臺灣臺北地方法院行政訴訟判決108年度簡字第317號原 告 余信毅訴訟代理人 黃泰源律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 俞旺程
陳佩芬王妤昕上列當事人間藥師法事件，原告不服臺北市政府民國108年10月14日府訴三字第1086103541號訴願決定（原處分：臺北市政府衛生局108年4月18日北市衛食藥字第1083021899號裁處），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告領有藥師執業執照（證書字號：藥字第036340號），為臺北市○○區○○○路0段000號13、14樓（第15層）「政昇藥局」之執業藥師，但於民國107年間有跨縣、市行政區域提供送藥到宅（機構）服務，並提供臺南市私立欣園老人長期照顧中心（養護型）之藥師親自送藥與專業諮詢等服務；嗣被告審認原告登記執業處所為臺北市，卻執行跨區送藥到宅予外縣市民眾，有於執業登記處所外執行業務之違反事實，違反藥師法第11條第1項規定，乃依同法第23條及臺北市政府衛生局處理違反藥師法事件統一裁罰基準第3點項次5等規定，於108年4月18日以北市衛食藥字第1083021899號裁處，處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元。然原告不服原處分提起訴願，經臺北市政府於108年10月14日以府訴三字第1086103541號訴願決定，駁回訴願；惟原告仍不服訴願決定，故提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠依藥師法第11條規定，僅有違反執業處所「一處」時才有受罰之規定，並無因「跨行政區域」而受處罰，被告機關徒以原告交付藥品「跨行政區域」為裁罰理由，顯屬創設法律所無規定事項之情事，自屬違法之行政處分。復此屬「特約醫療院所、藥局提供處方藥品宅配到府服務（下稱「處方藥品宅配到府」）」行為，早經（改制前）衛生署於98年9月16日以衛署藥字第0980076123號函釋，闡明藥局接受民眾以網路方式傳送處方箋，經藥局調劑後，送藥到家，並提供用藥諮詢服務，取回處方箋之流程，尚符合處方箋釋出流程之規定。易言之，此種「處方藥品宅配到府」執行業務之行為，合於衛生福利部食品藥物管理署103年9月12日FDA藥字第1030035210號函釋要件，並不違反藥師執業以一處為限規定，僅藥事人員交付病患藥品之延伸，並非「另一執業處所」，當無關乎「跨行政區域」情事，故被告執以衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋為處分依據，於法不合，應不予適用。
㈡且參原本藥事法第10條至第15條僅有「調劑」之規定，並無「交付藥品」之詞，直至93年11月25日發布「藥品優良調劑作業準則」之後，藥事相關法規始有「交付藥品」之詞；然交付藥品只附屬於執行調劑業務行為中一項工作，為調劑之連續行為一部分，以確認送藥到宅之適法性，並未違反藥師法第11條第1項之規定；換言之，送藥到宅雖屬送藥到執業登記處所以外之其他處所（如病人家），但仍視為在執業登記處所之「一處」執行藥師業務。況送藥到宅交付藥品並非藥師法第15條第1項所欲規範之對象，而送藥到宅交付藥品之處所亦非屬藥師法第11條第1項本文之評價客體，自無藥師法第11條適用之餘地；故登記執業處所同一行政區域雖然包含登記執業處所這「一處」，但登記執業處所同一行政區域之其他處所，卻遠遠超過登記執業處所這「一處」，倘藥師只能在其登記執業處所這「一處」執行藥師業務，即使在同一行政區域內，亦不能在登記執業處所以外的其他處所執行藥師業務，否則即屬違反藥師法第11條第1項所訂「藥師執業以一處為限」之規定，顯有違誤。
㈢是被告認原告有於執業登記處所外執行業務行之違反事實，
違反藥師法第11條第1項規定，所為之原處分顯然有誤，訴願決定遞予維持，亦有未洽，爰請求撤銷原處分及訴願決定等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋屬解
釋性行政規則，依該函釋所載調劑是一連續（串）之行為，並「確認取藥者交付藥品作業，不限於藥事作業處所，惟如送藥到宅，則僅限於藥事人員執業登記機構之同一直轄市、縣（市）行政區域」，係為衡平地方政府管轄權、轄區內藥事服務管理及關懷弱勢或偏僻地區之族群，爰藥事人員執業登記處所（藥局或醫療機構）之調劑服務延伸至執業登記所在之行政區域內之病人家（送藥到宅交付藥品），可不認為「於執業登記處所外執行業務」。故藥師跨行政區於執業處所外執行交付藥品業務，非為得報准支援之情形，亦即藥師依藥師法第11條規定，執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、依法規定之執業處所或其他經主管機關認可之機構為限；則「跨行政區域送藥到宅，非屬藥師法第11條第1項所定得報准支援之情形，不得為之」，無關藥師法第11條第2項授權事項，是原告違反藥師法第11條之事由暨藥師一處執業之釋示，係被告依藥師法規定及衛生福利部「解釋性行政規則」論處至為灼然，尚非無據。
㈡再「跨區送藥」既非為得報准支援之情形，藥師執業應本於
藥師法第7條規定，應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業登記，領有執業執照，始得執業；縱依衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋示內容，藥事人員得於將執業登記處所（藥局或醫療機構）之調劑服務延伸至執業登記所在之行政區域內之病人家（送藥到宅交付藥品），惟原告係向臺北市登記執業在案，即應於被告登記之行政管轄範疇內執行藥師業務，方屬適法。故本件原告係在臺北市執行處方登錄、調配或調製等事項；然受理處方箋、再次核對、確認取藥者交付藥品及用藥指導實際於案內臺南市長照機構執行，違反藥師法第11條載明執業以一處為限。
㈢是原告確有違反藥事法第11條第1項於執業登記處所外執行業
務行之違反事實，被告據以裁處，核無違誤，其提起本件訴訟，為無理由等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：送藥到宅（交付藥品）處所，其性質是否屬藥師法之執業處所？其地點範圍應否受藥師執業行政區域之限制？原告至臺南市提供送藥與專業諮詢等服務，有無構成於執業登記處所外執行業務之違反？
五、本院之判斷：㈠按藥師應向執業所在地直轄市、縣（市）主管機關申請執業
登記，領有執業執照，始得執業；藥師執業以一處為限，並應在所在地主管機關核准登記之醫療機構、依法規定之執業處所或其他經主管機關認可之機構為之；但於醫療機構、藥局執業者，有下列情形之一，並經事先報准，得於執業處所外執行業務：⒈藥癮治療或傳染病防治服務，⒉義診或巡迴醫療服務，⒊藥事照護相關業務，⒋於矯正機關及經中央主管機關公告之無藥事人員執業之偏遠地區，執行調劑業務，⒌其他經中央主管機關認定之公益或緊急需要；前項但書執行業務之辦法，由中央主管機關定之；藥師業務如下：⒈藥品販賣或管理，⒉藥品調劑，⒊藥品鑑定，⒋藥品製造之監製，⒌藥品儲備、供應及分裝之監督，⒍含藥化粧品製造之監製，⒎依法律應由藥師執行之業務，⒏藥事照護相關業務，藥師法第7條第1項、第11條、第15條第1項定有明文。
㈡再藥師法第11條原規定：「藥師經登記領照執業者，其執業
處所應以一處為限」，未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸；蓋藥師依法本得執行各種不同之業務（藥師法第15條參照），社會對執行不同業務藥師之期待因而有所不同，且因執業場所及其規模之差異而應有彈性有效運用藥師專業知識之可能；又於醫療義診，或於缺乏藥師之偏遠地區或災區，配合巡迴醫療工作及至安養機構提供藥事諮詢服務等活動，由執業之藥師前往支援，並不違反前揭立法目的，實無限制之必要，司法院釋字第711號著有解釋文暨理由書可參。故藥師法第11條嗣於103年7月16日經修正如上，並制訂藥師於執業處所外執行業務管理辦法，其第2條規定：藥師有本法第11第1項但書各款情形之一，於執業處所外執行業務者，應事先報請所在地直轄市、縣（市）主管機關核准；所在地直轄市、縣（市）主管機關於審理前項申請時，應考量申請人原執業處所之人力配置、業務執行、支援者工作時數分配之適當性、支援期間是否過長及支援之必要性等因素；所在地直轄市、縣（市）主管機關核准第一項申請後，其為越區者，並應副知支援地直轄市、縣（市）主管機關。
㈢查原告領有藥師執業執照（證書字號：藥字第036340號），
為臺北市○○區○○○路0段000號13、14樓（第15層）「政昇藥局」之執業藥師，並於107年間有跨縣、市行政區域提供送藥到宅（機構）服務，提供臺南市私立欣園老人長期照顧中心（養護型）之藥師親自送藥與專業諮詢等服務乙節，有臺南市政府衛生局查獲原告跨行政區域送藥到宅資料為據，足以為憑。惟參酌（改制前）衛生署98年9月16日衛署藥字第0980076123號函釋謂：「本案藥局接受民眾以網路方式傳送處方箋，經藥局調劑後，送藥到家，並提供用藥諮詢服務，取回處方箋之流程，尚符合處方箋釋出流程之規定」；則本件如係原告所屬政昇藥局經接受臺南市私立欣園老人長期照顧中心（養護型）住民傳送處方箋，經藥局調劑後，送藥到宅，並提供用藥諮詢服務，因合於前開函釋之處方箋釋出流程規定，本屬合法之藥品調劑行為，是否會因跨行政區域而有更易其適法性，抑或對該送藥到宅（交付藥品）處所，應評價為原告藥師之「另一執業處所」，而受藥師法第11條暨藥師於執業處所外執行業務管理辦法之限制，尚非無疑。
㈣細譯現行藥師法第11條關於藥師「執業處所以一處為限」規
範，已設有例外之規定，亦即經事先報准，就藥癮治療或傳染病防治服務、義診或巡迴醫療服務、藥事照護相關業務、於矯正機關及無藥事人員執業之偏遠地區執行調劑業務，或其他經中央主管機關認定之公益或緊急需要等情形，得於執業處所外執行業務。換言之，所謂藥師之執業處所除原有之醫療機構、依法規定之執業處所或其他經主管機關認可之機構外，應類同藥癮治療等有關執行調劑業務或公益、緊急需要情形，方屬之，亦即就本件原告在臺南市長照中心為送藥到宅、提供用藥諮詢服務，是否該當於執行處所之判斷，應由此認定。則依（改制前）衛生署98年9月16日衛署藥字第0980076123號函釋意旨，「送藥到家（宅）」本質上為處方箋釋出流程之一，應解為藥師執行藥師法第15條第1項第2款之「藥品調劑」一部分，就此有關執業處所之判斷，應以主要調劑藥品之「藥局」處所作為認定依據，至所交付藥品之處所則非屬之。
㈤復本件依臺南市政府衛生局調查結果，原告所屬藥局藥師乃
親自送藥與提供專業諮詢、每3個月定期藥師諮詢與機構內藥品管理指導、藥事訓練與用藥宣導活動等，另每週會至機構提供藥事照護服務，且先於機構收處方箋，並進行健保卡過卡作業，藥師於下次藥事服務時再交付藥品，此經臺南市政府衛生局先後以107年9月19日南市衛食藥字第1070159319號、109年3月17日南市衛食藥字第1090039221號函覆明確；互核與原告所陳其係先向機構住民收取處方箋，再回藥局內調劑藥品，嗣後再至機構交付藥品等語相符，足見原告主要係在藥局內調劑藥品，僅交付藥品階段為「送藥到家（宅）」，仍符合處方箋釋出流程，自應以原告「政昇藥局」所在地為其執業處所之認定，無關「送藥到家（宅）」之處所為何。是原告主要既係在「政昇藥局」內調劑藥品，僅在交付藥品階段「送藥到家（宅）」，就其藥品調劑之執業處所判斷，應以「政昇藥局」為認定依據，不得僅以其嗣後「送藥到家（宅）」（交付藥品）在他處，反謂該他處為其藥師之執業處所，而認有違反藥師法第11條第1項「以一處為限」之執業處所原則性限制規範。
㈥雖衛生福利部嗣於107年5月24日做成衛部醫字第1071663333
號函釋，認為：「調劑是一連續（串）之行為，依旨揭會議決議，『確認取藥者交付藥品如為送藥到宅，則僅限同一直轄市、縣（市）行政區域』，係為衡平地方政府管轄權、轄區內藥事服務管理及關懷弱勢或偏僻地區之族群，爰藥事人員執業登記處所（藥局或醫療機構）之調劑服務延伸至執業登記所在之行政區域內之病人家（送藥到宅交付藥品），可不認定為『於執業登記處所外執行業務』；另跨行政區域送藥到宅，非屬藥師法第11條第1項所定得報准支援之情形，不得為之」；似謂「送藥到家（宅）」（交付藥品）在同一行政區域內，屬執業處所之延伸，不應認定為「於執業登記處所外執行業務」，然在跨行政區域送藥到宅情形，則因非屬藥師法第11條第1項所定得報准支援之情形，亦即在同一行政區域內「送藥到家（宅）」（交付藥品）屬原有執業處所之延伸，但跨行政區域則為執業登記處所外執行業務行為，何以因跨行政區域送藥到宅（交付藥品）會有不同之執業處所認定方式，誠有疑問。
㈦固衛生福利部另於109年4月24日以衛部醫字第1091662365號
函釋，謂：「（改制前）衛生署98年9月16日衛署藥字第0980076123號函釋，係為敘明處方箋釋出流程之規定，應無來函所稱『藥師執業登記單一處所，毋須審視調劑供應處所』之解釋；又本部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函略以，『確認取藥者交付藥品作業，不限於藥事作業處所，惟如送藥到宅，則僅限於藥事人員執業登記機構之同一直轄市、縣（市）行政區域』，係為補充說明藥師調劑服務之延伸範圍，爰前開2案函釋並無衝突」等語，說明前開2案函釋在適用上並無衝突情事。惟觀察前開2案函釋意旨，均咸認在同一行政區域內送藥到宅（交付藥品）屬適法之藥師業務行為，亦即並無違反藥師法第11條第1項於執業登記處所外執行業務規定，然就在跨行政區域之送藥到宅（交付藥品）行為，（改制前）衛生署98年9月16日衛署藥字第0980076123號函釋雖未特別提及，但只須符合處方箋釋出流程規定，本即屬合法之藥品調劑行為，不應因是否跨行政區域而有異，然依衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋，卻認此構成於執業登記處所外執行業務規定之違反，顯然前開2案函釋適用上確有衝突之處，當應深究前開2案函釋旨趣，始得正確適用藥師法第11條第1項之規定。
㈧是本院綜合上述各節，認為送藥到宅（交付藥品）行為本屬
藥師之藥品調劑業務一部分，應整體從藥師主要之藥品調劑處所為其執業處所之判斷依據；至有無跨行政區域與否，充其量僅為藥師法第7條之執業登記區域規定違反與否，否則在同一行政區域內之送藥到宅（交付藥品）行為認屬調劑服務之延伸，無關藥師法第11條第1項之例外適用，但在跨行政區域情形，卻視作獨立之執業登記處所外執行業務行為，顯不合理，更造成藥師法第11條第1項「執業處所以一處為限」原則與例外規範之扞格，在在顯示衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋關於「跨行政區域送藥到宅，非屬藥師法第11條第1項所定得報准支援之情形，不得為之」部分，有違藥師法第11條第1項之規範意旨，本院自得不予適用。
㈨故藥師法關於送藥到宅（交付藥品）之判斷，應認屬藥品調
劑之一部分，其執業處所之認定方式應從主要調劑藥品之處所為判斷依據；至所送藥到宅（交付藥品）之處所為何，即無關乎藥師法之執業處所，自不因該送藥到宅（交付藥品）之處所有無跨藥師執業之行政區域而受影響。則原告藥師之執業處所為臺北市「政昇藥局」，且依臺南市政府衛生局調查結果所載，原告僅有於收取處方箋及交付藥品階段有在臺南市長照機構為之，但主要調劑藥品業務之進行仍在「政昇藥局」內為之，自應以「政昇藥局」為其執業處所之認定，當不因其送藥到宅（交付藥品）之處所有跨執業登記處所外之行政區域而有異，自不構成藥師法第11條第1項於執業登記處所外執行業務之違反。至原告送藥到宅（交付藥品）跨行政區域之行為，是否有違反藥師法第7條第1項之執業登記行政區域限制，則另屬他事，非本件審理範圍，本院無從置喙，應由被告適法查明，附此敘明。
六、綜上所述，送藥到宅（交付藥品）行為，屬藥品調劑之一部分，應由其整體調劑藥品之執業處所為判斷依據，不因送藥到宅（交付藥品）處所有無跨行政區域而有異；故衛生福利部107年5月24日衛部醫字第1071663333號函釋關於「跨行政區域送藥到宅，非屬藥師法第11條第1項所定得報准支援之情形，不得為之」部分，有違藥師法第11條第1項之規範意旨，本院自得不予適用。是原告雖為臺北市「政昇藥局」之執業藥師，並有於107年間跨縣、市行政區域提供送藥到宅（機構）服務，及提供臺南市私立欣園老人長期照顧中心（養護型）之藥師親自送藥與專業諮詢等服務；但核原告送藥到宅（交付藥品）行為符合（改制前）衛生署98年9月16日衛署藥字第0980076123號函釋之處方箋釋出流程，屬適法之藥品調劑行為，不因其送藥到宅（交付藥品）處所是否有跨其執業登記之行政區域而有異，亦不因有跨行政區域情形而謂該送藥到宅（交付藥品）處所屬藥師法第11條第1項所稱之「於執業登記處所外執行業務」之違反，充其量僅屬有無違反藥師法第7條第1項之「執業登記行政區域限制」規定而已。故被告以原告登記執業處所為臺北市，卻執行跨區送藥到宅予外縣市民眾，有於執業登記處所外執行業務之違反事實，違反藥師法第11條第1項規定，乃依同法第23條及臺北市政府衛生局處理違反藥師法事件統一裁罰基準第3點項次5等規定，於108年4月18日以北市衛食藥字第1083021899號裁處，處原告罰鍰3萬元，容有違誤，嗣臺北市政府於108 年10月14日以府訴三字第1086103541號訴願決定，駁回訴願而未予撤銷，亦有未洽；從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
行政訴訟庭 法 官 黃翊哲上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀（含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實），並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
書記官 林郁芩