款定有明文。又行政程序法第111 條第6 款所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第
7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效，甚至如有同法第115 條規定之情形者原處分無須撤銷之（最高行政法院96年度判字第76號判決參照）。被告就「未經核准經營計程車運輸業之裁罰」雖無管轄權限，惟被告就該事務欠缺管轄權限之瑕疵未達違反權力分立或職權分配之重大明顯程度，故被告對原告裁罰，揆諸上開說明，亦僅屬違法而得撤銷之瑕疵。⒉末按，行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111 條第6款
規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷，行政程序法第115 條規定甚明。
又行政處分之種類依行政機關受法律拘束之程度，可分為羈束處分與裁量處分。「羈束處分」係指法律若規定行政機關應於一定要件下作成某種決定，或不得為一定之行為，行政機關即應受其約束，原則上無自由裁決之空間；「裁量處分」則指法律規定法定要件該當時，行政機關仍得依照個別具體情況，決定法律效果是否發生或如何發生（參李建良，行政法：第11講─行政裁量與判斷餘地，月旦法學教室第98期，99年12月，頁36至37）。徵之被告裁處時之公路法第77條第2 項規定，就未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，明定處「5 萬元以上15萬元以下罰鍰」，而因行政秩序罰係以維持行政秩序所必要為限，故主管機關就「應否處以罰鍰」及「罰鍰數額之選定」，仍有決定裁量、選擇裁量之空間，依上開說明，屬裁量處分無疑。是有管轄權之臺中市政府就本件原告行為，是否對原告處罰、選擇之裁罰金額，未必與被告為完全相同之處分，則被告對原告所為欠缺管轄權限之原處分，依前開行政程序法第115 條規定反面解釋，自仍應予以撤銷。
七、綜上所述，原告雖有未經申請核准而經營「計程車運輸業」之行為，惟因被告就原處分無裁罰之管轄權限，而交通部與各直轄市政府就管轄權消極衝突所生之爭議，應由立法院院會議決，行政院無從以系爭函文決定被告為裁罰機關，故被告自不得以系爭函文作為其有管轄權之依據。復因有管轄權之直轄市政府未必作成與原處分相同之處分，則被告欠缺管轄權限所為之原處分，要屬違法而應予撤銷。從而，被告依公路法第77條第2 項規定，對原告裁處罰鍰5萬元，顯有違誤，訴願決定未予撤銷，尚有未恰，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，洵有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。八、依行政訴訟法第98條第1 項規定，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 109 年 4 月 17 日
書記官 林劭威